VII SA/WA 1886/18

VII SA/Wa 1886/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Jadwiga Smołucha /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 3626/19 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. G., H. G., G. G., J. G. i M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich oddala skargę
Uzasadnienie
Z.G., H.G., G.G., J.G. oraz M.G. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy") z [..] czerwca 2018 r. znak, którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "WWKZ", "organ I instancji") z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak [...], nakazującą skarżącym przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w budynku dworu w G., gm. K..
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dworek w G., gm. K. orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] sierpnia 1956 r., znak: [...], został uznany za zabytek i nadano mu numer rejestru [...] (ob. [...]). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że jest to obiekt drewniany z ryglówki, będący zabytkiem architektury barokowej z drugiej połowy XVIII w.
[...] marca 2016 r. i [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził oględziny zabytkowego dworku w G., podczas których stwierdzono m.in. że wejście do piwnicy budynku jest niezabezpieczone, schody są zniszczone i częściowo przysypane ziemią. Ściany przedsionka prowadzącego do piwnicy oraz mury piwniczne zawilgocone, z widocznymi śladami destrukcji cegieł. Stan sklepień dość dobry. Ściany zewnętrzne kondygnacji nadziemnej budynku otynkowane, z licznymi pęknięciami w górnej części elewacji. Liczne ubytki tynku, widoczne naprawy wykonane tynkiem cementowym. Część okien w złym stanie zachowania, wypaczona, ze złuszczonymi powłokami malarskimi. Od wewnątrz, w południowej połowie korpusu budynku, widoczne partie pierwotnych ścian obwodowych, wykonanych w konstrukcji sumikowo-łątkowej. Stan ścian wewnętrznych zróżnicowany. Tynki wewnętrzne mocno zniszczone i odspojone od podłoża. Po wykonaniu remontu dachu (na podstawie pozwolenia z 2015 r.) nastąpiło widoczne zmniejszenie zagrzybienia i zawilgocenia. Podłogi w złym stanie, zakryte wykładzinami, legary ugięte i prawdopodobnie zniszczone. Schody na poddasze drewniane, do remontu. Belki stropowe zniszczone, ugięte, z widocznymi śladami korozji biologicznej. Podsufitka zniszczona i zawilgocona, z ubytkami. Polepa gliniana odspaja się. Stropy zostały odsłonięte w celu osuszenia (zdjęto partie podsufitki z płyt g-k). Pokrycie dachowe szczelne, brak śladów przeciekania. Na skutek wysychania drewna w słupach widoczne luzy na styku z krokwiami. Uzupełniono system odprowadzania wody opadowej poprzez wydłużenie rury spustowej przy wejściu do budynku. Obiekt przez długi czas był nieużytkowany i zaniedbywany, nie prowadzono bieżącej konserwacji ani remontów. Ewentualne naprawy wykonywane były wadliwie, w niewłaściwej technologii. Uznano, że za obecny stan zachowania odpowiedzialny jest zarówno właściciel, jak i dzierżawcy. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną.
W celu uzupełnienia poczynionych ustaleń w zakresie stanu zachowania zabytku, WWKZ wystąpił do biegłego w specjalności budowlano-konserwatorskiej o sporządzenie opinii. "Opinia o stanie technicznym wraz z typowaniem koniecznych do wykonania prac zabezpieczająco - remontowych" aut. mgr. A.Ch. z sierpnia 2016 r. potwierdziła prawidłowość ustaleń organu konserwatorskiego, a dzięki dokonaniu odkrywek ustalenia te zostały uszczegółowione. Opiniodawca zwrócił uwagę m.in. na bardzo zły stan techniczny ścian obwodowych o konstrukcji sumikowo-łątkowej na skutek korozji biologicznej. Łątki oraz podwaliny są spróchniałe, sumiki zachowane w stanie dostatecznym. W obrębie więźby dachowej stwierdzono znaczne zniszczenia belek wiązarowych (stropowych). Wiele z nich jest ugiętych ponad dopuszczalne normy, a wskutek korozji biologicznej przekroje poprzeczne belek uległy osłabieniu. Brakuje żerdzi, gliny ze słomą (polepy). W trakcie prowadzonych oględzin i badań obiektu zauważono, iż niektóre elementy więźby zostały częściowo pomalowane tzw. drewnochronem. Rozwiązanie takie oceniono jako nieprawidłowe. Zastosowanie środka tego rodzaju w charakterze impregnatu, polegające na pokryciu nim wybranych fragmentów konstrukcji jest bowiem z technicznego i konserwatorskiego punktu widzenia nieracjonalne i nieskuteczne. Co więcej, specyfik ten zmienił pierwotną barwę historycznego drewna. Opiniodawca stwierdził także wykonanie niefachowych napraw stropu, które nie tylko nie poprawiły stanu zachowania historycznej konstrukcji, ale nie przyczyniły się nawet do poprawy bezpieczeństwa użytkowania. Podkreślono przy tym konieczność przeprowadzenia remontu więźby dachowej, wskazując, że jako zachowany "artefakt konserwatorski" posiada ona znaczną wartość zabytkową. Jak wyjaśniono, wzmocnienie elementów więźby jest możliwe technicznie, opłacalne ekonomicznie i powinno przedłużyć trwałość konstrukcji na długi okres czasu.
Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], znak: [...], WWKZ nakazał dzierżawcom zabytku przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych, związanych z usunięciem nieprawidłowości powstałych w okresie dzierżawy, natomiast decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], znak: [...] nakazał właścicielowi zabytku przeprowadzenie przy nim prac konserwatorskich i robót budowlanych, związanych z usunięciem nieprawidłowości powstałych przed oddaniem obiektu w dzierżawę.
Po rozpatrzeniu odwołania Z., H., G., J. i M. G. od decyzji WWKZ z [...] listopada 2016 r. nr [...], Minister decyzją z [...] kwietnia 2017 r., l.dz., uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził m.in., że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej, a tym samym organ konserwatorski nie ustalił aktualnego kręgu stron postępowania. Ponadto WWKZ zobowiązany został do ponownego przeanalizowania zakresu prac, jakich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku, oraz wykazania ich celowości w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...], WWKZ nakazał Z.G., H.G., G.G., J.G. i M.G. przeprowadzenie do [...] grudnia 2018 r. następujących prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku dworu w G.:
1. w obrębie ścian obwodowych o konstrukcji sumikowo-łątkowęj:
- remont ścian wraz z wymianą zniszczonych sumików i łątek, przy zachowaniu tych elementów konstrukcyjnych, które są dostatecznym stanie technicznym;
2. w obrębie więźby dachowej i stropu:
- remont bądź wymiana namurnic,
- wzmocnienie belek wiązarowych więźby dachowej,
- remont stropu wraz z konieczną wymianą zniszczonych elementów, wzmocnienie dolnych końców krokwi i storczyków,
- usztywnienie i wzmocnienie jętek,
- wzmocnienie krokwi,
- impregnacja drewna.
Od decyzji WWKZ z [...] grudnia 2017 r. w ustawowym terminie odwołali się Z., H., G., J. i M. G.Skarżący zakwestionowali prawidłowość nałożenia na nich obowiązków, określonych w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdzili, że jako dzierżawcy zabytkowej nieruchomości wywiązują się z obowiązku dbałości o zabytek, czego dowodem ma być przeprowadzenie robót budowlanych związanych z remontem dachu, na podstawie pozwolenia Powiatowego Konserwatora Zabytków [...] z [...] kwietnia 2015 r.
Decyzją z [...] czerwca 2018 Minister utrzymał w mocy decyzję WWKZ z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jako podstawę materialnoprawną art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Krajowy Ośrodek Wspierania Rolnictwa (d. Agencja Nieruchomości Rolnych). Na mocy umowy dzierżawy nieruchomości nr [...], zawartej w [...] kwietnia 2003 r. pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (wydzierżawiającym) a Z., W., H. i G. G. (dzierżawcami), dzierżawcy nabyli tytuł prawny do korzystania z nieruchomości położonych na terenie gminy K., w tym dworku w G.. Po śmierci W.G. w prawa i obowiązki zmarłego weszli J.G. oraz M.G.. W ocenie organu odwoławczego zły stan zachowania dworku w G. nie budzi wątpliwości. Obiekt przez długi czas narażony był na destrukcyjne oddziaływanie czynników atmosferycznych, co przyczyniło się m.in. do znacznego osłabienia i zawilgocenia jego konstrukcji. Wobec tego organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż jego aktualny stan zachowania grozi degradacją autentycznej substancji budowlanej. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organu ochrony zabytków, stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ II instancji stwierdził ponadto, że zakres prac nakazanych w orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych na strony obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych i prac konserwatorskich. Art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.) definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję "prac konserwatorskich" określa art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Według organu odwoławczego wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed zniszczeniem zabytkowego dworku, którego pogarszający stan zachowania wynika przede wszystkim z wieloletnich zaniedbań ze strony posiadaczy zabytku w wypełnianiu obowiązków związanych z wykonywaniem koniecznych napraw i konserwacji. Minister wskazał, że dworek w G. jest jednym z najważniejszych zabytków architektury na terenie gminy K.. Niezaprzeczalnie posiada on wartość historyczną, stanowiąc materialny dokument historii wsi i jej architektury w XVIII w., pozwalający zarazem na pełniejsze poznanie i zrozumienie dziejów regionu. Pozostawienie w obecnym stanie zniszczonej i osłabionej konstrukcji budynku mogłoby w konsekwencji doprowadzić do degradacji jego chronionych prawem wartości. W odniesieniu do zarzutów stawianych w odwołaniu, Minister wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem zarówno właściciela, jak i posiadacza zabytku. Co więcej, art. 49 ust. 1 tej ustawy w sposób szczegółowy reguluje kwestie podmiotów, jakie mogą zostać zobowiązane do wykonania nakazu określonego w decyzji organu ochrony zabytków, poprzez zawarcie warunku posiadania tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z zabytkowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że tytułem prawnym, wynikającym z prawa własności do zabytkowego dworku, dysponuje Skarb Państwa, w imieniu którego działa Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa,. Jednakowoż tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości, wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, mają Z., H., G., J. i M.G.. Minister powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 245/11, że "z treści art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika (...), że to nie jeden z przywołanych wyżej tytułów prawnych do zabytku stanowi bezpośrednią podstawę określenia osoby zobowiązanej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych, ale stwierdzenie, kto jest osobą mającą prawo korzystania z zabytku na podstawie tego tytułu prawnego (...). Analizowany przepis do ustalenia adresata decyzji zobowiązującej do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych wymaga zatem stwierdzenia, po pierwsze, kto jest podmiotem korzystającym z zabytku, a po drugie czy ten dysponent zabytku posiada jeden z wymienionych w przepisie tytułów prawnych do niego. Taki sposób określenia adresata decyzji oznacza, że potwierdzenie tytułu prawnego określonej osoby do zabytku - z punktu widzenia celów analizowanej regulacji - nie stwarza podstaw do utożsamiania właściciela zabytku z osobą zobowiązaną do wykonania prac (robót), o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot ten jednocześnie nie jest uprawniony do korzystania z zabytku. W tym ostatnim przypadku, jeżeli inny podmiot ma prawo władać zabytkiem z wyłączeniem innych osób, w tym osoby właściciela, z uwagi na przysługujące mu ograniczone prawo rzeczowe bądź stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest zabytek, właściciel nie jest osobą korzystającą z zabytku w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Korelatem uprawnień użytkownika czy też dzierżawcy zabytku jest bowiem bierne znoszenie przez właściciela i powstrzymywanie się przez niego od działań polegających na władaniu rzeczą (korzystania z rzeczy) jak właściciel". W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uznania, że obowiązki nałożone na dzierżawców decyzją WWKZ, wykraczają poza zakres obowiązków, określonych w umowie dzierżawy. W sytuacji gdy przedmiot dzierżawy stanowi obiekt zabytkowy, obowiązki nakładane na podmiot władający zabytkiem, związane z jego eksploatacją i utrzymaniem są określane nie tylko przez prawo prywatne (w tym wypadku przepisy kodeksu cywilnego), ale również przez przepisy prawa publicznego, bowiem ochrona zabytków leży w interesie społecznym. Minister wyjaśnił, że organ ochrony zabytków nie jest ściśle związany zapisami umów, zawieranych pomiędzy właścicielem a posiadaczem zabytku. Poprzez zawarcie stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem są zabytki, użytkownik, jakim w rozpoznawanej sprawie są skarżący, z mocy prawa przejmuje obowiązki posiadacza zabytku, o których mowa w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie akt sprawy, iż dzierżawcy zawierając umowę dzierżawy w 2003 r., zobowiązali się m.in. do "użytkowania obiektów zabytkowych, tj. dwór w G., (...) zgodnie z przepisami o ochronie dóbr kultury" (§ 5 ust. 4 lit. e) oraz stosowania się do ograniczeń i obowiązków wynikających z tych przepisów (§ 6). Dzierżawcy zobowiązali się ponadto do dokonywania konserwacji i bieżących remontów części składowych przedmiotu dzierżawy na swój koszt, z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, w którym wyjaśniono, że określone przepisami kodeksu cywilnego wymaganie (zawarte w umowie dzierżawy) prowadzenia napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" , nie można odnosić wyłącznie do działań zapewniających bieżącą eksploatację dzierżawionego obiektu w celu pobierania z niego stałych pożytków. W przytoczonym sformułowaniu należy bowiem upatrywać podstawę do nałożenia obowiązku wykonywania przez dzierżawcę w okresie trwania umowy wszystkich tych prac konserwatorskich i robót budowlanych, które są niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji przedmiotu dzierżawy, będącego zabytkiem, oraz zahamowania procesu jego destrukcji. Nie ma więc podstaw, aby tak wyznaczony w umowie zakres obowiązków posiadacza zabytku ograniczać jedynie do doraźnych, bieżących remontów. Organ odwoławczy stwierdził też, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż obowiązek zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" ma charakter względny. W dużym stopniu uzależniony jest on od treści zawartej umowy, w związku z czym nie można zakładać, by w przypadku długoletnich umów dzierżawy (jak w rozpoznawanej sprawie) obowiązek ten nie mógł obejmować zobowiązania do wykonania remontów o szerszym zasięgu. W konkretnym stanie faktycznym może oczywiście powstać problem oceny, czy określone prace wykonane przy zabytku miały charakter napraw, czy też należy je traktować jako nakłady poczynione na przedmiot dzierżawy, doprowadzające do ulepszenia obiektu zabytkowego. Niemniej jednak, w rozpoznawanej sprawie kwestia ta pozostaje poza zakresem oceny organu ochrony zabytków drugiej instancji, ponieważ badanie legalności zobowiązania skarżących do wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy wydany nakaz znajdował podstawę prawną w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Ministra WWKZ prawidłowo nałożył na skarżących obowiązek wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych przy budynku dworku w G., skoro faktem bezspornym jest, że są oni dzierżawcami zabytkowej nieruchomości, a zatem - zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy - pozostają podmiotami posiadającymi "tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający (...) ze stosunku zobowiązaniowego". Organ odwoławczy podkreślił, że nałożone na skarżących obowiązki stanowią jedynie podstawowe działania zabezpieczające i hamujące postępujący proces destrukcji, nie stanowią generalnego remontu, a ich zakres został ograniczony do niezbędnego minimum, biorąc pod uwagę stopień zniszczenia zabytkowej substancji budynku. WWKZ określił bowiem w decyzji wyłącznie obowiązki związane z naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych ścian sumikowo-łątkowych, dokumentujących pierwotną technikę, w jakiej wzniesiony został dworek, jak również ustroju konstrukcyjnego więźby dachowej (oraz stropu), od stabilności których uzależniona jest statyka całego budynku. Według Ministra analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że mając na względzie interes stron, organ pierwszej instancji pominął w swoim orzeczeniu szereg innych ustalonych nieprawidłowości, które uznano w tym kontekście za mniej istotne. Co więcej, część obowiązków - związanych z usunięciem nieprawidłowości, których genezy dopatrywano się przed oddaniem obiektu w dzierżawę - została przerzucona w odrębnej decyzji administracyjnej na właściciela zabytku. Dlatego też organ drugiej instancji za niesłuszne uznał zarzuty przedstawiane w odwołaniu, dotyczące rzekomej nieproporcjonalności stawianych w decyzji wymagań. Odnosząc się do argumentacji skarżących Minister wskazał, że choć znajdująca się w aktach sprawy "Karta obiektu nr [...]" (protokół zdawczoodbiorczy) z 2003 r. dotyczy w większości elementów budynku nieobjętych zakresem przedmiotowym zaskarżonej decyzji, to jednak w sposób ogólny obrazuje stan zachowania zabytku w momencie przejęcia go w dzierżawę. Zarazem jednak protokół ten stanowi potwierdzenie, że dzierżawcy byli świadomi skali obowiązków związanych z opieką nad obiektem, jakie na siebie brali. Choć w roku 1995 r. stan zachowania obiektu oceniany był jako bardzo dobry (por. karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa), to już opis w protokole zdawczoodbiorczym z 2003 r. wskazuje na występujące ogólne zawilgocenie budynku, prawdopodobnie wskutek nieszczelności pokrycia dachowego z blachy ("na strychu liczne zacieki"). W protokole nie zostały jednak wyszczególnione ściany obwodowe sumikowo-łątkowe, ani też nie wymieniono w nim więźby dachowej. Nie można więc na jego podstawie jednoznacznie stwierdzić stanu zachowania ww. elementów. Więcej informacji dostarczają protokoły z lat 2004 - 2013 z przeglądów jednorocznych stanu technicznego zabytkowego dworku, dokonywanych przez osobę z uprawnieniami budowlanymi do projektowania i kierowania robotami budowlanymi. Przedstawiano w nich skrótowy opis stanu zachowania poszczególnych elementów budynku oraz typowano zalecane do wykonania przez dzierżawców bieżące naprawy. W protokole z 2004 r. wskazano m.in. na ubytki w pokryciu dachowym, zawilgoconą i skorodowaną konstrukcję stropu (który w części obudowany był płytami g-k), jak również na osłabienie konstrukcji dachu na skutek żerowania korników. Nie stwierdzono wówczas jednak konieczności przeprowadzenia remontu więźby dachowej, ograniczając zalecenia do prac związanych z naprawą pokrycia dachowego oraz uzupełnieniem instalacji przeciwwilgociowej. Natomiast ściany konstrukcyjne "o szkielecie drewnianym" wykazywały pewne spękania, wymagające uzupełnienia, jednak ich ogólny stan oceniono jako dobry. W protokole z 2007 r. zaobserwowano już m.in. ugięcia stropu oraz zasadność reparacji spękań i drobnych zarysowań drewnianych ścian konstrukcyjnych, jednakże "ogólny stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku" oceniono jako dobry. Jak wynika z analizy późniejszych protokołów, dzierżawcy nie podejmowali przy zabytku żadnych prac mających na celu usunięcie stanu zawilgocenia, który w oczywisty sposób musiał tworzyć warunki do rozwoju korozji biologicznej oraz powstawania uszkodzeń poszczególnych elementów konstrukcji. W lutym 2013 r. doszło do kradzieży pokrycia dachowego z blachy oraz części rynien i rur spustowych, co w znaczący sposób wpłynęło na pogorszenie się stanu zachowania budynku. Jak stwierdzono w protokole z przeglądu jednorocznego i pięcioletniego z [...] maja 2013 r., "na powstałą sytuację znaczący wpływ miało rozszczelnienie dachu i przedostające się opady deszczu do wewnątrz budynku, powodujące zalewanie glinianej polepy stropu, poprzez którą woda przedostawała się na podsufitkę z płyt kartonowo-gipsowych oraz tynki ścian". Także drewniane ściany konstrukcyjne wymagały już wtedy zewnętrznej i wewnętrznej reperacji. [...] września 2013 r. WWKZ przeprowadził oględziny dworku w G., podczas których stwierdzono, że połacie dachu zostały jedynie prowizorycznie i nieskutecznie zabezpieczone, gdyż pokrywała je "pouszkadzana i miejscami dziurawa papa na deskowaniu". Na połaci północnej widoczne było deskowanie bez papy, natomiast w deskowaniu na połaci wschodniej występowały dwie duże dziury. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się niedatowana ekspertyza techniczna mgr. inż. J.B., która stanowiła załącznik wniosku Z.G. z [...] kwietnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, polegających na całkowitej wymianie deskowania połaci dachowych, wykonaniu nowego pokrycia dachowego z papy, wymianie rynien i rur spustowych, naprawie obróbek blacharskich, usunięciu zagrzybionych płyt g-k ze stropu oraz wymianie całkowicie zniszczonych elementów więźby dachowej. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr []...], Starosta Powiatu [...], w imieniu którego działał Powiatowy Konserwator Zabytków w [...], pozwolił wnioskodawcy na przeprowadzenie ww. robót budowlanych przy zabytku. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący przez wiele lat użytkowania nieruchomości uchylali się od ustawowych obowiązków opieki nad zabytkiem, prowadzenia skutecznych prac konserwatorskich i robót budowlanych, konsekwencją czego stało się pogorszenie jego stanu zachowania. Przeprowadzone w 2015 r. (na podstawie pozwolenia) roboty zabezpieczające przed wpływami atmosferycznymi, na które powołują się skarżący, stanowiły jedyny większy nakład prac w ciągu dwunastoletniego już wówczas okresu użytkowania budynku, w dodatku podyktowane były zniszczeniami powstałymi wskutek kradzieży pokrycia dachowego. Zgromadzone w sprawie dowody wykazują, iż dzierżawcy nie wykonali ostatecznie remontu więźby dachowej, a jak wykazała opinia, opracowana na zlecenie WWKZ, część wykonanych prac remontowych została przeprowadzona w sposób niedbały, bez poszanowania specyfiki postępowania przy obiektach zabytkowych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec ustalenia, iż od czasu przejęcia w dzierżawę dworku w G. jego stan uległ znaczącemu pogorszeniu, zasadne było wydanie przez niego zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do dzierżawców, zwłaszcza że wnioskując o wydanie pozwolenia konserwatorskiego w 2015 r. potwierdzili oni swoje prawa i obowiązki względem zabytku. Organ II instancji uznał ponadto, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ pierwszej instancji, działając zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonał starannej analizy dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co pozwoliło mu na sformułowanie w sentencji decyzji zakresu prac, których wykonanie jest niezbędne ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem zabytku. Strony zostały skutecznie powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania nakazu, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie. Według Ministra WWKZ określił zasadny termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania budynku oraz koniecznością podjęcia stosunkowo szybkiej ingerencji. Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 49 ust. 2 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazał, że istotą postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego jest ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej. Dlatego też szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji z [...] czerwca 2018 r. znak [...] skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:
1. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 697 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 49 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 697 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten uprawnia do nałożenia na dzierżawcę obowiązku wykonania określonych prac remontowych i konserwatorskich niezależnie od tego, w jakim stanie znajdował się budynek w momencie jego przyjęcia w dzierżawę, i niezależnie od treści umowy dzierżawy i wynikających z niej obowiązków stron;
2. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a. zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności prawidłowego ustalenia stanu technicznego budynku w chwili zawarcia umowy dzierżawy, a co za tym idzie ustalenia czy stan budynku uległ pogorszeniu w okresie dzierżawy, jeżeli tak, to w jakim zakresie i co było tego przyczyną;
b. powierzchowne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak jego wszechstronnego rozważania poprzez m.in. wybiórcze traktowanie dowodów, w szczególności takich dowodów jak: Karta Obiektu nr [...] protokół nr [...], umowa dzierżawy nr [...];
c. błędną ocenę dowodów i wyprowadzanie w oparciu o nie wniosków sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez uznanie, iż stan budynku stwierdzony w zaskarżonej decyzji jest efektem zaniechań wykonania prac remontowych i konserwacyjnych w okresie dzierżawy, w szczególności w latach 2013-2015;
d. iluzoryczne zastosowanie zasady proporcjonalności;
3. art. 29 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu decyzji w mocy w stosunku do skarżących, pomimo iż adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WWKZ i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] czerwca 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami który stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jej sądowa kontrola jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cechy dowolności. Jeżeli decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego prawidłowo (zgodnie z prawem materialnym, procedurą, właściwie uzasadniona), to sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności.
Nie powielając wszystkich ustaleń organu odwoławczego, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że podstawową przesłanką nałożenia obowiązków na osobę dysponującą zabytkiem jest niezbędność tych działań dla zachowania substancji zabytku. W tym celu konieczne jest zebranie materiałów dowodowych na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie.
W rozpoznawanej sprawie konserwator zabytków, po przeprowadzeniu oględzin obiektu i ocenie stanu technicznego zabytku przez biegłego w specjalności budowlano-konserwatorskiej doszedł do uzasadnionego wniosku, że wymaga on natychmiastowego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Zły stan techniczny obiektu i konieczność wykonania wskazanych przez WKZ prac konserwatorskich i robót budowlanych w celu zatrzymania procesu niszczenia zabytku, nie budzi wątpliwości. Zakres robót, do których wykonania zostali zobowiązani skarżący, jest adekwatny do stanu technicznego zabytku udokumentowanego w protokole oględzin tego obiektu oraz w sporządzonej przez biegłego opinii.
Niezasadny jest zarzut skargi co do braku podstaw prawnych do nałożenia na skarżących obowiązków wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych, wykraczających poza zakres zobowiązań dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy oraz zarzut nieuwzględnienia stanu technicznego zabytku w dacie zawarcia umowy dzierżawy. Obowiązki podmiotu władającego zabytkiem w zakresie ochrony zabytków są określane przez przepisy prawa publicznego, przede wszystkim przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niezależnie od wynikającej z przepisów prawa cywilnego odpowiedzialności cywilnoprawnej dzierżawcy za przedmiot dzierżawy. W myśl art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do opieki nad zabytkiem, polegającej w szczególności na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także na korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości, zobowiązany jest nie tylko jego właściciel, ale również jego posiadacz. Stosownie do art. 26 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w umowie dzierżawy zabytku stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli stan zachowania zabytku tego wymaga, należy nałożyć na dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. W art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost wskazano, że decyzja nakazująca przeprowadzenie w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych może być wydana na podmioty posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku, w tym również na podmiot posiadający tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego. Z powołanych przepisów jednoznacznie więc wynika, że do opieki nad zabytkami, w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, zobowiązany jest szeroki krąg podmiotów władających zabytkami, w tym również dzierżawcy nieruchomości i inne podmioty, których tytuł prawny do korzystania z zabytku wynika ze stosunku zobowiązaniowego. Art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy wykładać i stosować w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie. Skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.07.2018 r. sygn.. akt II OSK 1948/16, że dla zastosowania podstawy z art. 49 ust. 1 ustawy nie ma znaczenia, czy pogorszenie stanu technicznego obiektu nastąpiło z winy właściciela lub użytkownika obiektu. Obowiązki te wynikają z samego faktu dysponowania obiektem wpisanym do rejestru zabytków i wiążącą się z nim odpowiedzialnością za stan jego zachowania. Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność w jakim stanie technicznym zabytek został przejęty przez dzierżawców od jego właściciela.
Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.