VII SA/Wa 1864/21

VII SA/Wa 1864/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1289/22 - Wyrok NSA z 2023-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący Przewodniczący, Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA, Joanna Gierak-Podsiadły Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA, Asesor WSA Asesor WSA Asesor WSA, Jolanta Augustyniak Pęczkowska Jolanta Augustyniak Pęczkowska Jolanta Augustyniak Pęczkowska, Elżbieta Granatowska (spr.) Elżbieta Granatowska Elżbieta Granatowska, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie ulicy K. na terenie działek nr [...] we wsi J., gm. J.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Wójt Gminy J., po rozpoznaniu wniosku Gminy J. z dnia 20 listopada 2020 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ulicy K. na terenie działek nr [...] we wsi J., gm. J.
W decyzji tej wskazano, że inwestycja polegająca na przebudowie drogi – ul. K. obejmuje przebudowę: zjazdów indywidualnych, zjazdów publicznych, chodników na kostkę brukową w obrzeżu betonowym, sieci elektroenergetycznej z budową linii oświetleniowej, budowę kanału technologicznego, budowę sieci kanalizacji deszczowej, przebudowę jezdni o nawierzchni z kostki betonowej, wykonanie utwardzonego terenu o nawierzchni z kostki betonowej (pkt 1 decyzji Rodzaj inwestycji). W pkt 2 decyzji określono szczegółowe warunki inwestycji, tj. przebudowa drogi wewnętrznej wraz ze zjazdami oraz zjazdami z dróg przylegających (ul. P. oraz ulica B.) przewidziano do realizacji jako nawierzchnie rozbieralne z kostki betonowej. Odwodnienie liniowe na długości ok. 45,0 mb. Szerokość jezdni zmienna 3, 5 - 12,0 mb., długość jezdni - ok. 323,0 mb., długość chodnika - ok. 10,0 mb., zjazdy publiczne z betonu asfaltowego, kanalizacja deszczowa z rur PVC-U na długości ok. 75,0 mb., kanał technologiczny z rur DN 160 na długości ok. 330,0 mb., linia kablowa oświetlenia ulicznego na długości ok. 165, 0 mb., budowa słupów z oprawami oświetleniowymi, budowa linii elektroenergetycznej z przyłączami na długości ok. 180,0 mb.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "ustawa"). Pod pojęciem inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy należy rozumieć, działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż planowana inwestycja polegająca na przebudowie ulicy K., o znaczeniu lokalnym, jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem planowana inwestycja powinna być lokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy).
Przepis art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane.
Powyższe oznacza, iż Wójt Gminy J., rozpatrując wniosek inwestora - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności nie stwierdził zarówno organ I instancji, jak również skład orzekający Kolegium.
Kolegium stwierdziło, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z dnia 16 listopada 2020 r. spełnia wymagania ustawowe. Inwestycja - w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) - nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r.. poz. 247). Ponadto organ wypełnił wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, w aktach sprawy znajdują się bowiem zarówno zwrotne potwierdzenia odbioru, jak i zawiadomienie z dnia 7 grudnia 2020 r. o wszczęciu postępowania. Analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała, aby realizacja inwestycji była niemożliwa i naruszała przepisy prawa. Tym samym Kolegium za prawidłową uznało decyzję, która zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w przepisie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto w świetle brzmienia przepisu art. 56 ustawy brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego statusu przebudowywanej ulicy K., Kolegium wskazało, iż w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o drogach publicznych, dlatego należy uznać, że obejmuje on wyłącznie drogi sklasyfikowane jako publiczne w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta dzieli drogi publiczne na cztery kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. O zakwalifikowaniu drogi jako publicznej decyduje jej charakter, tj. jej powszechna dostępność. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowę takiej drogi, należy uznać za inwestycję celu publicznego. Nie można bowiem wymagać, aby jeszcze przed wydaniem decyzji o lokalizacji takiej inwestycji, a więc przed powstaniem takiej drogi, mogła ona być zaliczona do którejś kategorii dróg publicznych. Nie jest uzasadnione oczekiwanie, aby że cel publiczny odnosić tylko do dróg już zakwalifikowanych do danej kategorii dróg publicznych, bowiem budowa dróg jako realizacja celu publicznego byłaby w ogóle niemożliwa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 lutego 2013 r., II SA/Sz 925/12, wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 173/19). Powyższe nie wyklucza zatem możliwości zastosowania przedmiotowej ustawy do przebudowy istniejącej drogi oraz nadania jej statusu drogi publicznej po wykonanej przebudowie.
Odnosząc się do zarzutu braku decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, iż inwestycja w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (omyłkowo wskazano 9 listopada 2010 r.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 247).
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności działki skarżącej, Kolegium wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja ta określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której w trasie planowanej inwestycji uwzględniono wykorzystanie działki skarżącego nie ogranicza własności tej nieruchomości. Wobec tego brak zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest zlokalizowanie inwestycji celu publicznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., II SA/Go 367/14, wyrok NSA z 10 sierpnia 2016 r., II OSK 2874/14).
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:
I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 9 c ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż wskazana w treści wniosku inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu rzeczonego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem jak wskazuje organ l instancji w treści decyzji przedmiotem wniosku jest przebudowa drogi wewnętrznej, a nie "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie w tym budowa lub przebudowa" niewskazanie w treści decyzji czy jej przedmiotem jest droga publiczna, niewskazanie w treści decyzji parametrów projektowanej drogi w zakresie organizacji ruchu (jednokierunkowa/dwukierunkowa), brak określenia klasy projektowanej drogi;
b) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ustalenie, że planowana inwestycja nie znajduje się w katalogu inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, pomimo faktu, iż jak wynika z treści załącznika graficznego do decyzji na terenie działki oznaczonej nr [...] planowana jest "nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej" przeznaczona pod parking;
c) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego skarżącej w stosunku do działki, na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji, tj. działki nr [...] oraz błędne wskazanie przez organ I instancji, powielone następnie przez organ II instancji jakoby decyzja nie rodziła praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień innych osób;
d) § 4, § 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak zbadania parametrów projektowanej drogi w zakresie ich zgodności z przepisami rozporządzenia;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a to:
a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie;
c. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II Instancji zasady praworządności;
d. art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego przez organ II instancji, co implikuje naruszenie zasady prawdy obiektywnej w zakresie niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wskazania w treści decyzji parametrów projektowanej drogi w zakresie: kierunkowości ruchu, szerokości poboczy, szerokości pasa ruchu, klasy drogi, szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, co uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji z powszechnie obowiązującymi przepisami;
e. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja została wydana w oparciu o niekompletny wniosek, który w istocie nie definiuje parametrów projektowanej drogi, a co za tym idzie brak jest możliwości weryfikacji poprawności projektowanych rozwiązań. Organ I instancji w treści decyzji wskazuje, iż decyzja dotyczy lokalizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na przebudowie drogi — ul. K. W polu "rodzaj inwestycji" wyszczególnionych jest kilka działań, które mają zostać wykonane, lecz brak jest podstawowych parametrów niezbędnych do realizacji zadania polegającego na przebudowie drogi. W treści decyzji próżno szukać założeń projektowych wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie takich jak: określenie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających (§ 7 rozporządzenia), klasy drogi (§ 4 rozporządzenia), szerokości pasa ruchu (§15 rozporządzenia), kierunkowości ruchu na ul. K., szerokości poboczy. Brak w/w podstawowych parametrów winien skutkować koniecznością uzupełnienia tych podstawowych danych oraz zawarcia ich w treści decyzji, albowiem w aktualnym kształcie brak jest możliwości stwierdzenia na podstawie lektury decyzji czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami czy też nie. Co więcej, organ nic wskazuje w treści decyzji czy przedmiotem inwestycji jest droga publiczna, czy też nie.
Organy orzekające w niniejszym postępowaniu pominęły treść wniosku, w którym sam wnioskodawca zauważa: "Ulica zlokalizowana wzdłuż istniejącej linii kolejowej. Natężenie ruchu pojazdów i pieszych bardzo małe, obsługa mieszkańców ulicy". Co więcej, organ I instancji jako podstawę prawną z zamkniętego katalogu określonego w art. 6 u.g.n. wskazuje art. 6 ust. 9c. Planowana inwestycja nie odpowiada wskazanej w treści decyzji podstawie prawnej, albowiem jej głównym założeniem jest budowa dwukierunkowej "drogi" z kostki. Wskazany przepis nie obejmuje swoim zakresem przebudowy jakichkolwiek dróg, a jedynie ciągi piesze. Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez inwestora przebudowa chodnika stanowi wyłącznie wycinek robót, które mają zostać wykonane, a inwestycja sprowadza się do budowy jednojezdniowej dwukierunkowej drogi, niespełniającej wymogów wynikających z rozporządzeniu (bez chodnika, bez zachowanej, zgodnej z przepisami szerokości). Przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 6 ust. 9c u.g.n. W osnowie decyzji organ I instancji nie wskazał w/w przepisu jako jego podstawy, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Abstrahując od powyższego, autor skargi podkreślił, iż nie zostało wykazane, że inwestycja będzie służyć ogółowi zbiorowości, nawet na poziomie lokalnym. Z uzasadnienia decyzji nie wynikają motywy, dla których inwestycja miałaby być realizowana, tj. jaką korzyść przyniesie lokalnej społeczności. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż fragment ulicy K. jest bardzo wąski — od strony północnej ograniczony jest działkami nr ew. [...] (własność skarżącej), [...] i [...], a od strony południowej ekranami akustycznymi posadowionymi wzdłuż torów kolejowych. Ulica K. na tym odcinku służy przede wszystkim pieszym, ewentualnie rowerzystom. Należy wziąć pod uwagę przebudowę ulicy B., która umożliwiła bezproblemowy dojazd do stacji PKP. Planowana przebudowa tego odcinka ulicy w ramach inwestycji jest zbędna, gdyż w obecnym kształcie służy ona swoim celom. Natomiast inwestycja stanowi pretekst do uczynienia z przedmiotowego odcinka ulicy K. drogi "tranzytowej" od ulicy P. do ulicy B. W efekcie planowanej inwestycji, zwiększy się uciążliwość dla mieszkańców działek położonych wzdłuż przedmiotowego odcinka ulicy K., poprzez poszerzenie ulicy kosztem prywatnych działek i zwiększenie ruchu samochodowego, który nie stanowiłby realnej korzyści dla ruchu lokalnego.
Niezmiernie istotnym wydaje się takt, że w treści decyzji zamieszczono zapewnienie, iż "niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Tymczasem z samej osnowy decyzji wynika, iż inwestycja obejmuje działkę nr ew. [...] stanowiącą własność skarżącej. Ponadto, jak wynika z przedłożonej do decyzji mapy zarówno roboty budowlane, jak i sama inwestycja naruszy jej własność, chociażby we fragmencie stanowiącym skrzyżowanie ulicy B. z ulicą K., w którym to miejscu inwestycja przebiega przez nieruchomość skarżącej. Co więcej, na całej długości granicy działki z ulicą K. inwestycja ma przebiegać w ostrej granicy lub też na terenie nieruchomości skarżącej. W ocenie skarżącej, naruszenie jej prawa własności jest całkowicie nieuzasadnione w obliczu faktu, że projektowana inwestycja nie służy społeczności lokalnej z uwagi na fakt, iż dojazd do stacji jest zapewniony przez nowo wyremontowane ulice (w tym ul. B.).
Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w błędzie jest organ II instancji, uznając, iż projektowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko przez właściwy organ. Nieprawidłowość tego założenia wynika z lakonicznego opisu i mapy dołączonej przez inwestora do wniosku. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, na terenie działki nr [...] planowana jest "nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej". Ta nieruchomość jest przeznaczona pod parking, czego inwestor nic zamieścił w treści wniosku. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Stąd też, ocena wpływu inwestycji na środowisko winna zostać przeprowadzona stosownie do w/w przepisu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako "ustawa") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Definicję "inwestycji celu publicznego" określa art. 2 pkt 5 ustawy, stanowiąc, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), dalej w skrócie u.g.n. Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie inwestycja celu publicznego ze swej istoty zawsze będzie ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla lokalnej wspólnoty samorządowej.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to czy planowana inwestycja spełnia kryteria zliczenia jej do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 6 u.g.n. W decyzji organu I instancji wskazano (pkt 1 Rodzaj inwestycji), że inwestycja polegająca na przebudowie obiektu infrastruktury technicznej – drogi - ul. K. obejmuje przebudowę: zjazdów indywidualnych, zjazdów publicznych, chodników na kostkę brukową w obrzeżu betonowym, sieci elektroenergetycznej z budową linii oświetleniowej, budowę kanału technologicznego, budowę sieci kanalizacji deszczowej, przebudowę jezdni o nawierzchni z kostki betonowej, wykonanie utwardzonego terenu o nawierzchni z kostki betonowej. W pkt 2 decyzji określono szczegółowe warunki inwestycji, tj. przebudowa drogi wewnętrznej wraz ze zjazdami oraz zjazdami z dróg przylegających (ul. P. oraz ulica B.) przewidziano do realizacji jako nawierzchnie rozbieralne z kostki betonowej. Odwodnienie liniowe na długości ok. 45,0 mb. Szerokość jezdni zmienna 3,5 - 12,0 mb., długość jezdni - ok. 323,0 mb., długość chodnika - ok. 10,0 mb., zjazdy publiczne z betonu asfaltowego, kanalizacja deszczowa z rur PVC-U na długości ok. 75,0 mb., kanał technologiczny z rur DN 160 na długości ok. 330,0 mb., linia kablowa oświetlenia ulicznego na długości ok. 165,0 mb., budowa słupów z oprawami oświetleniowymi, budowa linii elektroenergetycznej z przyłączami na długości ok. 180,0 mb. Do wniosku Gminy J.z dnia 16 listopada 2020 r. załączona została "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu ulicy K., gm. J.", z której wynika, że jest to droga wewnętrzna, techniczna, nawierzchnia na całej długości jest utwardzona drogowym kruszywem budowlanym, brak jest poboczy. Ulica zlokalizowana jest wzdłuż istniejącej linii kolejowej. Natężenie ruchu pojazdów i pieszych jest małe, obsługuje ona mieszkańców ulicy.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji wskazał, że jest to inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 6 ust. 9c u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest "wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa", natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakwalifikował tę inwestycję jako inwestycję z art. 6 pkt 1 u.g.n., w którym mowa jest o "wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowie, utrzymywaniu oraz wykonywaniu robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji".
W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska Kolegium, że planowana inwestycja powinna być kwalifikowana jako droga publiczna (gminna) w rozumieniu art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wprawdzie w treści decyzji organu I instancji nieprecyzyjnie sfomułowano nazwę inwestycji jako "przebudowa ul. K.", co sugeruje, że przebudowa ma dotyczyć drogi publicznej. Jednak w pkt 2 decyzji organu I instancji wskazano, że droga ta (ul. K.) na przebudowywanym odcinku ma charakter drogi wewnętrznej (pkt 2 decyzji). W pkt 2.4 decyzji organu I instancji wskazano, że realizacja przedsięwzięcia poprawi stan nawierzchni oraz warunki poruszania się pojazdów, pieszych i rowerzystów. W efekcie planowana inwestycja poprawi bezpieczeństwo ruchu i zapewni obsługę komunikacyjną terenów przyległych. Zdaniem Sądu, inwestycja ta powinna zostać zakwalifikowana jako ciąg pieszo-jezdny (przebudowa chodników, przebudowa jezdni o nawierzchni z kostki betonowej), a zatem można zaliczyć ją do inwestycji wskazanych w art. 6 pkt 9c u.g.n. Jednocześnie ma ona służyć do poruszania się po niej rowerami (drogi rowerowe – art. 6 pkt 1 u.g.n.). W ramach tej inwestycji przewidziana jest również realizacja urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przebudowa sieci elektroenergetycznej z budową linii oświetleniowej, budowa kanału technologicznego, budowa sieci kanalizacji deszczowej (art. 6 pkt 2 u.g.n.). W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że inwestycja ta nie stanowi inwestycji celu publicznego. Wprawdzie ma ona złożony charakter, gdyż jej elementy mogą być zaliczone do kilku kategorii określonych w art. 6 u.g.n., lecz z całą pewnością jest to działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) realizowane w interesie publicznym. Nietrafny w związku z tym jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n. poprzez uznanie, że wskazana w treści wniosku inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu tych przepisów.
W związku z powyższym nieuzasadniony jest również zarzut skargi naruszenia przez organy § 4, § 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i brak zbadania parametrów projektowanej drogi w zakresie ich zgodności z przepisami rozporządzenia. Skoro przebudowywana droga nie ma charakteru drogi publicznej, to nie mają do niej zastosowania przepisy wskazanego rozporządzenia.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wniosek Gminy J. z dnia 16 listopada 2020 r. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (oraz załączone do niego dokumenty) spełniał wymogi formalne, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Wójt Gminy J., zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Przedstawił też w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji do uzgodnień i uzyskał pozytywne uzgodnienia organów wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Decyzja organu I instancji określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, inne warunki wynikające z przepisów szczególnych) i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Tym samym decyzja jest zgodna z art. 54 ustawy.
Ustawodawca przewidział, że – z uwagi właśnie na publiczny charakter inwestycji i jej znaczenie dla lokalnej społeczności - nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a dodatkowo, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 ustawy). Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora (tak np. w komentarzu do art. 56 u.p.z.p. w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). Organy administracji nie mogą więc odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym taka decyzja lokalizacyjna nie byłaby zgodna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., II OSK 3398/18, wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 2964/18, CBOSA).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że inwestycja ta w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym brak było podstaw do dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 247). Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ustalenie, że planowana inwestycja nie znajduje się w katalogu inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, pomimo faktu, iż - jak wynika z treści załącznika graficznego do decyzji - na terenie działki oznaczonej nr [...] planowana jest "nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej" przeznaczona pod parking. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:
a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja obejmowała budowę parkingu. To, że planowana jest realizacja na działce nr [...] nawierzchni utwardzonej z kostki betonowej nie oznacza, że zostanie ona przeznaczona pod parking. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że powierzchnia całej działki nr [...] wynosi 0,0960 ha, a zatem nawet nie przekracza ona norm powierzchni wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 58 a i b rozporządzenia.
W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ustawy w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego skarżącej w stosunku do działki, na której planowane jest przeprowadzenie inwestycji, tj. działki nr [...]. Przedmiotowa inwestycja przylega do działki skarżącej od strony południowej, w nieznaczny sposób ingerując w południowo-zachodnią część działki (skrzyżowanie ul. B. z ul. K.). Poza tym, planowana inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej już drogi wewnętrznej (ciągu pieszo-jezdnego). Zatem sama przebudowa tej drogi nie wpływa w sposób istotny na zmianę jej oddziaływania na teren nieruchomości skarżącej, chyba że w okresie prowadzenia samych prac budowlanych.
Podkreślenia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja ta określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia, a więc możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której w trasie planowanej inwestycji uwzględniono wykorzystanie działki skarżącego nie ogranicza własności tej nieruchomości (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2016 r., II OSK 2874/14, wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2017 r., IV SA/Wa 574/17, wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2018 r., II SA/Ol 612/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe w pkt 2.4. decyzji organ I instancji stwierdził, że "niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". W orzecznictwie wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2016 r., II SA/Go 281/16, wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2018 r., II SA/Ol 612/18).
Sąd nie podziela argumentacji skargi, że planowana inwestycja jest zbędna na tym terenie i stanowi niepotrzebne połącznie ul. B. z ul. P. W aktach sprawy organu II instancji znajduje się pismo z dnia 28 kwietnia 2021 r. podpisane przez 31 mieszkańców zamieszkałych w J. przy ul. B. i K., w którym złożyli oni sprzeciw wobec odwołania skarżącej. Wskazali, że inwestycja jest wyczekiwana od lat przez tamtejszych mieszkańców, gdyż poprawi dojście i dojazd od stacji kolejowej i centrum miejscowości. Pierwotnie ten ciąg pieszo-jezdny miał być wykonany w ramach przebudowy ul. B., lecz na skutek odwołania skarżącej, władze Gminy zdecydowały się na podział tej inwestycji. Zatem nieuzasadniony jest twierdzenie strony skarżącej dotyczącej braku celowości i zasadności realizacji tej inwestycji.
W ocenie Sądu, nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organy obu instancji w sposób dostateczny dla podjęcia zaskarżonych rozstrzygnięć wykonały obowiązek wynikający z tych przepisów. Strona nie wskazała konkretnie w czym upatruje naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a Sąd nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Nietrafne są w związku z tym zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wprawdzie Sąd nie podzielił w pełni kwalifikacji prawnej tej inwestycji przyjętej przez Kolegium jako drogi gminnej, lecz nie uzasadniało to – w ocenie Sądu – uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).