VII SA/Wa 1855/20

VII SA/Wa 1855/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Mirosław Montowski
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1930/21 - Wyrok NSA z 2024-04-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], [...], ob. [...]), związanych z budową wieży stalowej typu M. wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym.
Decyzja stała się ostateczna.
II.1
Na skutek wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...][...] "[...]" w [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.
Następnie decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji PINB.
Rozstrzygnięcie to zostało zaś utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. znak [...]
II.2
Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/16 tutejszy Sąd uchylił obie powyższe decyzje.
Na skutek skargi kasacyjnej inwestora ([...]Sp. z o.o. w [...]), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2671/17 oddalił skargę kasacyjną.
Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.
W kwalifikowaniu robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego.
Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję.
Decyzją Prezydenta [...] z [...]sierpnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...]lutego 2011 r., inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której przewidziano zainstalowanie po jednej antenie nadawczej na każdym z trzech sektorów. Po wybudowaniu stacji na podstawie udzielonego pozwolenia, w latach 2012 i 2014 inwestor dokonał jej modernizacji i obecnie na przedmiotowej stacji bazowej zainstalowane są po dwie anteny na każdy sektor.
Maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Parametry użytkowe i techniczne takiego obiektu zależą m.in. od parametrów anten sektorowych wchodzących w jego skład. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Potwierdzają to przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), które od takich parametrów jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla anten, czy usytuowanie anten (przekładające się na przebieg osi głównych wiązek promieniowania) uzależniają, czy instalacja, której anteny mają być częścią, jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia), bądź mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia).
O ile zatem zmiany w obiekcie budowlanym, będącym stacją bazową telefonii komórkowej, w zakresie anten (np. poprzez zamontowanie dodatkowych anten) powodują zmianę parametrów techniczno-użytkowych tego obiektu (np. powodując zwiększenie mocy promieniowanej izotropowo), to w świetle art. 3 pkt 7a P.b. stanowią one przebudowę. Są to więc roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.), na które inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.).
Zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy umiejscowienie anten na obiekcie budowlanym nie stanowi jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy. Sąd pierwszej instancji doszedł zdaniem NSA do trafnego wniosku, że o ile późniejszy montaż dodatkowych trzech anten, nieobjętych pozwoleniem na budowę, na podstawie którego zrealizowano przedmiotową stację bazową, stanowił przebudowę obiektu budowlanego, to należało wydać decyzję na podstawie art. 51 P.b.
WSA trafnie też stwierdził, że dokonując oceny, czy decyzja PINB z [...] listopada 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organy prowadzące postępowanie nie ustaliły należycie, czy w związku z zainstalowaniem dodatkowych anten, nie doszło do przebudowy przedmiotowej stacji bazowej.
III.
Ponowienie rozpoznając sprawę [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] listopada 2015 r.
Prowadzone przez PINB postępowanie dotyczyło obiektu budowlanego będącego stacją bazową telefonii komórkowej, dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 269/11.
Inwestor do czasu wydania prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu zdążył wykonać przedmiotowy obiekt budowlany i uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która następnie została uchylona, a wykonanie decyzji Wojewody [...] nie zostało wstrzymane przy przekazaniu skargi do Sądu.
Do momentu wydania decyzji przez PINB z [...] grudnia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej została ona zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym zakresie prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 P.b. nie byłoby uzasadnione, jednakże inwestor dokonał zmian przedmiotowego obiektu budowlanego polegających na jego przebudowie.
Roboty budowlane polegające na przebudowie stacji bazowej wykonane zostały w roku 2012 i 2014, co potwierdzają dokonane oględziny, oświadczenia złożone przez inwestora oraz przedstawione przez niego dokumenty, w szczególności dotyczące aktualizacji danych instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne.
Zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, mogą być wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak np. dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.
Przedmiotowa stacja telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., której parametrem technicznym będzie między innymi moc wytwarzanego przez nią pola elektromagnetycznego (EIRP), wyrażona w watach (W). Zatwierdzona moc EIRP przedmiotowej stacji bazowej określona dla 3 anten sektorowych wynosiła dla azymutów: 60° - 1.626 W, 155° - 1.626 W, 300° - 1.626 W. Na skutek zamontowania kolejnych anten i zmiany istniejących anten na inne w 2012 roku dokonano przebudowy stacji bazowej, gdyż moc anten zwiększono z 1.626 W na azymutach 60°, 155°, 300° do 2.570 W i dodano anteny na azymutach 60°, 155°, 300° o mocy 4.266 W. Dodatkowo w 2014 roku zwiększono moc anten sektorowych na ww. azymutach z 2.570 W na 4.898 W oraz z 4.266 W na 5.641 W.
Nie można więc w ocenie [...]WINB stwierdzić, że wykonana pierwotnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę stacja bazowa odpowiada zatwierdzonemu projektowi i nie narusza przez to przepisów prawa.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji PINB z [...] listopada 2015 r. ustawodawca nie przewidział w art. 29-31 P.b. zwolnienia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót budowlanych polegających na przebudowie stacji bazowej.
Nie można byłoby zakwalifikować ww. przebudowy z 2012 roku i 2014 roku jako dokonanej instalacji urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.), gdyż zwiększono moc i ilość anten stacji bazowej telefonii komórkowej.
Dodatkowo stwierdzić należy, że zwiększenie mocy anten sektorowych zainstalowanych na przedmiotowej stacji bazowej i zainstalowanie nowych na tych samych azymutach, mogło doprowadzić do tego, iż przedmiotowa budowa wymagałyby dokonania oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czy też w rozumieniu obecnie aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Biorąc pod uwagę, że zsumowana moc anten sektorowych wynosi ok. 31.617 W, to ówcześnie instalacja potencjalnie znacząco oddziaływała na środowisko.
W dacie orzekania przez PINB nie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i stwierdzenia, że zainstalowanie anten nie wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a tym bardziej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Stan faktyczny i prawny sprawy obligował PINB do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji na gruncie przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., gdyż wypełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. tj. wykonano inne roboty budowlane niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., które wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowa stacji bazowej). Równocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że w badanej sprawie nie ma możliwości wydania merytorycznej decyzji na podstawie Prawa budowlanego i umorzenia postępowania.
Decyzja PINB z [...] listopada 2015 r. stała w oczywistej sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a zastosowanym przepisem pozwalającym wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pomimo tego, że zarówno z treści decyzji jak i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż obiekt budowlany nie został zrealizowany zgodnie z prawem (dokonano jego samowolnej przebudowy) to organ I instancji nie zastosował żadnego z przepisów Prawa budowlanego uznając, że stacja bazowa została zrealizowana zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (ostateczna i wykonalna w trakcie realizacji obiektu), a późniejsze instalowanie anten nie wymagało zgłoszenia, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe naruszenie poskutkowało niemożliwością zaakceptowania takiego stanu rzeczy z punktu widzenia praworządności. Również skutki społeczno-gospodarcze takiego naruszenia prawa jak w przedmiotowym przypadku, były niemożliwe do zaakceptowania, gdyż wydanie orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zalegalizowałoby obiekt budowlany, który został samowolnie przebudowy, a nie dokonano oceny tej przebudowy pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Stanowi to rżące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
IV.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...] Sp. z o.o. w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]sierpnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB.
Nawiązując do wiążących wyroków sądów administracyjnych wydanych w tej prawie organ zwrócił uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że w wyniku prac wykonanych w 2012 i 2014 roku zwiększono moc pola elektromagnetycznego (EIRP) wytwarzanego przez anteny wchodzące w skład stacji bazowej (poprzez zwiększenie ich mocy i powiedzenie nowych).
W świetle przywołanych wyroków oznacza to, że doszło do przebudowy stacji bazowej, a więc robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Nie można było więc uznać stacji bazowej w jej kształcie z daty orzekania przez PINB za zgodą z projektem budowlanym i przepisami. Umorzenie postępowania stanowiło więc rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.
Tak bowiem należy ocenić wydanie decyzji umarzającej postępowanie, gdy występowały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej.
Za trafne uznano stanowisko [...] WINB, że z uwagi na powyższe parametry, stacja stanowiła przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny decyzji umarzającej postępowanie pod kątem rażącego naruszenia prawa.
Inwestor kwestionuje kwalifikację prac wykonanych w 2012 i 2014 roku jako przebudowę, jak również zasadność sumowania mocy anten. Zarzuty te nie mogą odnieść skutku, gdyż w niniejszej sprawie GINB jest związany zapadłymi prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie i NSA, w których przedstawiono wyczerpującą wykładnię pojęcia przebudowy w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wskazano, że należy ustalić sumaryczną moc anten.
W świetle wiążących wskazań sądów oraz zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem GINB decyzja PINB jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
GINB dostrzegł omyłkę pisarską w zakresie podstawy prawnej w decyzji [...]WINB. Z jej uzasadnienia wynika, że organ stwierdził, że badana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast jako jej podstawę prawną omyłkowo podano art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
V.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł inwestor [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka) zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2020 r. w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że Skarżący w latach 2012-2014 dokonał przebudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy w rzeczywistości przeprowadził on jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (tj. na legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], dla której w dniu 2 grudnia 2011 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie);
3. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
4. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postpowania.
Nie sposób zdaniem Strony podzielić tezy organów, że dokonano zmian obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej polegających na jego przebudowie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że wieża stalowa wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym została zrealizowana przez Skarżącego zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ projektem budowlanym, a późniejsze działania, polegające na zamontowaniu trzech dodatkowych anten sektorowych, nie miały wpływu na parametry obiektu. Inwestycja przewidziana w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej została wykonana zgodnie z tymże projektem, a Skarżący uzyskał dla niej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W latach 2012 i 2014 Skarżący dokonał instalacji dodatkowych anten sektorowych na istniejącym obiekcie (na legalnie, zgodnie z projektem budowlanym, wzniesionej wieży telekomunikacyjnej).
Skarżąca zakwestionowała błędne jej zdaniem założenie, że instalacja dodatkowych anten sektorowych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, stanowi przebudowę rzeczonej wieży. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Skarżącego nie powinno być żadnych wątpliwości odnośnie do tego, że Skarżący nie wykonał żadnych robót budowlanych w odniesieniu do istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej, które mogłyby być zasadnie kwalifikowane jako jej przebudowa.
Organy obu instancji błędnie przyjmują, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., której parametrem technicznym będzie między innymi moc wytwarzanego przez nią pola elektromagnetycznego EIRP. Wyrażony pogląd opiera się na nieprawidłowym założeniu, że istnieją podstawy normatywne dla sumowania mocy poszczególnych anten sektorowych, wchodzących w skład stacji bazowej, podczas gdy takich podstaw prawnych brak.
W § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymieniono w sposób wyczerpujący przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny a nie ich sumy.
VI.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII.
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie sądowe dotyczy kontroli aktów wydanych w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organy nadzorcze ([...]WINB i GINB) przyjęły, że decyzja PINB dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w sprawie, w której powinna była zapaść decyzja merytoryczna w prowadzonym trybie naprawczym.
Stan faktyczny sprawy został szczegółowo opisany przez organy obu instancji, jednak warto w tym miejscu przypomnieć, że sporna inwestycja telekomunikacyjna niewątpliwie została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego wskazanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu, zaś postępowanie przed organami architektoniczno-budowlanymi umorzono z uwagi na zrealizowanie inwestycji.
Zgodne z prawdą jest również twierdzenie, że inwestycja została oddana do użytkowania na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zanim jeszcze WSA we Wrocławiu uchylił pozwolenie na budowę. Niemniej jednak również i to rozstrzygnięcie PINB (o pozwoleniu na użytkowanie) zostało uchylone w trybie wznowienia postępowania.
Stan sprawy w jakim trafiła ona ponownie do PINB w 2015 roku wskazuje zatem, że inwestor utracił wszystkie akty administracyjne, które dawały mu podstawę do wzniesienia a następnie legalnego użytkowania obiektu. Wymagało to niewątpliwej reakcji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 P.b. albowiem Spółce w żadnym razie nie można było zarzucić popełnienia samowoli budowlanej (inwestycję realizowała na podstawie pozwolenia na budowę pozostającego w tym czasie w obrocie prawnym).
Rozstrzygnięcie PINB o umorzeniu postępowania w trybie nadzoru budowlanego, jakkolwiek szeroko relacjonujące przebieg sprawy i wydawane na jej poszczególnych stadiach rozstrzygnięcia, powoduje jednakowoż stan w którym inwestycja nie posiadająca jakiejkolwiek podstawy formalnoprawnej (uchylone pozwolenie na budowę, uchylone pozwolenie na użytkowanie) pozostaje w obrocie prawnym stwarzając pozory legalności.
Istotnym elementem niniejszej sprawy są przywołane wyżej dwa orzeczenia sądów administracyjnych, tj. tutejszego WSA i NSA, wydane z uwagi na wcześniej orzeczoną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 2015 roku.
W wiążącym wyroku WSA (w całości zaakceptowanym przez NSA) słusznie zwrócono uwagę na to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku jej uchylenia przez sąd administracyjny, w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia odpowiedniego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 P.b. Ma ono na celu skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, co zazwyczaj kończy się decyzją merytoryczną. Dopuszczalne jest wprawdzie i umorzenie tak wszczętego postępowania naprawczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jednakże tylko wówczas gdy postępowanie to jest rzeczywiście bezprzedmiotowe, a to w szczególności oznacza, że inwestycja nie wymaga jakiejkolwiek interwencji nadzoru budowlanego zmierzającej do doprowadzenia jej do stanu zgodności z prawem i odpowiada wcześniejszemu projektowi, pomimo że ten nie pozostaje już dłużej w obrocie prawnym.
Sąd wskazał także, że PINB umorzył postępowanie wobec inwestycji wzniesionej wprawdzie początkowo w oparciu o projekt budowlany ale następnie przebudowanej. Z akt sprawy wynika bowiem, że na spornej wieży 3 anteny sektorowe zainstalowane zostały na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, natomiast dodatkowe 3 anteny sektorowe w ramach aluminiowych zainstalowano w datach późniejszych.
Takie okoliczności wskazują, że wieża stalowa wraz z urządzeniami teletechnicznymi i przyłączem energetycznym - w dacie wydawania orzeczenia o umorzeniu postępowania - nie mogła zostać uznana za zgodną z projektem budowlanym, na podstawie którego została wybudowana.
Za kluczowe uznano wówczas ustalenie, czy instalowanie dodatkowych anten poza pierwotnym projektem stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia czy też nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
PINB przyjął, że instalacja kolejnych, dodatkowych 3 anten sektorowych, mogła zostać uznana na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. za roboty, które nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b. zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, skoro anteny miały wysokość mniejszą niż 3 m.
W ocenie Sądu orzekającego poprzednio, instalowanie anten na konstrukcjach wsporczych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów.
Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zamontowanie na wieży dodatkowych anten skutkowało zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego.
Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 P.b.), a te zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na wieży jako konstrukcji wsporczej dodatkowych anten. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych.
Zarzucając organom wadliwość dokonanych ocen WSA wskazał w wytycznych, że niezbędne jest zbadanie, czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dodatkowe anteny nie skutkowały zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można było uznać, że przebudowa ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym postępowania mogło być umorzone.
Jeszcze dalej w swych ocenach i wskazaniach poszedł NSA (w wyroku z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2671/17). Zauważył bowiem, że maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Parametry użytkowe i techniczne takiego obiektu zależą m.in. od parametrów anten sektorowych wchodzących w jego skład. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. O ile zatem zmiany w obiekcie budowlanym, będącym stacją bazową telefonii komórkowej, w zakresie anten (np. poprzez zamontowanie dodatkowych anten) powodują zmianę parametrów techniczno-użytkowych tego obiektu (np. powodując zwiększenie mocy promieniowanej izotropowo), to w świetle art. 3 pkt 7a P.b. stanowią przebudowę. Są to więc roboty budowlane (art. 3 pkt 7 P.b.), na które inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.).
Z przywołanych wyroków, wiążących tak organy jak i tutejszy Sąd na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wynika, że przesądzono w nich po pierwsze to, iż w związku z robotami wykonanymi w spornym obiekcie w 2012 i 2014 roku (zawieszenie anten powodujące zwiększenie ich mocy) dokonano przebudowy wieży, na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Po drugie, wskazana aktywność inwestora mająca miejsce już po wybudowaniu obiektu i oddaniu go do użytkowania (zawieszenie dodatkowych anten) nie jest działaniem na podstawie i w granicach art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (w brzmieniu z daty orzekania PINB) i nie mogła nie zostać gruntownie oceniona przez organ powiatowy.
Niewątpliwie PINB w wydanej decyzji dostrzegł zamontowanie dodatkowych anten. Wskazał jednakowoż, że są to roboty wykonane w trybie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które nie wymagały zgłoszenia z uwagi na to, że zamontowane anteny nie przekraczają wysokości 3 metrów.
Organ uznał także, że w wyniku instalacji dodatkowych anten nie zmieniono przeznaczenia obiektu. Instalowane anteny nie są, dla ww. obiektu, elementem "obcym", nie można też mówić o wzniesieniu odrębnego obiektu budowlanego. Ustawodawca nie uzależnił zaś możliwości instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych od m.in. mocy poszczególnych anten. Anteny te zdaniem organu zainstalowano legalnie.
Jak już wskazano wcześniej, stanowisko PINB zostało w całości zakwestionowane przez sądy administracyjne obu instancji, wiążąc każdy inny organ oraz sąd. Kluczowe jest w tym przypadku przyjęcie, że zamontowanie nowych anten doprowadziło do przebudowy obiektu jako całości techniczno-budowlanej, do czego PINB się w ogóle nie odnosił. Organ powiatowy przyjął bowiem, że brak zmian, w sensie technicznym (np. w konstrukcji wieży) powoduje, że zawieszenie dodatkowych anten nie może zostać uznane za jej przebudowę. Tymczasem w postępowaniu naprawczym należało, właśnie z uwagi na charakter obiektu i jego funkcjonalną całość oraz ze względu na utratę wszystkich rozstrzygnięć administracyjnych regulujących prawny byt inwestycji, ocenić zmiany dokonane na skutek powieszenia dodatkowych anten i niewątpliwego zwiększenia mocy emitowanej izotropowo. Tego rodzaju ustaleń PINB w ogóle nie poczynił. Ocena sądowa wskazuje tymczasem, że inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę (przebudowa wieży poprzez zwiększenie jej mocy nadawczej). W tych realiach za słuszne należy uznać stanowisko, wskazujące na brak bezprzedmiotowości postępowania, bowiem w dacie orzekania przez PINB sporna wieża w żadnym razie nie odpowiadała swoim kształtem i możliwościami funkcjonalno-technicznymi temu, co przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Chodzi w szczególności o oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, które nie było przedmiotem jakiejkolwiek analizy PINB, choć w przypadku inwestycji telekomunikacyjnych jest to najistotniejszy element prowadzonej oceny legalności inwestycji. W tej sytuacji zarówno [...]WINB jak i GINB słusznie przyjęły, że poprzez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji gdy taki stan w ogóle nie zachodził, doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wada kwalifikowana rażącego naruszenia prawa zachodzi wówczas, gdy organ jasny w swej warstwie znaczeniowej przepis i wynikające z niego przesłanki stosuje w sprawie, w której oczywisty jest brak możliwości jego zastosowania. Skoro więc organ (PINB) widząc, że inwestycja funkcjonuje w zmienionym kształcie niż ten wynikający z uchylonego pozwolenia na budowę, nie przeprowadza jakiejkolwiek analizy jej oddziaływania na środowisko, co jest akurat elementem kluczowym przy tego rodzaju realizacjach, przyjmując w to miejsce brak przedmiotu sprawy (w istocie zgodność inwestycji z prawem), to rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten pozwala bowiem na umorzenie postępowania tylko w sytuacji, w której rzeczywiście zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd podziela wcześniejsze wskazania, że dla zgodnego z prawem funkcjonowania inwestycji w jej zmienionym w latach 2012 i 2014 kształcie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zawieszenie kolejnych anten nie mogło zatem nastąpić, jak wskazano w poprzednich wyrokach WSA i NSA, na mocy art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (z daty orzekania PINB) a na podstawie pozwolenia na budowę. Co istotne, chcąc zakończyć postępowanie naprawcze w sposób formalny, PINB powinien był przeprowadzić szczegółową analizę inwestycji w jej zmienionym kształcie, w tym jej oddziaływanie na środowisko (moc promieniowaną izotropowo) i łącznie ocenić inwestycję jako całość. Skoro brak przeprowadzenia tego rodzaju czynności w sprawie nie wzbudził zastrzeżeń organu i nie przeszkodził mu w umorzeniu postępowania, to należy uznać że stanowi to istotne i rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Skutek decyzji PINB jest bowiem niemożliwy do zaakceptowania w państwie praworządnym gdyż inwestycja pozostaje na mocy decyzji PINB w legalnym obrocie prawnym mimo, że nie dokonano sprawdzenia jej kluczowego oddziaływania wytwarzanego pola elektromagnetycznego.
Wobec powyższego Sąd uznaje zarzuty skargi za bezzasadne.
GINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który zawiera wytyczną orzeczniczą z katalogu możliwych rozstrzygnięć. Strona widzi jego naruszenie poprzez utrzymanie w mocy jej zdaniem wadliwej decyzji [...]WINB, podczas gdy powinna ona zostać uchylona wskutek stwierdzonych uchybień. Sąd tego stanowiska Strony nie podziela, bowiem nie uwzględnia ono wiążących wyroków WSA i NSA wydanych w tej sprawie, którymi związany był również organ.
Organy nie naruszyły także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie czyniły żadnych nowych ustaleń i nie przeprowadzały dowodów. Brały pod uwagę te zgromadzone w sprawie w postępowaniu zwykłym, oceniając je z perspektywy wady kwalifikowanej. Fakt przebudowy stacji bazowej został przy tym przesądzony we wcześniej wydanych wyrokach sądów administracyjnych, co wiązało [...]WINB i GINB oraz tutejszy Sąd. Zaznaczyć wypada, że powoływana instalacja nowych anten na stacji bazowej nastąpiła w latach 2012 i 2014 zaś pozwolenie na użytkowanie, na które powołuje się Spółka, wydano [...] grudnia 2011 r., a więc nie mogło ono uwzględniać stanu z lat późniejszych.
W prawie nie doszło także do naruszenia zasad procesowych przewidzianych w art. 6 i art. 8 k.p.a. Podstawą prawną decyzji [...]WINB i GINB jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest więc prawdą, że decyzje wydano bez opacia jej w obowiązujących przepisach prawnych. Brak akceptacji stanowiska sądów i organów nie oznacz niezgodności wydanych rozstrzygnięć z prawem. Podobnie nieakceptowanie działań organów, motywowane w głównej mierze wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych, wydanymi na skutek rozpatrzenia m.in. środka odwoławczego wniesionego przez Spółkę, nie stanowi o naruszeniu wytycznej działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Augustyniak-Pęczkowska