VII SA/WA 1855/21

VII SA/Wa 1855/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2007/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skarg K R oraz M W i P T na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB [...]") z dnia 14 grudnia 2019 r., Nr [...], nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 22 czerwca 2017 r. do PINB [...] wpłynęło pismo K. T. (dalej: "wnioskodawczyni"), w którym zwróciła się o podjęcie czynności kontrolnych w sprawie robót prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...]. W związku z powyższym zgłoszeniem w dniu 5 września 2017 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny o dwóch kondygnacjach nadziemnych, dwulokalowy, podpiwniczony. Od strony zachodniej budynku w poziomie parteru stwierdzono istniejący zabudowany taras przynależny do lokalu nr [...] o wymiarach (zmierzonych od ściany pomiędzy nieruchomościami [...]) 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości. Grubość ścianki ceglanej między nieruchomościami to 17 cm. Na przedmiotowym tarasie wykonano lekką drewnianą konstrukcję, na której umieszczono zadaszenie z płyty falowanej z włókien szklanych (konstrukcja o rozpiętości 6,97 m i długości tarasu oraz wysokości od 2,44 m do 2,73 m). W trakcie kontroli nie przedstawiono zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, a jedynie inwentaryzację (bez pieczątek urzędu). W inwentaryzacji datowanej na rok 1969, przedmiotowy taras posiada schody zejściowe obecnie zabudowane oraz jest krótszy od obecnego o około 50 cm od strony południowej. Następnie, pismem z dnia 27 września 2017 r. PINB [...] zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o wskazanie, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania opisanych prac budowlanych. W odpowiedzi poinformował organ powiatowy, że w aktach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej zamiaru wykonania powyższych prac. Stąd też w dniu 9 stycznia 2018 r. przeprowadzono ponowne oględziny omawianej nieruchomości. W trakcie przedmiotowych czynności stwierdzono zmiany w przedmiocie werandy w stosunku do stanu opisanego w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 5 września 2017 r., które szczegółowo opisano w protokole.
W konsekwencji zawiadomieniem z dnia 29 marca 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie robot budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] w [...](w części dotyczącej lokalu nr 1). Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału budowlanego postanowieniem PINB [...] nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego dwulokalowego oraz nałożono na K. R. (dalej: "inwestor") obowiązek przedłożenia, w terminie 2 miesięcy od dnia jego otrzymania: czterech egzemplarzy projektu dotyczącego rozbudowy, zawierającego ocenę techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi; zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego; a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało następnie utrzymane przez [...]WINB rozstrzygnięciem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zaś wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił złożoną przez wnioskodawczynię skargę w tym przedmiocie. Kolejno, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1565/20, oddalono skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie sądu wojewódzkiego.
Z uwagi na brak przedstawienia w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów, decyzją PINB [...] z dnia 14 grudnia 2019 r., nakazano inwestorowi rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...]. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła wnioskodawczyni wskazując na brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Postępowanie odwoławcze zostało następnie zawieszone na mocy postanowienia [...]WINB nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi kasacyjnej wnioskodawczyni (sprawa o sygn. akt II OSK 1565/20). Z kolei w dniu 17 grudnia 2020r. do organu wojewódzkiego wpłynęło pismo M. W., która poinformowała o śmierci wnioskodawczyni. W dniu 24 lutego 2021 r. M. W. przesłała postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt [...], potwierdzające nabycie spadku po zmarłej K. T. na podstawie ustawy przez jej dzieci – P. T. oraz M. W.. Ponadto w dniu 10 lutego 2021r. do [...]WINB wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, przy którym załączono 4 egzemplarze oceny technicznej dotyczącej zabudowy werandy w budynku przy ul. [...]. Ostatecznie postanowieniem nr [...] z dnia 9 marca 2021 r. organ II instancji podjął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia 10 marca 2021r. zlecono przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tego względu przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził w dniu 20 kwietnia 2021 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, że rozbudowany taras będący przedmiotem postępowania ma wymiary i konstrukcję takie jak opisane w protokole z oględzin z dnia 9 stycznia
2018 r., nr [...]. Do tarasu zabudowanego dobudowano schody z drewnianym podestem. Układ otworów i stolarki pozostał bez zmian. Następnie pismem z [...] maja 2021 r. [...]WINB wezwał pełnomocnika inwestora o przesłanie dokumentów wymaganych postanowieniem PINB [...] nr [...] z dnia 29 marca 2018r. W odpowiedzi na powyższe przy piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. przekazano oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także pismo z dnia 2 czerwca 2021 r. zawierające stanowisko co do pozostałych wymaganych powyższym postanowieniem dokumentów.
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy [...]WINB decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji rozbudowy budynku mieszkalnego, uznając że rozbudowanie tarasu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnym rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. Z ustalonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy wynika, że do omawianego budynku mieszkalnego dobudowano od jego strony zachodniej taras przynależny do lokalu nr [...], który zabudowany został lekką drewnianą konstrukcją. Od wewnątrz zastosowano płytę OSB a od zewnątrz styropian pokryty cienką warstwą wyprawy tynkarskiej. W dłuższej ścianie wstawiono dwa okna jedno skrzydłowe oraz okno balkonowe dwuskrzydłowe. Konstrukcja posiada zadaszenie (konstrukcja z krokwi drewnianych, ocieplenie wełną mineralną, poszycie z płyt OSB pokryte membraną z PCV zgrzewaną). W ocenie [...]WINB charakter wykonanych robót budowlanych w sposób jednoznaczny wskazuje na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o kolejne funkcjonalnie oraz konstrukcyjnie związane z nim pomieszczenie, do którego dostać można się bezpośrednio z budynku, gdyż jak wynika z protokołu z dnia [...] stycznia 2018 r., między pokojem w budynku a werandą znajduje się otwór drzwiowy, w którym inwestor ma zamiar wstawić nowe drzwi, a ponadto zgodnie ze znajdującą się w aktach dokumentacją zdjęciową całość inwestycji stanowi jedną bryłę obiektu. W wyniku przedmiotowych robót zwiększeniu uległa zatem powierzchnia zabudowy oraz długość budynku mieszkalnego.
Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 29 Prawa budowlanego zostały enumeratywnie wymienione obiekty i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 28 tej ustawy. W tym katalogu nie znajduje się rozbudowa obiektu, stąd też [...]WINB uznał, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego o zabudowę tarasu została zrealizowana z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego. Okoliczność tą potwierdza pismo z 20 października 2017 r. Urzędu [...]Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. Z przytoczonych wyżej względów organ odwoławczy stwierdził zasadność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który reguluje kwestię samowoli budowlanej.
W dalszym toku postępowania, badając zgodność wykonanej samowoli budowlanej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, [...]WINB ustalił, że w odpowiedzi na wezwanie sformułowane w postanowieniu PINB [...] z dnia 29 marca 2018 r. inwestor przedłożył do akt sprawy ocenę techniczną dotyczącą zabudowy werandy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia 16 czerwca 2021 r. wskazujące na zgodność rozbudowy werandy w budynku przy ul. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto - [...] cz. I. O ile więc inwestor przedstawił opisane postanowieniem zaświadczenie Prezydenta [...] o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zostało podważone przez M. W. (pismo o dacie wpływu: 6 lipca 2021 r.), to nie przedłożył wymaganych tym postanowieniem czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy. W tym względzie przedstawiono bowiem wyłącznie ocenę techniczną dotyczącą zabudowy werandy w budynku przy ul. [...] w [...], określającą prawidłowość przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych wykorzystanych podczas budowy obiektu, przedstawiając jednocześnie w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r., stanowisko o braku konieczności przedłożenia projektów.
Odnosząc się do złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane [...]WINB wyjaśnił, że co do zasady organy nadzoru budowlanego nie posiadają instrumentów prawnych do badania zgodności treści oświadczenia ze stanem rzeczywistym. Jednakże analizując zastrzeżenia zgłoszone w tym zakresie organ II instancji ustalił, że działka o nr ew. [...] stanowi własność [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że znajdujący się na niej budynek mieszkalny nie stanowi odrębnej własności, wyodrębnione są jedynie lokale w tym budynku. Właścicielem lokalu nr [...] jest inwestor, zaś lokalu nr [...]- K. T., której spadkobiercami są P. T. i M. W.. Zatem nie można w sprawie uznać, aby wystarczające dla legalizacji przedmiotowej rozbudowy było samo oświadczenie inwestora, bez jednoczesnej zgody pozostałych właścicieli. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te świadczą o niespełnieniu wymogów postępowania legalizacyjnego, co skutkuje nakazem rozbiórki samowoli budowlanej.
Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że w związku ze śmiercią wnioskodawczyni dokonano ponownego ustalenia kręgu stron postępowania, usuwając wątpliwości w tym zakresie. Odpowiadając na kolejne zarzuty odwołania [...]WINB wskazał, że w sentencji decyzji organu powiatowego w sposób jednoznaczny określono przedmiot nakazanych prac rozbiórkowych, zaś zarzut braku zawieszenia postępowania w związku z prowadzonym postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uznano za niezasadny.
Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. R., domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji utrzymującej w mocy niezgodną z prawem decyzję organu I instancji,
- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie: od kiedy faktycznie istnieje stan samowoli dotyczący prac budowlanych, których przedmiotem było pomieszczenie przynależne do lokalu skarżącego; jaki był stan pomieszczenia przed rozpoczęciem samowoli, w szczególności czy pomieszczenie było werandą czy tarasem, a także jaki był zakres prac wykonanych przez skarżącego oraz w jakim stanie znajdowało się pomieszczenie przed rozpoczęciem tych prac przez skarżącego, w tym czy ściany pomieszczenia istniały przed przystąpieniem przez skarżącego do wykonania robót; jak również błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie, że prace wykonane przez skarżącego nie pozwalają na doprowadzenie przedmiotowej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego a w szczególności ekspertyzy technicznej wynika, że konstrukcja ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie pomieszczenia; w wyniku przeprowadzonych przez skarżącego prac doszło do zmian charakterystycznych parametrów pomieszczenia przynależnego, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji podczas gdy przed rozpoczęciem prac przez skarżącego pomieszczenie miało ściany (drewniane z elementami szklanymi) oraz dach i w wyniku przeprowadzonych przez Skarżącego prac remontowych nie nastąpiła zmiana położenia tych elementów konstrukcyjnych, ani żadnych innych elementów skutkujących zmianą powierzchni zabudowy, kubatury, liczby kondygnacji itp.; prace wykonane przez skarżącego stanowią rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podczas gdy prace te polegały, w najgorszym dla skarżącego wypadku na przebudowie tego w rozumieniu art 3 pkt 7a Prawa budowlanego pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego, które to pomieszczenie istniało zanim przystąpiono do prac budowlanych,
- art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wskazanie jakie prace objęte były samowolą i od kiedy samowola trwała, co w konsekwencji utrudnia należytą ocenę prawną tych prac (przebudowa, rozbudowa, remont werandy lub tarasu), a także poprzez nienależyty brak odniesienia się do stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą w pismach z dnia 2 i 25 czerwca 2021 r. złożonych w toku postępowaniu (w uzasadnieniu decyzji jest jedynie wzmianka, że stanowisko to jest nieuzasadnione) - natomiast wyraźnie podnoszone jest, że kubatura i powierzchnia werandy się nie zmieniła,
- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte, wprowadzające w błąd informowanie skarżącego co jest przedmiotem postępowania - "dobudowanie tarasu", "rozbudowa werandy", "rozbudowa budynku" - organ zamiennie używa różnych, wykluczających się określeń na przedmiot sprawy, co skutkuje błędnym określeniem istotnych dla sprawy okoliczności i umożliwia należytą kontrolę orzeczenia, pozbawia skarżącego możliwości obrony swych praw,
- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie za wiążące ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/18, podczas gdy Sąd ten orzekał w innym przedmiocie, co pozbawiło skarżącego możliwości obrony swych praw w postępowaniu dwuinstancyjnym, co jednocześnie stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a.,
- art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę legalizacji prac budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia przynależnego pomimo przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów,
- art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w związku z przeprowadzonymi przez skarżącego pracami budowlanymi dotyczącymi pomieszczenia w związku pomimo, że prace nie były objęte koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty.
Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli również M. W. i P. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili powyższej decyzji naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie mających moc dowodową dokumentów, niedostateczne wyjaśnienie sprawy, niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i stwierdzenie, że do budynku został dobudowany taras o wymiarach 7,58 m szerokości; 2,96 m długości i 0,84 m wysokości, podczas gdy do budynku został dobudowany taras o mniejszej szerokości, który następnie został nielegalnie rozbudowany, a wcześniej istniejące schody zamurowano,
- art. 77 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym dokumentacji zdjęciowej z protokołu z dnia 20 kwietnia 2021 r., oceny technicznej z lutego 2021 roku złożonej przez inwestora, pisma skarżących z dnia 30 kwietnia 2021 r. oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania inwestora i błędne przyjęcie, że rozpiętość konstrukcji jest taka, jak w decyzji o rozbiórce, podczas gdy z analizy dokumentów wynika, że obecnie taras zabudowany jest obiektem o większej rozpiętości i innym kącie nachylenia dachu niż opisany w zaskarżonej decyzji, jak też pominięcie faktu, że po dniu 9 stycznia 2018 r. inwestor dobudował schody wraz z podestem,
- art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom wskazanym w odwołaniu na okoliczność stwierdzenia, że do października 2016 roku taras był krótszy, tj. opinii biegłego sądowego J. F. z 1994 roku i opinii uzupełniającej z 1996 roku, a także orzeczenia Sądu Rejonowego prawomocnego z dniem 28 października 2016 r. w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości wraz z mapą podziału działki do korzystania (dołączone do pisma z dnia 24 kwietnia 2018 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r.),
- art 153 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że sformułowane w wyroku stwierdzenie, że "wbrew twierdzeniom skarżącej, organy rozstrzygające sprawę wskazały, jakie roboty budowlane wykonane przez uczestnika postępowania uznały za samowolę budowlaną", oznacza iż zakres dokonanej przez inwestora samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, w sposób nie budzący wątpliwości został ustalony w ramach przeprowadzonego przez PINB [...] postępowania dowodowego na potrzeby wydania decyzji o rozbiórce, co jest wiążące dla organu, podczas gdy zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przeprowadził postępowanie dowodowe jedynie na potrzeby postępowania o wstrzymaniu robót budowlanych, a zarzut niewyczerpującego rozpatrzenia przez organy materiału dowodowego będą mogły podlegać ocenie dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego, co jest wiążące dla organu,
- art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, gdy organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący sprawy,
- art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez brak nakazu rozbiórki dobudowanej części tarasu i odmurowania schodów oraz rozbiórki nowo dobudowanych schodów z podestem.
W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.
W odpowiedziach na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 14 grudnia 2019 r., Nr [...], nakazującą K. R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...].
Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zgodnie z którym jeśli obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakazuje jego rozbiórkę.
W tym miejscu wskazać należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepisy te wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę.
Zastosowana ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. W tym kontekście słusznie też organy obu instancji wskazały, że przedmiotowa inwestycja była realizowana bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.
Na wstępie podkreślić należy, że Sąd uznaje za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, które nie zostały skutecznie podważone przez stronę skarżącą w toku postepowania. Organy na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniach 5 września 2017 r. i 9 stycznia 2018 r. oraz w dniu 20 kwietnia 2021 r., ustaliły, że na terenie nieruchomości przy ul [...] znajduje się budynek mieszkalny o dwóch kondygnacjach nadziemnych, dwulokalowy, podpiwniczony. Od strony zachodniej budynku w poziomie parteru stwierdzono istniejący zabudowany taras przynależny do lokalu nr [...] o wymiarach 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości. Taras ten zabudowany został lekką drewnianą konstrukcją. Od wewnątrz zastosowano płytę OSB a od zewnątrz styropian pokryty cienką warstwą wyprawy tynkarskiej. W dłuższej ścianie wstawiono dwa okna jedno skrzydłowe oraz okno balkonowe dwuskrzydłowe. Konstrukcja posiada zadaszenie (konstrukcja z krokwi drewnianych, ocieplenie wełną mineralną, poszycie z płyt OSB pokryte membraną z PCV zgrzewaną).
Z akt administracyjnych sprawy (w tym kopii rzutu parteru inwentaryzacji spornego budynku z 1969 r. i dokumentacji zdjęciowej) nie wynika, aby taras przedmiotowego budynku był zabudowany legalną konstrukcją.
W kwestii kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, wypowiedział się już w sposób wiążący WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2019r. w sprawie VII SA/Wa 1873/18 , a przede wszystkim NSA w wyroku z dnia 14 października 2020r. sygn. akt II OSK 1565/20.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażona przez Sąd w powyższej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązała organ przy wydawaniu kolejnej decyzji w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2019r.( VII SA/Wa 1873/18) stwierdził, że " organy trafnie zakwalifikowały wykonane przez inwestora roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez zabudowanie tarasu, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbudowa jest bowiem rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w którym zdefiniowano budowę jako: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego".
Sądy obu instancji zaakceptowały także , jako prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego oparty na art. 48 Prawa budowlanego, wskazując, że "obowiązkiem organu jest wszczęcie procedury legalizacyjnej – jeśli spełnione zostaną warunki ujęte w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - zaś uprawnieniem (a nie obowiązkiem) inwestora jest skorzystanie z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Zatem to głównie od inwestora zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w ramach samowoli budowlanej zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie."
Po ustaleniu stanu faktycznego, prawidłowo więc PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. , na podstawie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego ,wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego dwulokalowego oraz nałożył na K. R. obowiązek przedłożenia, czterech egzemplarzy projektu dotyczącego rozbudowy, zawierającego ocenę techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi; zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego; a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Realizując powyższy obowiązek, inwestor przedłożył do akt sprawy ocenę techniczną dotyczącą zabudowy werandy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia 16 czerwca 2021 r. wskazujące na zgodność rozbudowy werandy w budynku przy ul. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto – [...] [...] cz. I. Okolicznością jednak bezsporną pozostaje, że inwestor nie złożył czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy, przedstawiając wyłącznie ocenę techniczną dotyczącą zabudowy werandy w budynku przy ul. [...].
Z ustaleń organów wynika, że działka o nr ew. [...] obręb [...]stanowi własność m. st. Warszawy. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że znajdujący się na niej budynek mieszkalny nie stanowi odrębnej własności, wyodrębnione są jedynie lokale w tym budynku. Właścicielem lokalu nr [...] jest inwestor ( KW [...]), zaś lokalu nr [...] – K. T. ( KW [...]), której spadkobiercami są P. T. i M. W. (postanowienie Sądu Rejonowego [...]w [...] II Wydział Cywilny z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt [...]). W tej sytuacji zasadne są twierdzenia organu, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora winno zawierać zgodę właściciela gruntu i wszystkich właścicieli, w przypadku robót związanych z budową tarasu i prac wykonywanych w częściach wspólnych budynku.
Niewykonanie postanowienia z dnia 29 marca 2018r.,stanowi prawną przeszkodę w legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej a w konsekwencji obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego.
Podkreślić przy tym należy, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i, to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 48, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu lub jego części, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.
W tym miejscu podkreślić należy, iż organ wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno - gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790).
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi M. W., wskazać trzeba, że przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek K. T. w dniu 29 marca 2018r., były roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...]. Natomiast z treści postanowienia z dnia 29 marca 2018r. wynika, że rozbudowa ta dotyczy zabudowanego drewnianą konstrukcją tarasu przynależnego do lokalu nr 1 o wymiarach 7,58 m szerokości, 2,96 m długości i 0,84 m wysokości. Tak określona rozbudowa jest przedmiotem decyzji rozbiórkowej, bowiem w stosunku do tych właśnie robót toczyło się postepowanie legalizacyjne. Ewentualne inne roboty budowlane wykonane po wszczęciu niniejszego postepowania mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Zdaniem składu orzekającego organy w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz słusznie uznały, że brak możliwości legalizacji samowolnie dokonanej rozbudowy, obligował organ do nakazania jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019 ,poz. 2325), należało orzec jak w sentencji o oddaleniu obu skarg.