VII SA/Wa 1869/20

VII SA/Wa 1869/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1286/21 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. Nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333) po rozpatrzeniu odwołania P. H. ( dalej : "skarżący" , "inwestor" ), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ( dalej: "PINB", "organ powiatowy") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] znak: PINB. [...].[...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego dwukondygnacyjnego murowanego budynku warsztatowego z trzema stanowiskami naprawczymi, usytuowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. S. w W. w dzielnicy W..
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia [...] marca 2018 r., skarżący zwrócił się do organu powiatowego z wnioskiem o podjęcie działań naprawczych mających na celu zalegalizowanie budynku (warsztatu samochodowego) zlokalizowanego na działce ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. S. w W. w dzielnicy W..
W dniu [...] maja 2018 r. przedstawiciel PINB dokonał czynności kontrolnych, w trakcie których stwierdzono, że na terenie ww. działki usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek warsztatowy z trzema stanowiskami naprawczymi. Na parterze budynku zlokalizowane są trzy stanowiska naprawcze z bramami wjazdowymi. Budynek posiada niewykończone poddasze. Budynek jest usytuowany w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. S. oraz działką od strony północnej. Wymiary rzutu budynku 8,10 m x 23,50 m. Odległość minimalna od ogrodzenia przy ul. S. wynosi 4,90 m. Usytuowanie budynku oraz wymiary i wysokość, nie zgodne z projektem budowlanym. Zgodnie z oświadczeniem obecnej w trakcie kontroli K. H., budowę w/w budynku rozpoczęto w 2004 r. po wybudowaniu budynku jednorodzinnego. Budynek jest budowany do dnia dzisiejszego – nie wykonano poddasza.
Pismem z dnia [...].01.2019r. PINB dla [...] zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. Urzędu [...] z prośbą o przesłanie dokumentów dot. w/w inwestycji budowlanej. W odpowiedzi na powyższe przy piśmie z dnia [...].01.2019r. w/w organ przekazał akta administracyjne dotyczące inwestycji realizowanych na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. S. w W..
Następnie PINB pismem z dnia [...].02.2019 r. (adresowanym do tego samego podmiotu), zwrócił się o przekazanie wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...].08.2008 r. Wskazywana dokumentacja przekazana została do organu powiatowego w dniu [...].02.2019 r.
W dniu [...].06.2019 r. Przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził ponowne czynności kontrolne na terenie w/w nieruchomości, w trakcie których ustalono, że na jej terenie wybudowano budynek o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Na jego parterze usytuowane są trzy stanowiska napraw samochodów oraz część biurowo – socjalna. Wysokość netto parteru wynosi 3,63 m. Całość parteru jest wykończona z instalacjami, tynkami itp. Piętro budynku ma wysokość netto 2,53 m 3,70m i nie jest wykończone. W zakresie instalacji, tynków, podłóg wykonano tylko ocieplenie dachu od spodu pomieszczenia piętra. W pomieszczeniu leżą części samochodowe i opony. Stan faktyczny budynku nie uległ zmianie w stosunku do protokołu nr [...] z dnia [...].05.2019 r.
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].06.2020r., znak: [...] nakazano skarżącemu w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę samowolnie wybudowanego dwukondygnacyjnego murowanego budynku warsztatowego z trzema stanowiskami naprawczymi, usytuowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul.
S.w W..
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, w ustawowym terminie wniósł skarżący.
Skarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2020 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał, że jak wynika z akt sprawy, decyzją Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...].11.1996 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] położnej przy ul. S. w W..
Następnie [...] WINB wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...].05.2018 r. oraz w dniu [...].06.2019 r. na w/w nieruchomości czynności kontrolnych stwierdzono wykonanie na jej terenie inwestycji niezgodnej z w/w decyzją Burmistrza Miasta W. oraz zatwierdzonym nią projektem budowlanym.
Organ wojewódzki wskazał, że jak wynika z zapisów protokołów nr [...] oraz nr [...], na terenie nieruchomości przy ul. S. w W. wybudowano dwukondygnacyjny budynek warsztatowy o wymiarach 8,10 m x 23,50 m. Na parterze budynku zlokalizowane są trzy stanowiska napraw samochodów z bramami wjazdowymi oraz część biurowo - socjalna. Budynek posiada niewykończone poddasze. Wysokość netto parteru wynosi 3,63 m. Piętro budynku ma wysokość netto 2,53 m + 3,70 m. Usytuowanie budynku w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. S. oraz działką od strony północnej (odległość minimalna od ogrodzenia przy ul. S. wynosi 4,90 m).
Odnosząc się do powyższych ustaleń [...] WINB zwrócił uwagę, że stanowiący załącznik do w/w decyzji projekt budowlany (egzemplarz BG – 1), dotyczył budowy budynku gospodarczego. Zgodnie z jego zapisami, zaprojektowano niepodpiwniczony budynek gospodarczy o powierzchni całkowitej 128,6 m2,, składający się z dwóch pomieszczeń: jednego stanowiącego dwa boksy garażowe oraz drugiego będącego przestrzenią magazynową (pkt 1. Dane ogólne). [...] WINB wskazał następnie, że jak wynika z zestawienia rzutów budynków BG-1, projektowany budynek (w przyjętym wariancie A) winien posiadać wymiary 6,52 m x 19,72 m, zgodnie zaś z przekrojem I-I, cześć parterowa winna posiadać wysokość 3,38 m a jego poddasze 2,32 m. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki ewid. nr [...] w/w budynek gospodarczy projektowany był w granicy z działką ewid. nr [...].
Dokonując analizy w/w materiału dowodowego, organ wojewódzki doszedł do wniosku, że dotyczy on zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego, innego niż przewidywało w/w pozwolenie na budowę oraz zatwierdzona nią dokumentacja projektowa. Zdaniem [...] WINB, inwestor wykonał budynek o odmiennym charakterze, a mianowicie budynek warsztatowy zamiast budynku gospodarczego.
Ponadto budynek ten posiada inne wymiary i powierzchnię (projektowane: 6,52 m x 19,72 m i pow. 128,6 m2, wykonano natomiast obiekt o wymiarach 8,10 m x 23,50 m i pow. 190,35 m2), odmienne usytuowanie (projektowany obiekt winien znajdować się w granicy z działką ewid. nr [...], wykonano natomiast obiekt oddalony od tej działki o ok. 4,90 m i z przekroczeniem granicy działki ewid. [...]), oraz odmienną wysokość (projektowana wysokość parteru 3,38 m, wykonano parter o wysokości 3,63 m, projektowana wysokość poddasza: 2,32 m, wykonano: 2,53 m + 3,70 m).
Zdaniem organu wojewódzkiego, w opisywanym wyżej wypadku nie sposób mówić o istnieniu istotnych odstępstw od pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, co uzasadniałoby zastosowanie normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ wojewódzki przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17, w którym NSA wskazał, że " "Niedopuszczalne jest uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wnioskujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian". Organ podniósł , że jak stwierdzono w
uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia " (...) zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Swego rodzaju definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w którym wymieniono odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. Przepis ten udziela jednakże jedynie odpowiedzi na pytanie jakie odstępstwa od projektu mają charakter na tyle mało istotny, że nie wymagają uruchamiania procedury zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie sposób jednakże w oparciu o jego treść ustalić, gdzie przebiega granica pomiędzy taką zmianą zamierzeń budowlanych inwestora, która będzie mogła zostać legalnie przeprowadzona w drodze instytucji zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, a zmianą będącą de facto podjęciem nowej inwestycji uzasadniającej uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie zmienianie pozwolenia dotychczasowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego granica takowa niewątpliwie istnieje, co wynika także z językowej, jak i celowościowej i systemowej wykładni art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w polskim systemie prawa obowiązuje generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Pr. bud.), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ). Przepis art. 36a reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że skoro przepis ten dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłoby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu – zgód budowlanych. Dalej wskazać należy, iż skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, albowiem w takiej sytuacji i wobec konieczności merytorycznego zweryfikowania całości projektu prowadziłoby to zniweczenia wszelkich korzyści wynikających z odrębnego procedowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę i stanowiłoby powtórzenie zwykłego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Racjonalny ustawodawca nie ustawiałby zaś w ramach jednego aktu prawnego dwóch trybów postępowania służących temu samemu celowi".
Mając na uwadze powyższe, [...] WINB uznał, że ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie, wskazują, że nastąpiła samowolna budowa zupełnie nowego obiektu budowlanego. Organ wskazał, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego ,roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31. Z kolei art. 29 – 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ zaznaczył, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne Na wykonanie prac polegających na budowie w/w obiektu budowlanego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (z akt sprawy wynika, że inwestor takiej decyzji nie uzyskał). Zasadne było zatem w ocenie [...] WINB, wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
[...] WINB po przytoczeniu treści tego przepisu wskazał na niezgodność opisywanego wyżej budynku z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. – część północna nad [...] w Dzielnicy W. [...] - część I zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...].05.2008r. Zgodnie z przepisem § 27 pkt 1 lit. a w/w planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych oznaczonych symbolami: [...] (na którym znajduje się sporna inwestycja), [...],[...] ustała się przeznaczenie podstawowe terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych. W myśl zaś przepisu § 6 ust. 2 pkt 1 planu, ustala się podstawowe funkcje dla obszarów planistycznych: B - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym. Definicja usług o zasięgu lokalnym wskazana została w § 5 pkt 17 planu, zgodnie z którym przez usługi lokalne rozumie się usługi o zasięgu ograniczonym do obszaru objętego planem, w szczególności z zakresu oświaty, zdrowia, opieki społecznej, wypoczynku, rekreacji, handlu detalicznego oraz usługi towarzyszącej funkcji mieszkaniowej. [...] WINB przypomniał, że inwestor na terenie działki objętej w/w planem wybudował zaś budynek warsztatowy, posiadający trzy stanowiska naprawcze z częścią biurowo - socjalną. W ocenie [...] WINB takie wykorzystywanie przedmiotowego obiektu nie sposób uznać jako prowadzenie usług o zasięgu lokalnym — co jest sprzeczne z w/w przepisem planistycznym. Odmienne twierdzenia skarżącego w powyższym zakresie nie zasługują w ocenie organu na uwzględnienie.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, dopuszczalność legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej została przez ustawodawcę uzależniona od dwóch warunków: od zgodności konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od nienaruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W przypadku nie spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek obowiązkiem organu administracyjnego orzekającego w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki. Organ wskazał, że z treści ww. przepisu wprost wynika, że chodzi tu o ustalenia obowiązującego (na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek z ust. 2 art, 48 ustawy Prawo budowlane możliwe jest wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem [...] WINB, w związku ze wskazaną powyżej niezgodnością z przepisami o planowaniu przestrzennym brak jest prawnej możliwości legalizacji przedmiotowego budynku warsztatowego, w związku z czym organ powiatowy prawidłowo odstąpił od zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentacji wymaganej na podstawie przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W sytuacji takiej właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie zaś zobowiązać inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Organ ponownie powołując się na orzecznictwo, wskazał, że brak możliwości doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, musi w konsekwencji prowadzić do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie [...] WINB przypomniał, ze przez pojęcie przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego.
Zdaniem [...] WINB, argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a.
Organ odwoławczy odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, wskazał, że skarżącemu zgodnie z zapisami art. 10 k.p.a, zagwarantowano czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Organ wskazał, ze jak wynika z akt sprawy, skarżący został skutecznie powiadomiony - zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 79 k.p.a. o terminie pierwszej i drugiej kontroli na terenie działki ewid. nr [...] (zawiadomienie o kontroli planowanej na dzień [...].05,2018 r. odebrano w dniu [...].04.2018 r., zawiadomienie zaś o kontroli planowanej na dzień [...].06.2019 r. odebrano w dniu [...].05.2019 r. o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru). Ponadto organ podkreślił, że w czynnościach kontrolnych w dniu [...].06.2019 r. skarżący brał osobisty udział. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że skarżący został skutecznie poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego (zawiadomienie z dnia [...].03.2019 r. odebrane zostało w dniu [...].03.2019 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru), a przed wydaniem decyzji nr [...] poinformowano go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zawiadomienie z dnia [...].10.2019 r. odebrane zostało w dniu [...].10.2019r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru). Zdaniem [...] WINB, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt dalszego prowadzenia przez skarżącego prac na piętrze w/w budynku warsztatowego, albowiem nawet w przypadku wykończenia go na cele mieszkalne, w dalszym ciągu będzie istniała niezgodność w/w obiektu z opisanym na wstępie projektem budowlanym (oraz zatwierdzoną nim dokumentacją projektową), który w swym założeniu przewidywał budowę wyłącznie budynku o charakterze gospodarczym, a nie mieszkalno - usługowym (jak wskazuje się w odwołaniu). W tym stanie rzeczy zasadne jest w ocenie [...] WINB, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].06.2020 r., znak: [...].
Skargę na decyzję [...] WINB, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący.
Zaskarżonej czynności zarzucił, że została podjęta przez organ z naruszeniem:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
a. art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku w sytuacji, gdy istniały podstawy do doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem;
b. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 i § 5 pkt 17 uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S.- część północna nad [...] w Dzielnicy W. [...] - część I poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że usługi świadczone w przedmiotowym budynku nie stanowią usług o charakterze lokalnym, a co za tym idzie błędnie przyjęcie, że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
c. art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i samodzielne, arbitralne ustalenie niezgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez zasięgnięcia opinii Prezydenta [...] w tym zakresie;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a. art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) poprzez zaniechanie rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia czy przedmiotowa budowa może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem;
b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) poprzez zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, że przedmiotowy budynek jest wyłącznie budynkiem warsztatowym, w sytuacji, gdy druga kondygnacja budynku przeznaczona jest na inne cele.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żadne zarówno zaskarżona decyzja, jak też rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu, była decyzja [...] WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego dwukondygnacyjnego murowanego budynku warsztatowego z trzema stanowiskami naprawczymi, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. S. w W. w dzielnicy W..
Podstawę materialną powyższych decyzji, stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez organy, w dniu [...] listopada 1996 r. Burmistrz Miasta W. wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego. Decyzja ta zezwalała na budowę powyższych budynków na terenie działki ewid nr [...] obręb [...] położonej w W. – [...] według projektu stanowiącego integralną część decyzji, z zachowaniem określonych w niej warunków.
Ponadto z ustaleń organów, wynika, że budowę budynku gospodarczego rozpoczęto w 2004 r. już po wybudowaniu budynku mieszkalnego.
Jak szczegółowo wskazano w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, sporny budynek warsztatowy, znacząco różni się od projektowanego budynku gospodarczego. Posiada on bowiem dodatkową kondygnację, większą długość, szerokość, wysokość, kubaturę oraz pełni inną funkcję. Nie jest to bowiem budynek gospodarczy lecz warsztat. Odmienne jest także usytuowanie budynku. Znajduje się on w północnej granicy z sąsiednią działką, podczas gdy projektowany budynek, przewidziano w odległości 4m od tej granicy.
Biorąc pod uwagę powyższe różnice pomiędzy budynkiem zaprojektowanym a zrealizowanym, organy zasadnie w ocenie Sądu uznały, że nie może mieć zastosowania tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wspomniane różnice, nie mogą bowiem zostać zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od projektu w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Zrealizowany budynek z uwagi na swoje wymiary oraz inną od projektowanego funkcję, stanowi w istocie całkowicie odmienne od projektowanego przedsięwzięcie. Sąd orzekający w sprawie, w pełni podziela w tym zakresie poglądy judykatury (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt lI OSK 1924/06, LEX nr 510761, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 594/04- niepubl.), jak też nauki prawa (Z. Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2007, s. 444), zgodnie z którymi "istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.
W świetle powyższego, zasadne było zatem zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Jeszce raz przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. rat. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny. Organ bowiem, musi wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ramach postępowania w trybie tego przepisu, organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wykluczone jest przystąpienie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2040/17, LEX nr 2621917), zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
W realiach rozpoznawanej sprawy, przedmiotem sporu była zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego. Według ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru S. - część północna nad [...] w Dzielnicy W. [...] - część I, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., działka ewid. nr [...] z obrębu [...] w W., położona jest na terenie znajdującym się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...], ustalającym w zakresie struktury funkcjonalnej - przeznaczenie podstawowe terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych (§ 27 pkt 1 a), oraz część wschodnia działki - 1KD
teren przeznaczony dla komunikacji (ul. S.).
W myśl zaś przepisu § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, ustala się podstawowe funkcje dla obszarów planistycznych: B - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym. Z kolei definicja usług o zasięgu lokalnym wskazana została w § 5 pkt 17 planu, zgodnie z którym przez usługi lokalne rozumie się usługi o zasięgu ograniczonym do obszaru objętego planem, w szczególności z zakresu oświaty, zdrowia, opieki społecznej, wypoczynku, rekreacji, handlu detalicznego oraz usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej.
Należy zgodzić się z organem, że realizacja spornego budynku gospodarczego, pełniącego funkcję warsztatu samochodowego, posiadającego trzy stanowiska naprawcze z częścią biurowo - socjalną na działce ewid. [...] obręb [...], jest niezgodna z ustaleniami § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Zdaniem Sądu, użycie przez uchwałodawcę zwrotu "w szczególności", należy rozumieć w ten sposób, że usługami o znaczeniu lokalnym, są usługi zbliżone ( podobne) do wymienionych w § 5 pkt 17 usług z zakresu oświaty, zdrowia, opieki społecznej, wypoczynku, rekreacji, handlu detalicznego oraz usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Naprawa samochodów, nie jest zdaniem Sądu usługą o zasięgu ograniczonym do obszaru objętego planem. Wprost przeciwnie, oczywistym jest, że warsztat samochodowy, nie mógłby funkcjonować ( w przeciwieństwie do innych wymienionych we wskazanym przepisie usług) ograniczając swoją działalność wyłącznie do obszaru objętego planem. Naprawy samochodów są w porównaniu na przykład do wymienionego w § 6 ust. 2 pkt. 1 planu, handlu detalicznego, usługą o znacznie mniejszym zapotrzebowaniu wśród mieszkańców danego obszaru ( w tym wypadku objętego planem). Warsztat zatem nie mógłby w sposób opłacalny ekonomicznie funkcjonować, ograniczając się do tak niewielkiej grupy osób. Ponadto usługi naprawy samochodów w sposób oczywisty nie są podobne do usług wymienionych § 5 pkt 17 planu, choćby z uwagi na element uciążliwości ( ruch pojazdów, generowany hałas i zanieczyszczenia). Dla każdego zauważalna jest przecież różnica pomiędzy sąsiedztwem sklepu spożywczego czy placówki opieki zdrowotnej a warsztatu samochodowego. Z uwagi na widoczną niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi, nie było zdaniem Sądu konieczne wydawanie przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Niezasadna jest także w ocenie Sądu dalsza argumentacja skarżącego. Przystosowanie drugiej kondygnacji budynku do celów mieszkalnych, nie zmieni bowiem jego zasadniczej funkcji, jaką jest warsztat samochodowy, a ta właśnie funkcja powoduje niezgodność z miejscowym planem. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak z sentencji.