VII SA/WA 1873/23

VII SA/Wa 1873/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Paweł Konicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 961
art. 13 ust 3 i 3 a, art. 16 ust 1
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r. znak: DOA.7110.276.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o. o. w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2023 r. (znak: DOA.7110.276.2022.MML), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z 15 lipca 2022 r. (znak: WIR.VIII.7840.2.13.2021.AC) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] maja 2019 r. Starosta [...] (Nr [...]) na podstawie art. 36a ust. 1 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zmienił decyzję własną z [...] grudnia 2016 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] obejmującego farmę elektrowni wiatrowych na terenie gminy [...] , w zabudowie przeznaczonej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację elektrowni wiatrowych na działkach nr ewid. [...], [...] , [...]i [...], obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...]–, nr ewid. [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...] oraz nr ewid. [...], [...]i [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...].
Decyzją z 15 lipca 2022 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156§ 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...]z [...] maja 2019 r.
Zdaniem Wojewody decyzja Starosty [...] nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa, nie odtyczy też sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja została natomiast wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym zakresie organ wskazał, że od 16 lipca 2016 r. obowiązuje art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego, który wskazuje właściwość wojewody w sprawach dotyczących elektrowni wiatrowych oraz że do ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dodano do art. 13 ust. 3a, w którym przez zwrot dotyczący "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, natomiast właściwość rzeczową powinno się określać według przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji.
Nadto Wojewoda Kujawsko – Pomorski wykluczył wystąpienie w sprawie przesłanki "nieodwracalnego skutku prawnego", o której mowa w art. 158 § 2 K.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...].
Decyzją z 29 maja 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że organem właściwym do zmiany decyzji Starosty [...]z [...] grudnia 2016 r. był Wojewoda Kujawsko – Pomorski.
Odnosząc się zarzutów odwołania dotyczących zrealizowania zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienia znacznych nakładów finansowych na jej realizację, organ uznał, że nie oznacza to, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Realizacja zamierzonego przedsięwzięcia stanowi jedynie faktyczny skutek decyzji, a to że związane z nią są określone skutki prawne, nie ma znaczenia dla oceny odwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzje administracyjne wydane w trakcie procesu inwestycyjnego. Ta ocena odbywa się jedynie przez pryzmat kompetencji organów administracji do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Wygranie przez skarżącą aukcji zwykłej na sprzedaż energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie można uznać za nieodwracalny skutek prawny decyzji Starosty [...]z [...] maja 2019 r. Z faktu, że do przystąpienia do aukcji było konieczne uzyskanie stosownego zaświadczenia wydanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, że otrzymanie tego zaświadczenia stanowi nieodwracalny skutek prawny tej decyzji. Natomiast każdy przypadek wydania decyzji przez niewłaściwy organ powoduje zawsze konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Jak wskazywano w orzecznictwie określenie "utrwalona praktyka" dotyczy tego rodzaju spraw, w których wieloletnie orzecznictwo sądowe i administracyjne stosuje tę samą wykładnię przepisu. Określony w art. 8 § 2 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których w danej kategorii spraw zostało już wypracowane orzecznictwo, nie budzi ono wątpliwości, linia orzecznicza jest stała, a jeżeli są od niej odstępstwa to mają one charakter wyjątkowy i nie wpływają na utrwalony pogląd. Fakt, że zdarzały się sytuacje, że starosta wydawał decyzje zmieniające decyzje o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej nie świadczy jeszcze o tym o tym, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką. Ponadto praktyka ta powinna być przede wszystkim zgodna z prawem.
Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził innych wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a.
W projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] maja 2019 r. przewidziano następujące zmiany modeli elektrowni wiatrowych, wysokości zawieszenia, średnicy śmigieł, wysokości całkowitej elektrowni wiatrowych, wymiarów żelbetonowych fundamentów elektrowni wiatrowych, układu i ilości prętów zbrojeniowych, układu ilości i średnicy rur osłonowych na przewody energetyczne i telekomunikacyjne. W ocenie organu odwoławczego, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestycja była również zgodna z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z 3 października 2012 r. nr Xlll/139/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie wsi [...], [...], [...], [...]w gminie [...] z przeznaczeniem pod lokalizacje elektrowni wiatrowych (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2012 r., poz. 2027) oraz uchwały Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z 29 marca 2013 r. nr XVII/179/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie wsi [...], [...], [...]w gminie [...] z przeznaczeniem pod lokalizacje elektrowni wiatrowych (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2013 r., poz. 1387). Ponadto inwestor uzyskał decyzję Burmistrza [...]z [...] lutego 2016 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...] w gminie [...]" oraz decyzję Burmistrza [...]z [...] lutego 2016 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...]w gminie [...]". Sporna inwestycja w zakresie projektowanych zmian nie narusza rażąco ustaleń obu ww. decyzji z [...] lutego 2016 r. W analizowanym przypadku nie został zatem rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestycja nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. Nr 75, poz. 1422 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Inwestor uzyskał również niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a projekt budowlany zamienny został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Jednocześnie projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Skargę na powyższą decyzjo złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
1. art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "przepisów dotychczasowych", która doprowadziła do przyjęcia, że pojęcie "przepisów dotychczasowych" ma zastosowanie jedynie do przepisów prawa materialnego, a nie do przepisów kompetencyjnych, co doprowadziło do przyjęcia, że wydanie przez Starostę decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody stwierdzającej nieważności decyzji Starosty;
2. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z utrwaloną praktyką orzeczniczą organów administracji zamienne pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wydawane były przez starostów, jako organ właściwy;
3. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. z zw. z art. 16 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody stwierdzającej nieważności decyzji Starosty, podczas gdy w dacie wydawania decyzji Starosty przepisy prawa dotyczące właściwości organu do wydania decyzji Starosty nie były jednoznaczne, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, w której Starosta przyjął jedną z możliwych, dopuszczalnych (w ocenie skarżącej trafnej) wykładani przepisów prawa, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej wskazanej w art. 16 K.p.a., albowiem decyzja Starosty nie naruszała jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości przepisu prawa;
4. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że samo pozwolenie na budowę zostało wydane przez starostę, czyli przez organ, który w dacie wydawania pozwolenia na budowę był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie na podstawie przepisu przejściowego (tj. art. 13 ust. 3 ustawy odległościowej). Ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia "przepisów dotychczasowych" na przepisy dotychczasowe materialne i procesowe. Nie wyłącza również wprost żadnej kategorii przepisów dotychczasowych. Argumentacja organu odwoławczego doprowadza zatem do sytuacji, w której na gruncie tej samej ustawy, temu samemu wyrażeniu, tj. przepisom dotychczasowym, nadaje się dwa różne znaczenia. Skoro więc pozwolenie na budowę zostało wydane przez Starostę oczywistym jest, że zamienne pozwolenie na budowę również powinno być wydane przez Starostę. Ustawodawca wyłączył określone kwestie kompetencyjne z zakresu zastosowania przepisów dotychczasowych, zatem logika nakazuje przyjąć, iż uznał za naturalne, że reguły intertemporalne dotyczą również przepisów kompetencyjnych (mimo braku sformułowania odnoszącego się wprost do właściwości organu w części nakazującej stosowanie przepisów dotychczasowych). Trudni zgodzić się z przyjęciem a priori, że "przepisy dotychczasowe" obejmują jedynie regulacje prawa materialnego.
Nadto skarżąca Spółka powtórzyła argumentację odnośnie utrwalonej praktyki wynikającej z art. 13 ust. 3a "ustawy odległościowej", która uznawała starostów za organy właściwe do rozstrzygania w przedmiocie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów sprzed wejścia w życie tej ustawy. Strona nie powinna ponosić odpowiedzialności za skutki błędów i uchybień popełnianych przez ustawodawcę, takich jak uchwalenie niejasnych przepisów.
Skarżąca wskazała także, że decyzja Starosty jest dla Spółki dokumentem o szczególnym znaczeniu, którego ważność i pozostawanie w obrocie prawnym warunkuje możliwość prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z instalacji (o konkretnych parametrach, zamierzonych przez Spółkę i zatwierdzonych na mocy Decyzji Starosty). Skutek w postaci uzyskania przez Spółkę zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji na podstawie m.in. decyzji Starosty jest więc nieodwracalny. Ma on również charakter prawny, ponieważ zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o OZE uzyskanie zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji jest warunkiem wzięcia udziału w aukcji na sprzedaż energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii. Wydanie decyzji Starosty wywołało nieodwracalne skutki prawne, ponieważ umożliwiło wydanie przez Prezesa URE zaświadczenia, co do którego nie istnieje procedura lub kompetencja do cofnięcia i które trwale zmieniło sytuację prawną - nie faktyczną- Spółki.
Nadto zdaniem skarżącej Spółki w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o ochronę interesu jednostki, ale stoi również za tym interes publiczny przejawiający w "zielonej" transformacji energetycznej".
Odpowiedź na skargę wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego – w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z 8 maja 2019 r. – Wojewoda był organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961). Przepis art. 2 pkt 1 ww. ustawy definiował z kolei pojęcie "elektrowni wiatrowej" jako instalację odnawialnego źródła energii, składającą się z części budowlanej stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 42 i 60). Przywołany przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego został dodany art. 9 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 654). Co istotne, w ustawie tej w art. 13 przewidziano również przepisy przejściowe dla postępowań prowadzonych w przedmiocie pozwolenia na budowę (ust. 3) oraz postępowań w sprawie zmian pozwoleń na budowę (ust. 3a). Zgodnie z tym ostatnim przepisem: "[p]ostępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Ustawa przewidziała również przepisy przejściowe regulujące właściwość organów w postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę oraz pozwoleń na użytkowanie elektrowni wiatrowych, stwierdzając w art. 16 ust. 1, że "[s]prawy wszczęte i niezakończone dotyczące postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych oraz pozwoleń na użytkowanie elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". W art. 16 ust. 2 ustawy uregulowano sytuację spraw wszczętych i niezakończonych dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zauważyć jednak należy, że chociaż art. 13 wyraźnie rozróżnia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę od spraw dotyczących zmiany takiego pozwolenia, to takiego rozróżnienia nie czyni już art. 16. Przepis art. 13 ust. 3a został wprowadzony art. 3 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1276), gdyż jak wynika z uzasadnienia projektu tejże ustawy miał na celu umożliwienie inwestorom, którzy posiadają decyzję o pozwoleniu na budowę, aby na jej podstawie mogli zrealizować swoją inwestycję nawet wtedy, gdy z jakichkolwiek przyczyn konieczna będzie np. zmiana projektu budowlanego, która będzie wymagała zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Jak stwierdzono, ponieważ "[z]godnie z obecnym stanem prawnym, zmiana taka traktowana jest jako nowe pozwolenie na budowę i wobec tego uniemożliwia realizację projektu wiatrowego na dotychczasowych zasadach (bez uwzględnienia kryterium odległościowego) co skutkuje brakiem możliwości zastosowania nowszych i cichszych generatorów z uwagi na częstą niezgodność formalną paramentów określnych w wydanych już pozwoleniach. Niejednokrotnie chodzi o nieznaczne różnice dotyczące na przykład parametrów fundamentu. Pozyskanie finansowania byłoby zatem przy takim ryzyku niedokończenia budowy bądź naruszenia prawa budowlanego okazać się niezwykle trudne. Zmiany w odniesieniu do dokumentacji umożliwiającej realizację planowanej instalacji wprowadzone zostały w art. 3 w pkt 4 (dotyczącej art. 13 ust. 3a i 3b ustawy o inwestycjacjach, tj. dotyczącej dopuszczenia możliwości uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę, pod warunkiem że zmiana ta nie spowoduje zwiększenia odziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko)" – uzasadnienie do projektu ustawy (druk VIII.2412).
W ocenie Sądu powyższe należy uznać, za celowe działanie ustawodawcy, pozostające spójne z założeniem regulacji art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, aczkolwiek – ze względu na swój przedmiot – ze sobą powiązane. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi jednak kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 224/19 i WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1724/19).
Wskazując na powyższe, uznać należy, że wobec braku przepisu przejściowego odnośnie właściwości organów w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, analogicznie jak ma miejsce w przypadku postępowań dotyczących samych pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych (art. 16 ust. 1), "przepisy przejściowe", o których mowa w art. 13 ust. 3a ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dotyczą przepisów prawa materialnego a nie właściwości rzeczowej określanej według przepisów prawa obowiązującego. Stanowisko to znajduje również swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w oparciu o dotychczasowe własne orzecznictwo, także na kanwie art. 13 ust. 3a ww. ustawy przyjął, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami (postanowienie NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OW 180/20 wraz z przytoczonym tam orzecznictwem).
Istnienia przepisu kompetencyjnego nie można domniemywać, a podejmowane przez organ władcze działania – wydawanie decyzji administracyjnych, musi mieć w demokratycznym państwie prawnym wyraźnie umocowanie ustawowe.
Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w skarżonej decyzji, że wydana w sprawie, w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzja z 8 maja 2019 r. przez Starostę [...] została wydana z wadą, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tego też względu nie można uznać za zarzutu naruszenia art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 20 maja 2016 r. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 K.p.a.
Nie można było podzielić również zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 8 § 2 K.p.a. "[o]rgany administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Przez utrwaloną praktykę należy jednak rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8; wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1016/22). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w której można co najdalej mówić o rozbieżności na poziomie organów administracyjnych. Rzeczą Sądów administracyjnych jest z kolei kontrola tej praktyki pod względem zgodności z prawem, ze szczególną pozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego jako właściwego do rozpoznawania sporów kompetencyjnych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że kontrola sądowa skarżonych decyzji administracyjnych odbywa się przede wszystkim przez kryterium oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przyjęta zaś w art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie może być podstawą do wyeliminowania zgodnej z prawem decyzji.
Odnośnie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie K.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 r., Nr 18, poz. 223). Stanowisko to jest utrwalone i nadal aktualne. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji, a do czego zmierza argumentacja skargi wskazująca na przystąpienie Spółki do aukcji na sprzedaż energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, na podstawie uzyskanego zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. II OSK 2220/17). Fakt, że w niniejszej sprawie w następstwie wydania decyzji została przeprowadzona aukcja, którą Spółka – jak wskazuje – wygrała, nie świadczy o nieodwracalności skutków prawnych kwestionowanej decyzji, nawet wtedy, gdy uzyskała koncesję na produkcję prądu z turbin wiatrowych, których legalność realizacji została podważona ze skutkiem wstecznym, z uwagi na brak właściwości organu, który wydał w sprawie decyzję.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę.