VII SA/WA 1877/23

VII SA/Wa 1877/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. .Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 czerwca 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.711.2022.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.711.2022.AJ, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w części decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 lipca 2022 r.
nr ZN/333/2022 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, utrzymując tę decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie rzeczy.
2.1. Decyzją z 15 lipca 2022 r. nr ZN/333/2022, wydaną na podstawie art. 89 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, lit. e, lit. g, art. 7 pkt 1 i pkt 2, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: u.o.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona skarżąca, spółka) jako właścicielowi zespołu pływalni solankowo-termalnej, położonego na terenie Parku [...] w [...] , złożonego z: basenu kąpielowego, filtrów z odżelaziaczem i fontanną, dolnych tarasów budynku głównego z przebieralniami, dwóch plaż, dwóch pawilonów służących jako magazyny na leżaki (na działce nr [...]) oraz basenu dziecięcego, pawilonu przebieralni (na działce nr [...]) położonych przy al. [...]w [...]:
1) przeprowadzenie konserwatorskich prac zabezpieczających, obejmujących:
– zabezpieczenie terenu przez naprawę ogrodzenia;
– zabezpieczenie budynku głównego przebieralni basenu przez tymczasowe zaślepienie otworów okiennych i drzwiowych płytami pilśniowymi do czasu wstawienia nowych stolarek w tym budynku;
– uszczelnienie pokrycia dachowego budynku głównego przebieralni poprzez wykonanie powłoki uszczelniającej;
– zabezpieczenie otworów drzwiowych w budynku filtrów płytami pilśniowymi do czasu wstawienia nowych stolarek w tym budynku;
– zabezpieczenie otworów studzienek przez tymczasowe zaślepienie ich płytami pilśniowymi do czasu wykonania właściwych przykryw;
– zabezpieczenie otworów w miejscach pozapadanych płyt w bocznych częściach przelewowych basenu przez tymczasowe zaślepienie ich płytami pilśniowymi;
– manualne usunięcie samosiewów drzew, krzewów (do Ø15 cm) oraz traw
z obiektów i nawierzchni (niecki basenu, tarasów budynku głównego przebieralni, nawierzchni z płyt, tarasów budynku filtrów, schodów), których korzenie powodują rozsadzanie struktury materiałów;
– zabezpieczenie dachu pawilonu przebieralni dziecięcej w ogródku jordanowskim plandekami, które chroniłyby budynek przed opadami atmosferycznymi do czasu naprawy konstrukcji i pokrycia dachu tego budynku
w terminie do 31 grudnia 2022 r.;
2) przeprowadzenie prac konserwatorskich, obejmujących:
– konserwację ceglanych elewacji budynku głównego przebieralni basenu
z przebieralniami, budynków pawilonów służących jako magazyny na leżaki, pawilonu przebieralni dziecięcej;
– konserwację zachowanych elementów nawierzchni i elementów okładzin tarasów, schodów wraz z murkami i odtworzeniem balustrad;
– konserwację płyt chodnikowych z charakterystyczną antypoślizgową fakturą;
– konserwację murków oporowych tarasów ziemnych z kamienia naturalnego wraz z odtworzeniem brakujących elementów;
– konserwację elementów metalowych (poręczy zejść do basenu oraz metalowych elementów dawnych zeskoczni) wraz z uzupełnieniem ubytków
w terminie do 31 grudnia 2023 r.;
3) przeprowadzenie robót budowlanych, obejmujących:
– remont niecki basenu w zakresie odtworzenia płyt stanowiących konstrukcję ścian oraz bocznych części przelewowych, naprawę spękań i uzupełnienie ubytków nawierzchni niecki;
– naprawę architektonicznej oprawy fontanny, tj. jej centralnego filara, z użyciem zapraw dostosowanych składem i fakturą do zachowanej in situ substancji zabytkowej;
– naprawę drewnianej więźby dachowej pawilonu przebieralni dziecięcej i pokrycia dachu;
– naprawę orynnowania budynku głównego przebieralni basenu z zastosowaniem rynien i rur spustowych z niemalowanej i niepowlekanej blachy;
– wstawienie drewnianych stolarek okiennych i drzwiowych na zasadzie odtworzenia ich historycznych podziałów, proporcji, profili i kolorystyki względem historycznych stolarek: w budynku głównym przebieralni basenu
z przebieralniami, w budynkach pawilonów służących jako magazyny na leżaki, w pawilonie przebieralni dziecięcej;
– oczyszczenie i naprawienie tynków (z użyciem zapraw dostosowanych składem
i fakturą do zachowanej in situ substancji zabytkowej) na ścianach i sufitach oraz pomalowanie ich w pierwotnej kolorystyce, a także naprawienie posadzek
(z użyciem terakoty dostosowanej wyglądem do zabytkowego charakteru niżej wymienionych budynków) we wszystkich pomieszczeniach: w budynku głównym przebieralni basenu z przebieralniami, w budynkach pawilonów służących jako magazyny na leżaki, w pawilonie przebieralni dziecięcej
w terminie do 31 grudnia 2024 r.
Organ I instancji dodał, że przeprowadzenie ww. prac konserwatorskich i robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia WKZ.
2.2. W odwołaniu od tej decyzji, skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
2.3. Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.711.2022.AJ, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy):
– uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac, nakazanych pkt. 1 sentencji i w tym zakresie wyznaczył nowy termin: do 29 grudnia 2023 r.;
– uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac, nakazanych pkt. 2 sentencji i w tym zakresie wyznaczył nowy termin: do 28 czerwca 2024 r.;
– utrzymał ww. decyzję w mocy w pozostałej części.
2.3.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z tego, że decyzją
z 29 października 1993 r. znak: PSOZ-534/812/93, Wojewódzki Konserwator Zabytków we Włocławku wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...]: Park [...]
w [...]z 2. poł. XIX w. wraz z budynkami: pensjonatu (d. szpitala), przebieralni-basenu i hydroforni, w granicach określonych w tej decyzji. Natomiast decyzją z 22 stycznia 2020 r. znak: WUOZ.T.WRD.5140.1.20.2019.DH, WKZ wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], zespól pływalni solankowo-termalnej projektu arch. R G i inż. A S z lat 1931-1932, położony na terenie ww. Parku [...] , złożony z: basenu kąpielowego, filtrów z odżelaziaczem
i fontanną, dolnych tarasów budynku głównego z przebieralniami, dwóch plaż i dwóch pawilonów służących jako magazyny na leżaki, a także basenu dziecięcego i pawilonu przebieralni przy basenie dziecięcym – położonych w obrębie nieruchomości nr ewid. [...] i [...] przy al. [...]w [...]. Minister, odwołując się do uzasadnień decyzji o wpisie do rejestru zabytków, wskazał na walory zabytkowe ww. obiektów. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomości nr ewid. [...] i [...] przy al. [...]w [...] są własnością Skarbu Państwa i znajdują się
w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki, będącej właścicielką znajdujących się na tych nieruchomościach budynków i urządzeń, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
2.3.2. Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym z protokołów z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przeprowadzonych przez organ
I instancji w dniach 15 maja 2018 r., 20 września 2018 r., 12 maja 2021 r., 14 czerwca 2021 r. oraz protokołu z oględzin z dnia 30 maja 2022 r.), basen termalno-solankowy oraz cały obszar Parku [...] jest niezabezpieczony i znajduje się w złym stanie zachowania. Od strony al. Pojednania brak jest ogrodzenia terenu. Budynek przebieralni basenu ma niezabezpieczone otwory okienne i drzwiowe. Niecka basenu kąpielowego termalno-solankowego, bezpośrednie otoczenie i tarasy budynku przebieralni, teren filtrów, a także niecka basenu oraz bezpośrednie sąsiedztwo budynku przebieralni w dawnym ogródku jordanowskim porośnięte są samosiewami. Ponadto na terenie zabytkowego założenia zalegają śmieci, gruz i różnego rodzaju nieczystości. Wszystkie obiekty wchodzące w skład zespołu pływalni, tj. budynek przebieralni basenu, basen kąpielowy, filtry z odżelaziaczem i fontanną, dolne tarasy budynku głównego z przebieralniami, dwie plaże, dwa pawilony służące jako magazyny na leżaki, basen dziecięcy, pawilon przebieralni przy basenie dziecięcym, znajdują się w bardzo złym stanie zachowania. Budynki pozbawione są stolarek, co powoduje ich całościową degradację, żelbetowe konstrukcje podlegają erozji, powodowanej przez wody opadowe. We wszystkich obiektach następuje degradacja elementów, występują ubytki murów, zapraw, złuszczenia malatury, Budynek przebieralni ma niekompletne orynnowanie. Ponadto, w budynku przebieralni basenu występują: pęknięcia ścian, destrukcja tynków i elementów architektonicznych, zniszczenia stolarki, brak szklenia, zarwane stropy we wnętrzu, widoczne zacieki ód wód opadowych, złuszczenie malatury. Niecka basenu jest w złym stanie zachowania, z destrukcją elementów konstrukcji. Ściany ulegają degradacji, a ich odspojone i porozbijane płyty zalegają na dnie niecki. Dodatkowo miejscami pozapadane są płyty bocznych części przelewowych basenu oraz występują spękania i ubytki nawierzchni niecki. Filtry z fontanną również
w złym stanie, z destrukcją elementów. Teren i poszczególne obiekty porastają samosiewy drzew i krzewów w różnych stadiach rozwoju, co powoduje degradację tych obiektów, w szczególności niecki basenu. We wnętrzu budynku przebieralni, na tarasach przebieralni górnych i dolnych zalega gruz i śmieci. Pawilon przebieralni basenu dziecięcego posiada zarwaną część drewnianego dachu, następuje degradacja elementów ścian, a sama niecka basenu dziecięcego jest zniszczona. Na terenie kompleksu występują niezabezpieczone studzienki (po wschodniej stronie niecki basenu, przy budynku filtrów oraz w ogródku jordanowskim). Układ historyczny ogródka jordanowskiego jest nieczytelny. Drzewostan znajduje się w złej kondycji zdrowotnej, ze względu na brak prowadzonych w jego obrębie zabiegów pielęgnacyjnych. Bujny rozrost samosiewów drzew i krzewów spowodował zatarcie głównych elementów kompozycji założenia oraz przesłonięcie osi widokowych, w szczególności na budowle Tężni, znajdujące się w sąsiedztwie. Na terenie kompleksu basenu znajdują się drzewa uszkodzone wskutek działania wiatru, złamane i wywrócone oraz całkowicie obumarłe. W protokole z oględzin z dnia 30 maja 2022 r. stwierdzono, że od 2021 r. stan zachowania obiektów nieruchomych z zabytkowego założenia znacznie się pogorszył oraz nastąpił rozrost samosiewów drzew i krzewów. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą ustalenia stanu faktycznego.
2.3.3. W ocenie Ministra, w świetle dokonanych ustaleń bezspornym jest, że organ
I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, gdyż jego aktualny stan zachowania grozi całkowitą degradacją jego autentycznej struktury architektonicznej i kompozycyjnej. Minister ocenił, że całość zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza prawidłowość decyzji organu konserwatorskiego w zakresie nałożonych obowiązków. Analiza akt sprawy wykazała, że zachodzą możliwości przeprowadzenia remontu konserwatorskiego poszczególnych elementów zespołu pływalni solankowo-termalnej
w celu zahamowania postępującego procesu destrukcji i poprawy jego stanu zachowania, aby zapobiec jego zniszczeniu i utracie jego wyjątkowych wartości zabytkowych. Wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających. Minister zgodził się z WKZ, że wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowego założenia pływalni solankowo-termalnej i Parku [...] , którego zły stan zachowania wynika m.in. z zaniedbań ze strony obecnego właściciela w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem niezbędnych napraw i konserwacji. Wobec tego, Minister podzielił stanowisko WKZ co do konieczności zobowiązania strony skarżącej do realizacji zadań, do których obligują ją przepisy u.o.z. Podkreślono, że przedmiotowy zespół posiada wyjątkową wartość historyczną, artystyczną i naukową, mając istotne znaczenie dla historii miasta oraz historii architektury polskiej. Zespół ten zachował autentyzm w zakresie układu kompozycyjnego, formy architektonicznej, konstrukcji
i zastosowanych oryginalnie materiałów budowlanych. Pozostawienie go w obecnym stanie naraża go na dalsze oddziaływanie różnorodnych czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do całkowitej degradacji jego chronionych prawem wartości.
2.3.4. Minister stwierdził, że w świetle art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem właściciela zabytku, niezależnie od stanu zachowania tego zabytku (art. 6 ust. 1 u.o.z.). Jego zdaniem, obowiązek ten istniał również zanim zespół pływalni solankowo-termalnej został wpisany do rejestru zabytków, ponieważ nie jest on uzależniony od okoliczności wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Wpis
w 2020 r. do rejestru zabytków zespołu pływalni solankowo-termalnej zagwarantował natomiast organom narzędzie w postaci możliwości wyegzekwowania od właściciela tego zespołu realizacji jego ustawowych obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego, art. 49 ust. 1 u.o.z. nie zobowiązuje organu konserwatorskiego do nałożenia nakazu wyłącznie w zakresie, który "utrwaliłby" stan zachowania zabytku, jakim cechował się on w dacie wpisu do rejestru zabytków. Przeciwnie, przepis ten umożliwia zobowiązanie właściciela lub posiadacza zabytku do przeprowadzenia tak szerokiego zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, jaki jest niezbędny w celu powstrzymania zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku wpisanego do rejestru.
2.4.4. W ocenie organu odwoławczego, rodzaj nałożonych na spółkę obowiązków mieści się w definicjach legalnych prac konserwatorskich i robót budowlanych. Minister odwołał się do art. 3 pkt 6 i 8 u.o.z. art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2021 poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.). Uznał, że przez remont rozumie się wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym roboty budowlane, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, a celem decyzji organu I instancji jest konserwacja i remont zabytkowego założenia pływalni solankowo-termalnej i Parku [...] , który zapewnić ma zachowanie obiektu w całości, doprowadzić do zatrzymania postępującego procesu jego destrukcji oraz poprawy jego stanu zachowania w sposób niepowodujący uszczerbku w jego wartości. Zdaniem Ministra, zakres nałożonych prac konserwatorskich i robót budowlanych jest proporcjonalny do zakresu stwierdzonych nieprawidłowości stanu zachowania zabytku. Prace te są jednak niezbędne dla przeciwdziałania postępującej destrukcji obiektu
i trwałego zachowania jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Wskazano, że WKZ podzielił obowiązki pod względem pilności i wyznaczył dla nich różne terminy realizacji, aby umożliwić spółce rozłożenie w czasie wydatków na ten cel. W pierwszym etapie wyznaczono wyłącznie podstawowe prace zabezpieczające poszczególne elementy zabytkowego założenia – prace te należy wykonać niezwłocznie, szczególnie biorąc pod uwagę ustalenia co do szybkiego pogarszania się stanu zachowania zabytku. W drugim etapie wyznaczone zostały niezbędne prace konserwatorskie, utrwalające substancję zabytkową poszczególnych elementów zespołu i poprawiające ich stan zachowania, zaś w ostatnim etapie należy wykonać roboty remontowe, które zapewnią przede wszystkim naprawę i wzmocnienie konstrukcji elementów zespołu, jak również docelową izolację budynków w partiach otworów okiennych i drzwiowych w sposób zgodny ze sztuką konserwatorską.
2.4.5. Minister nie podzielił zarzutu odwołania na temat nieprecyzyjnego określenia rodzaju i zakresu niezbędnych prac konserwatorskich i robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, nałożone obowiązki zostały określone w sposób prawidłowy, bowiem z sentencji zaskarżonej decyzji wynika rodzaj prac (prace konserwatorskie
i roboty budowlane, w tym działania o charakterze zabezpieczającym) oraz ich zakres, który obejmuje różnego rodzaju działania, jakie należy podjąć przy poszczególnych elementach założenia. Z decyzji wynika również cel tych działań, jaki ma zostać osiągnięty. Podkreślono, że metodologia prac konserwatorskich i robót budowlanych zostanie dodatkowo uszczegółowiona przez autorów programu prac konserwatorskich oraz projektu budowlanego, które stanowią obligatoryjne elementy wniosku o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie tych prac, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2021 poz. 81). Szczegółowe kwestie w zakresie technicznych warunków prowadzenia nakazanych prac będą zatem stanowić przedmiot odrębnego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
2.4.6. Podsumowując, Minister stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone
w sposób prawidłowy. Strony zostały skutecznie powiadomione o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie przed wydaniem decyzji. WKZ określił przy tym zasadne terminy wykonania prac, podyktowane aktualnym stanem zachowania przedmiotowego zabytku oraz koniecznością podjęcia możliwie szybkiej ingerencji. Niemniej jednak, ze względu na upływ czasu od dnia wydania ww. decyzji, biorąc pod uwagę także konieczność uzyskania przez spółkę stosownych pozwoleń organów administracji publicznej, organ odwoławczy wyznaczył dłuższe terminy wykonania części prac, orzekając w tym zakresie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister dodał, że w przypadku trudności ze zgromadzeniem środków finansowych w odpowiedniej wysokości na przeprowadzenie wymaganych prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Ponadto, dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona także przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Ponadto przypomniano, że w myśl art. 49 ust. 2 u.o.z., wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
3. Pismem z 13 lipca 2023 r. spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie
i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła Ministrowi wydanie tej decyzji z naruszeniem:
1) art. 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WKZ, podczas gdy zachodzi w stosunku do wskazanej decyzji przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jako że decyzja ta w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność trwa do dziś;
2) art. 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co miało miejsce przez nieprzeprowadzenie dowodu z pełnej dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją WKZ z 2 listopada 2018 r., wymierzającą skarżącej karę pieniężną z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do budynku przebieralni basenu termalno-solankowego oraz terenu Parku [...]obejmującego działki nr [...]oraz [...] w [...];
3) ww. przepisów przez nieustalenie rzeczywistego stanu zabytku na dzień 22 stycznia 2020 r., tj. stanu basenu kąpielowego, filtrów z odżelaziaczem i fontanną, dolnych tarasów budynku głównego z przebieralniami, dwóch plaż, dwóch pawilonów służących jako magazyny na leżaki oraz basenu dziecięcego i pawilonu przebieralni, tj. w dacie ich wpisania do rejestru zabytków – podczas gdy przedmiotem wnioskowanego dowodu była okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy;
4) art. 49 oraz art. 4 pkt 2 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia WKZ przyjmującego, iż w przypadku zabytku należącego do skarżącej, organ ten był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich mających na celu nie samo zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, lecz w rzeczywistości przywrócenie nieruchomości do stanu zanim została ona wpisana do rejestru zabytków.
3.1. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
4. Postanowieniem z 24 listopada 2023 r. Sąd – po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.
6. Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z., Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
6.1. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o.z. pracami konserwatorskimi są działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski [:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1089/05).
W wydanych decyzjach Minister, a wcześniej WKZ w istocie nakładają na skarżącą spółkę m.in. obowiązek przeprowadzenia prac restauratorskich, którymi zgodnie
z ustawą (art. 3 pkt 7) są działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań. Taki charakter ma niewątpliwie obowiązek odtworzenia brakujących elementów murków oporowych tarasów ziemnych z kamienia naturalnego, odtworzenia balustrad tarasów oraz odtworzenia płyt stanowiących konstrukcję ścian niecki basenu oraz bocznych części przelewowych.
6.2. W ocenie Sądu, organy nie mogą zobowiązywać skarżącej do prowadzenia takich prac w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. Przepis ten, co do zasady, nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub
w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą szanować to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie mogą wymagać odtworzenia zabytku
w jego pierwotnym kształcie. Stanowiłoby to zachwianie równowagi na linii państwo – właściciel zabytku, które to podmioty są współodpowiedzialne (choć w różny sposób
i w różnym zakresie) za dany zabytek. Zaskarżona decyzja wykracza poza dyspozycję art. 49 ust. 1 u.o.z., czyli prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, ponieważ wykaz prac objętych decyzją wskazuje, że należy częściowo zakwalifikować je jako stricte odbudowę (odtworzenie) zniszczonego zabytku i doprowadzenie go do stanu sprzed wpisu do rejestru.
6.3. Rozstrzygając sprawę tego rodzaju jak niniejsza organy mają więc obowiązek zebrać dowody na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu, nie zaś działaniami mającymi na celu odtworzenie zabytku na koszt jego właściciela. Wieloletnia bezczynność właściwych organów w zakresie objęcia zabytku ochroną konserwatorską nie może być rekompensowana obciążaniem właściciela zabytku obowiązkami, które będą w istocie prowadzić do przywrócenia chronionego obiektu do stanu sprzed daty jego wpisu do rejestru i w całości go obciążać kosztami takiej operacji.
6.4. Zdaniem Sądu, organ konserwatorski, prowadząc niniejsze postępowanie i mając na uwadze dyspozycję art. 6 i 7 k.p.a. Sens art. 49 ust. 1 u.o.z. bez wątpienia polega na możliwości przymuszenia dysponenta zabytku do przeprowadzenia w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku (definiowanych wprost w u.o.z. oraz na podstawie odesłania do Prawa budowlanego) jednakże wtedy, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie jego (dalszym) zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem w porównaniu do stanu w jakim znajdował się zabytek w momencie jego wpisu do rejestru. Sąd podważył zatem stanowisko Ministra co do tego, że art. 49 ust. 1 u.o.z. mógł w tej sprawie znaleźć pełne zastosowanie. Nie wykluczając definitywnie możliwości nałożenia na dysponenta zabytku określonych obowiązków nawet wówczas, gdy zabytek został wpisany do rejestru już po tym jak jego stan uległ pogorszeniu, Sąd wskazuje że organ w tym względzie powinien był szczególnie starannie ustalić i odnieść się do stanu zachowania zabytku zastanego
w momencie jego wpisu do rejestru oraz powiązać nakładane obowiązki z potrzebą
i niezbędnością wykonania konkretnych prac lub robót ze względu na zagrożenie dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.
6.5. W niniejszej sprawie organy potraktowały istotne okoliczności sprawy, jak
i materiał dowodowy wyjątkowo stronniczo przyjmując, że całość nałożonych obowiązków mieści się bez wątpienia w hipotezie art. 49 ust. 1 u.o.z. Tymczasem
w sprawie w ogóle nie przeprowadzono analizy ani nie uzasadniono tego, które
z nałożonych obowiązków należy traktować jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (względem stanu z daty wpisu do rejestru), jak wymaga tego prawidłowo zinterpretowany art. 49 ust. 1 u.o.z. W szczególności brak jest odniesienia tych obowiązków do stanu zabytku jaki istniał w momencie jego wpisu do rejestru (tu organ milczy przyjmując niejako za oczywiste to, że ma do czynienia z zabytkiem w stanie, w jakim istniał on przed wpisem, a nawet pierwotnie). Jak już jednak wskazano Sąd nie wyklucza tego, że na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. można w pewnych wyjątkowych sytuacjach nałożyć na właściciela zabytku nieruchomego tego rodzaju obowiązki, które odnosić się będą do stanu sprzed jego wpisu do rejestru. Wynika to z zawartej we wskazanym przepisie reguły ochrony i niepogarszania stanu zachowania zabytku wpisanego do rejestru. Każda tego rodzaju ingerencja w prawa właściciela (dysponenta zabytku) wymaga jednak bardzo szczegółowego odniesienia i uzasadnienia, stanowi bowiem istotną i dolegliwą ingerencję w prawa danej jednostki (tak w sferze właścicielskiej, jak i w sferze finansowej). Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2273/20).
6.6. Należy podkreślić, że zabytek nieruchomy dopiero z momentem wpisu podlega ochronie konserwatorskiej, co powoduje konieczność utrzymywania go w należytym stanie technicznym wymagającym podejmowania czynności i wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie jego wartości chronionej. Zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 u.o.z. jest bowiem ochrona zabytków i sprawowanie nad nimi opieki bez względu na stan ich zachowania. Nie oznacza to jednak przerzucenia
w całości obowiązku dbania o zabytek na jego właściciela, tym bardziej jeżeli dany obiekt formalnie "staje się zabytkiem" w określonych okolicznościach faktycznych i przy jego określonym stanie zachowania, co organ następnie pomija, nakładając daleko idące obowiązki, które zrównać należy z nakazem odbudowy zabytku. Jeżeli ponadto zabytek korzystał z innego rodzaju ochrony prawnej jeszcze przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytków (jak w niniejszej sprawie), to obowiązkiem organu było odniesienie się do tego, czy takie formy ochrony uzasadniały nałożenie obowiązków wynikających z art. 49 ust. 1 u.o.z.
6.7. Sąd wyjaśnia ponadto, że nie każdy obiekt nieruchomy wpisany do rejestru zabytków, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 1140/93) lub dotknięty tzw. "śmiercią techniczną" (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 906/00) w każdym przypadku może być przedmiotem nakazów z art. 49 ust. 1 u.o.z. Trudno oczekiwać od właściciela zabytku, aby zakres robót budowlanych nakazanych przez organ sprowadzał się w istocie do pełnej rekonstrukcji (odbudowy) zniszczonego zabytku. Skoro w art. 49 ust. 1 u.o.z. ustawodawca mówi o konieczności przeprowadzenia prac lub robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, zwłaszcza ze względu na wieloletnie zaniedbania nie tylko ze strony właściciela zabytku ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe są zdecydowanie spóźnione (wpis do rejestru i ścisła ochrona konserwatorska w części nastąpiły dopiero po znacznym uszkodzeniu zabytku).
6.8. Z uwagi na powyższe, zwłaszcza brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co do zakresu ochrony zabytku na skutek jego uszkodzenia, występującego po dokonaniu wpisu do rejestru oraz ze względu na nałożenie na stronę – bez uzasadnienia – obowiązku odtworzenia zabytku, organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Niedokonana ocena stanu faktycznego sprawy i możliwości zastosowania rozwiązań prawnych przewidzianych w u.o.z. stanowi z kolei naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 49 ust. 1 u.o.z.
7. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja organu
I instancji z 15 lipca 2022 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym,
w którym poprzednio orzekały już organy obu instancji. Minister wskazał w tym zakresie na decyzję WKZ z 13 lipca 2021 r. oraz na swoją decyzję kasatoryjną z 30 marca
2022 r. Tymczasem z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika,
że zostało ono wszczęte w 2022 r. – co wynika z zawiadomienia WKZ o jego wszczęciu, datowanego na 9 maja 2022 r. Minister nieprawidłowo zatem ustalił stan faktyczny sprawy również w zakresie przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, czym dodatkowo naruszył art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
8. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Rzeczą organu będzie obecnie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności ustalenie stanu zabytku według daty z dnia jego wpisu i ewentualne sformułowanie nałożenie na stronę obowiązków niewykraczających poza kompetencje organu przewidziane w art. 49 ust. 1 u.o.z.
Biorąc to pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji.