VII SA/Wa 1838/25

VII SA/Wa 1838/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Szczepan Borowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 czerwca 2025 r., nr 111/2025 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 24 czerwca 2025 r. nr 111/2025 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: organ lub MWINGK), po rozpatrzeniu odwołania I. L. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P (dalej także jako: organ pierwszej instancji lub Prezydent) z 18 marca 2025 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i, [...], położonych w P. w obrębie nr [...] [...] zgodnie z danymi wykazanymi w operatach technicznych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2019 r. pod nr [...] oraz w dniu 21 listopada 2019 r. pod nr [...].
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy.
I. L. wnioskiem z 14 maja 2018 r. wystąpiła o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] o pow. 0,0296 ha i nr [...] o pow. 0,0399 ha położonymi w P, obręb nr [...] - W. Prezydent Miasta P postanowieniem z 5 czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wymienionymi działkami wskazując, że przebieg powyższej granicy został ustalony w postępowaniu podziałowym zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P z [...] września 1969 r., a mapa podziałowa stanowiąca załącznik do decyzji, przyjęta została do zasobu geodezyjnego w 1969 r.
I. L. w dniu [...] maja 2019 r. złożyła wniosek w zakresie zmiany przebiegu granic i powierzchni działki numer [...], przy ul. [...] w P, na podstawie operatu [...]. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta P, w stosunku do działki nr [...] o powierzchni 0,0296 ha.
MWINGK decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zalecając uzyskanie wykazów zmian danych ewidencyjnych dla działek nr [...] i nr [...].
Prezydent Miasta P decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [....], [...] i [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 10 marca 2020 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła I. L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 813/20 oddalił sprzeciw.
Prezydent decyzją z [...] marca 2022 r. orzekł o aktualizacji ewidencji dotyczącej działek nr [...], [...] oraz [...], zgodnie z danymi zawartymi w operatach technicznych nr [...] oraz [...].
Decyzja ta została uchylona przez MWINGK decyzją z 18 maja 2022 r. z uwagi na niespójność między treścią sentencji a uzasadnieniem decyzji, dotyczącą zakresu aktualizacji.
Od tej decyzji sprzeciw wniosła I. L. WSA w Warszawie wyrokiem z 7 października 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1326/22) oddalił sprzeciw. Sąd stwierdził m.in., że określenie granic działek ewidencyjnych winno opierać się na dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem w postępowaniu podziałowym lub rozgraniczeniowym. Prezydent, opierając się jedynie na operatach technicznych dotyczących wznowienia znaków granicznych, nie ustalił, czy istniał spór co do przebiegu granic oraz nie zweryfikował dokumentacji podziałowej (zatwierdzonej decyzją z 10 września 1969 r.). Ponadto organ pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób planowane zmiany miałyby wpłynąć na działki sąsiednie, nie zapewniając przy tym udziału wszystkich zainteresowanych właścicieli.
Prezydent Miasta P decyzją z [...] marca 2023 r., odmówił aktualizacji ewidencji dotyczącej działek nr [...], [...] oraz [...], powołując się na istniejący spór graniczny, który uniemożliwiał przeprowadzenie aktualizacji na podstawie wskazanych operatów technicznych.
MWINGK decyzją z 30 czerwca 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Uznał, że Prezydent nie zrealizował ostatecznie zaleceń Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego wskazanych w wyrokach z 26 maja 2020 r. oraz z 7 października 2022, przez brak ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Pomimo wskazań Sądu, że kluczowe jest ustalenie ostatecznego zasięgu prawa własności działki nr 562 na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] września 1969 r. oraz operatu podziałowego nr 2705.17-1289, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy te dokumenty potwierdzają pierwotny stan prawny działki określony w księdze wieczystej. Organ zobowiązał Prezydenta do zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie, czy dane ewidencyjne działki nr [...] odpowiadają stanowi prawnemu. Ponadto MWINGK wskazał, że w przypadku stwierdzenia niezgodności organ powinien dokonać odpowiednich korekt w ewidencji gruntów i budynków, mając na uwadze definicję "działki ewidencyjnej" jako najmniejszej jednostki powierzchniowej wyodrębnionej liniami granicznymi na podstawie prawomocnej decyzji lub wyroku sądu.
Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było wyjaśnienie istoty sporu dotyczącego przebiegu granicy działki nr [...] względem działek sąsiednich. Podczas rozprawy I L potwierdziła swoje stanowisko dotyczące konieczności aktualizacji ewidencji na podstawie operatu nr [...]. Z kolei właściciel sąsiedniej działki, P. K., podtrzymał swój sprzeciw wobec proponowanych zmian.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. orzekł ponownie o odmowie aktualizacji ewidencji w stosunku do działek nr [...], [...], [...] w oparciu o przywołane powyżej opracowania. MWINGK decyzją z [...] maja 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji podkreślając, że nie zrealizował zaleceń organu odwoławczego, a wyłącznie prowadził z nimi polemikę. Organ wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent wykonał zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z [...] czerwca 2023 r.
Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 października 2024 r. orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] zgodnie z operatami technicznymi nr [...] i [...].Prezydent uznał, że wydzielenie działek wykracza poza kompetencje organu ewidencyjnego oraz nie zapewni realizacji roszczeń żadnej ze stron postępowania.
Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., MWINGK uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ nadzorczy zalecił Prezydentowi Miasta, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zrealizował zalecenia zawarte zarówno w niniejszej, jak i we wcześniejszych decyzjach, prowadząc postępowanie z należytą starannością, przy pełnym uwzględnieniu przepisów prawa materialnego i procesowego. MWINGK zwrócił szczególną uwagę na to, że organ powinien działać sprawnie i wnikliwie, wykorzystując możliwie najprostsze środki prowadzące do załatwienia sprawy. Ponadto organ podkreślił, że zamiar wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie zwalnia organu z obowiązku prowadzenia postępowania aktualizacyjnego w zakresie ewidencji, ponieważ operat ewidencyjny podlega ciągłej aktualizacji, niezależnie od toczących się postępowań rozgraniczeniowych.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji złożył do akt sprawy notatkę służbową z 11 lutego 2025 r., sporządzoną przez kierownika Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zawierającą zapis rozmowy z pracownikiem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Jak wynika z treści notatki działania te miały na celu skonsultowanie sprawy oraz stanowiska MWINGK w zakresie definicji działki ewidencyjnej. Ponadto w aktach zgromadzono robocze wydruki z przeglądarki Elektronicznych Ksiąg Wieczystych, jednak nie wskazują one na dokonanie przez organ pierwszej instancji analizy zawartości ksiąg wieczystych ani oceny stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. W celu ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości w czasie zbliżonym do podziału na podstawie decyzji podziałowej z 10 września 1969 r. oraz operatu podziałowego nr [...], Prezydent Miasta przeprowadził analizę zdjęć lotniczych z lat 1961-1967, 1970 i 1993, uzyskanych z Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zdjęcia zostały porównane z aktualnymi danymi ewidencyjnymi, szkicem z operatu [...] oraz ortofotomapą z 2023 r. W wyniku przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji uznał, że dane z operatu z 1969 r. są błędne m.in. granice działek wyznaczone zostały w sposób sprzeczny z faktycznym położeniem budynków widocznych już na zdjęciach z lat 60-tych i 70- tych. Organ pierwszej instancji zwrócił się ponadto do radcy prawnego P D, o sporządzenie opinii prawnej w przedmiocie możliwości dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych w tej sprawie. Z tej opinii wynika, że definicja działki ewidencyjnej zawarta w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma charakter wyłącznie
opisowy, a brak jest normy kompetencyjnej uprawniającej organ do wydzielania działek ewidencyjnych z uwagi na jednorodność prawną. Podkreślono, że taka ingerencja w strukturę działek nie znajduje podstawy prawnej i nie przyczynia się do zakończenia sprawy, w szczególności gdy dotyczy ona wniosku o wznowienie znaków granicznych.
Wobec powyższego Prezydent Miasta P. decyzją z [...] marca 2025 r., orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości P, obręb nr [...] [...], zgodnie z danymi wykazanymi w operatach technicznych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2019 r. pod nr [....] oraz w dniu [...] listopada 2019 r. pod [...].
Od tej decyzji odwołanie wniosła I. L. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku w całości i dokonanie korekty przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...].
Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] czerwca 2025 r. organ po raz kolejny, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ustalono, że w dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją rozbieżności co do przebiegu granic działki ewidencyjnej nr 562 wynikające z odmiennych ustaleń zawartych w kolejnych operatach geodezyjnych, w tym w szczególności: operacie podziału nieruchomości przy ul. [...] (P. [...]), operacie założenia ewidencji gruntów z lat 1970-1971 (P.[...]), operacie modernizacji ewidencji z lat 1993-1994 (P.[...]), operatach jednostkowych z 2019 r. (P.[...] i P.[...]). Powyższe opracowania zawierają rozbieżne informacje dotyczące położenia punktów granicznych oraz przebiegu granic działki nr [...] względem działek sąsiednich, w szczególności działek nr [...] i [...]. Powyższe niezgodności zostały także stwierdzone przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] marca 2025 r., w której opisano wyniki analizy materiałów państwowego zasobu, gdzie wskazano, że operat podziału nieruchomości przy ul. [...]
zawiera nieprawidłowości. Powyższe prowadzi do wniosku, że stan ujawniony w ewidencji nie jest zgodny ze stanem prawnym gruntów. Pomimo takiego ustalenia Prezydent nie podjął działań w celu usunięcia stwierdzonych rozbieżności, między stanem ujawnionym w ewidencji uwzględniając stan prawny. Organ pierwszej instancji nie zajął nawet stanowiska, który z wymienionych operatów odzwierciedla obowiązujący stan prawny. W szczególności nie dokonano aktualizacji danych ewidencyjnych w trybie art. 22 i art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151, dalej także jako pgik). W tej sytuacji, zdaniem MWIGK w pełni zasadna jest ocena, iż działania organu pierwszej instancji nie doprowadziły do usunięcia wskazanych niezgodności między stanem prawnym a ewidencyjnym.
Organ przyjął, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że granice działki ewidencyjnej nr [...] względem działek sąsiednich zostały ustalone w wyniku podziału nieruchomości przy ul. [...], udokumentowanego operatem technicznym nr [...]. Tymczasem zarówno podczas pierwotnego zakładania ewidencji w latach 1970-1971, jak i modernizacji ewidencji w 1994 r., przebieg granic ustalono na podstawie stanu użytkowania terenu (władania), z pominięciem danych zawartych w powyższym operacie, co było niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami § 10 pkt 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Zdaniem organu, Prezydent Miasta P bezspornie wywiódł, że działka nr [...] nie spełnia kryterium jednorodności prawnej, ponieważ dane zawarte w operacie ewidencyjnym odbiegają od stanu prawnego wynikającego z dokumentów geodezyjnych i ksiąg wieczystych. Wskazuje to na konieczność przeprowadzenia aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez ich dostosowanie do stanu prawnego, w szczególności poprzez wyodrębnienie działek ewidencyjnych w sposób odzwierciedlający rzeczywisty zasięg prawa własności.
MWIGK zwrócił uwagę, że oświadczenia stron składane w toku postępowania administracyjnego i nieuwierzytelnione żadnymi dokumentami geodezyjnymi ani poparte opinią geodety uprawnionego nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia sporu granicznego w rozumieniu przepisów pgik, tym bardziej, że ten sam Prezydent Miasta P postanowieniem z dnia [...]czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia. W protokole z czynności wznowienia znaków granicznych,
sporządzonym w dniu 20 grudnia 2018 r. przez geodetę uprawnionego S. S., stanowiącym integralną część operatu technicznego nr [...], brak jest jakichkolwiek informacji potwierdzających zaistnienie sporu granicznego.
Z tych względów organ uznał, że rozbieżność przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], w stosunku do działek sąsiednich wynika z przyjętego w przeszłości sposobu ustalenia granic. Granice te zostały pierwotnie ustalone w dokumentacji z podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], sporządzonej w operacie technicznym [...] o numerze archiwalnym [...]-1289/1969. Jednakże podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków w latach 1970-1971, nie skorzystano z danych zawartych w tym operacie. Przebieg granic pomiędzy działkami ustalono wówczas na podstawie stanu użytkowania w terenie (np. ogrodzenia, ściany budynków), a więc według kryterium władania, nie zaś według dokumentów potwierdzających stan prawny. W efekcie doszło do ujawnienia w ewidencji granic opartych na stanie faktycznego władania, niezgodnym ze stanem prawnym. Tym samym nastąpiło "zatarcie" granic ustalonych w wyniku postępowania podziałowego, chociaż samo nieujawnienie granicy prawnej w ewidencji nie powoduje zmiany jej przebiegu w sensie prawnym. Podobna sytuacja miała miejsce również podczas modernizacji ewidencji w 1994 r., gdy odwzorowano stan użytkowania na gruncie, z pominięciem materiałów archiwalnych - w tym operatu podziałowego [...].
Organ zaznaczył, że w sprawie niniejszej rozbieżność pomiędzy danymi ujawnionymi w ewidencji, a stanem prawnym wynika wprost z dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie, a nie z błędnych wpisów w księdze wieczystej. Zdaniem MWINGK operaty techniczne [...] oraz [...], które zostały włączone do państwowego zasobu nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek. W operacie nr P.[...] geodeta uprawniony dokonał wznowienia znaków granicznych działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] w oparciu o dane z operatu [...]. Jednakże w protokole z tych czynności wskazano, że znaki graniczne nie zostały trwale oznaczone w terenie z uwagi na istniejącą zabudowę.
Wobec powyższego MWINGK stwierdził, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 9 oraz art. 12 § 1 k.p.a., wobec czego na
podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należało ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zobowiązał organ pierwszej instancji do usunięcia stwierdzonych niezgodności pomiędzy stanem prawnym a danymi ewidencyjnymi, przeprowadzenia czynności z uwzględnieniem zasady jednorodności prawnej działek ewidencyjnych, wdrożenia zaleceń i wytycznych organu odwoławczego wynikających z poprzednich decyzji oraz niniejszego rozstrzygnięcia, zapewnienia stronom pełnego udziału w postępowaniu, w tym należytego wyjaśnienia przysługujących im uprawnień i obowiązków. Organ zaznaczył ponownie, że zamiar prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania aktualizacyjnego, które ma na celu zapewnienie zgodności danych ewidencyjnych ze stanem prawnym. MWINGK wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci prywatnej ekspertyzy kryminalistycznej, sporządzonej przez A.I. w 2018 r., z której wynika, że podpis umieszczony na protokole ustalenia granic z 1994 r. wykazuje cechy pisma rozbieżne z materiałem porównawczym pochodzącym od wnioskodawczyni, co może świadczyć o tym, że podpis nie został złożony przez tę samą osobę. Prezydent stwierdził natomiast, że jako organ ewidencyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny wiarygodności podpisu. MWINGK nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby nie był on uprawniony do oceny dowodu z prywatnej ekspertyzy grafologicznej. O ile rzeczywiście organ ewidencyjny, nie ma kompetencji do autorytatywnego rozstrzygania o autentyczności podpisu, to jednak nie zwalnia go to z obowiązku wnikliwej analizy całego zebranego materiału dowodowego, w tym również przedłożonej opinii prywatnej.
Organ podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta zobowiązany jest do doprowadzenia do zgodności danych zawartych w ewidencji w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [....] ze stanem prawnym ustalonym w wyniku postępowania podziałowego, którego dokumentację zawiera operat nr [...]. Organu pierwszej instancji powinien przeanalizować prawidłowość wykonanych czynności dotyczących ustalenia granic przedmiotowych działek podczas założenia ewidencji gruntów w latach 1970-1971 oraz modernizacji z 1994 r. w obrębie nr [...] "W." z uwzględnieniem materiałów źródłowych pochodzących z państwowego zasobu dotyczących podziału nieruchomości z 1969 r. Rozstrzygnięcie powinno zostać poprzedzone pozyskaniem dowodu w postaci
opracowania geodezyjnego, w którym zostanie prawidłowo określony zarówno numeryczny przebieg granic, jak i część opisowa dotycząca powierzchni działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Opracowanie to powinno zawierać przejrzystą i przekonującą analizę dokonanych ustaleń. Organ wskazał, że obowiązkiem Prezydenta Miasta będzie zweryfikowanie, czy dane opracowanie geodezyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz czy może stanowić podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych. Tylko rzetelna analiza i prawidłowe zastosowanie odpowiedniej procedury geodezyjnej pozwolą na przywrócenie zgodności danych zawartych w ewidencji z rzeczywistym stanem prawnym.
Od opisanej decyzji MWING z 24 czerwca 2025 r. sprzeciw złożył Prokurator Rejonowy w P. wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem nie zaistniały uchybienia wskazane przez organ orzekający.
W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie toczy się od kilku lat. Wskazał, że Prezydent Miasta P już decyzją z [..] maja 2019 r. odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] wskazując jakie czynności zostały wykonane oraz jakie ustalenia poczyniono. W decyzji tej wskazano, z jakich powodów operat techniczny [...] nie może stanowić podstawy do aktualizacji de facto wskazując stronom tudzież wnioskodawcy tryb postępowania, a mianowicie postępowanie przed sądem powszechnym. Analogiczne jest stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator zwrócił uwagę, że organ ewidencyjny prowadząc postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, które zostało wszczęte na wniosek strony nie może zmienić zakresu przedmiotowego tego postępowania i rozszerzyć żądania wniosku, nie może również łączyć dwóch trybów postępowania, tj. postępowania wszczętego na wniosek z postępowaniem wszczętym z urzędu. Podał, że organ
rozstrzygający w niniejszej sprawie związany był zakresem żądania strony wnioskującej.
Prokurator zwrócił uwagę, że dane ewidencyjne winny odzwierciedlać aktualny stan prawny jednak żaden z organów nie ustalił, który z operatów odzwierciedla taki stan. Z drugiej strony organ wprost wskazuje, że operaty techniczne nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek. Jeśli mamy do czynienia ze stanem prawnym wynikającym z podziału nieruchomości to utrudnione jawi się przywrócenie stanu prawnego zgodnego z podziałem poprzez wydzielenie nowych działek ewidencyjnych.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia przedmiotu postępowania organ wskazał, że przedmiot wniosku, obejmujący ustalenie granicy działek nr [...], nr [...] z konieczności wynikającej z posiadania wspólnych danych ewidencyjnych (punktów granicznych) obejmował również działki sąsiednie, z którymi działka ta bezpośrednio graniczy. Ponadto, aktualizacja danych ewidencyjnych dla działek nr [...] i [...] wymagała uwzględnienia wpływu tej zmiany na dane dotyczące przyległych działek, co było zgodne z obowiązującym stanem prawnym oraz dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Nawiązując z kolei do stwierdzenia Prokuratora, że żaden z organów nie ustalił, który z operatów odzwierciedla aktualny stan prawny organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do przeprowadzenia takiej analizy. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta nie zawierała odniesienia do operatu podziałowego nr [...] z 1969 r., który stanowi dokumentację źródłową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc, że przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie
istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadniczo spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd bada, czy organ odwoławczy miał podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.
Innymi słowy rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny do wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (zob. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. sygn. akt III ZP 5/96; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/9; wyroki NSA: z 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, z 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05, B.
Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856-857 nb 14).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja była aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja jest szóstą z kolei decyzją MWINGK uchylającą decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ uchylał zarówno decyzje uwzględniające wniosek strony postępowania, jak również decyzje odmawiające aktualizacji danych w ewidencji, wskazując w tych wszystkich decyzjach organowi pierwszej instancji, na konieczność bądź to rozszerzenia postępowania wyjaśniającego bądź to ponownej analizy zebranego już w sprawie materiału dowodowego, który co należy zaznaczyć w postępowaniu aktualizacyjnym ma ograniczony zasięg z uwagi na wyłącznie rejestrowy (ewidencyjny) charakter takiego postępowania. Zaznaczyć również trzeba, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwa prawomocne wyroki sądów administracyjnych oddalające sprzeciwy, w których sąd przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, zaś stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Tutejszy Sąd w wyroku z 7 października 2022 r. stwierdził, że w związku z rejestrowym charakterem postępowania mającego na celu aktualizację operatu ewidencyjnego, czyli wtórnym względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji, wpisy w ewidencji dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Sąd uznał, że za pomocą regulacji p.g.i.k. nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii
przysługiwania prawa własności i jego zasięgu. Jednocześnie Sąd wskazał, że konieczne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy potwierdzał zasadność prowadzenia na wniosek uprawnionego podmiotu procedury aktualizacji ewidencji oraz, że w odniesieniu do przedmiotu rozpoznania, nie istnieje spór graniczny. Konkludując swój wywód Sąd uznał, że skoro przedmiotowe postępowanie nie było wszczęte z urzędu, to organ pierwszej instancji, ograniczony był wnioskiem o wyeliminowanie błędnych danych, dlatego nie mógł prowadzić szerszego postępowania w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych bowiem nie można uznać za równoważne prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających oczywisty charakter (w świetle złożonych dokumentów) z merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą aktualizacji danych w ewidencji na wniosek strony. Przyczyną odmowy aktualizacji danych w ewidencji przez organ pierwszej instancji było m in. uznanie, że w pojęciu aktualizacji danych mieści się usuwanie wpisów o charakterze oczywiście wadliwym, a wadliwość ta jest widoczna bez koniczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Prezydent uznał, że prowadząc postępowanie na wniosek strony nie mógł prowadzić postępowania w celu ujawnienia innych niż wskazane przez stronę danych ewidencyjnych. Uznał, że operaty sporządzone na zlecenie strony ([...] i [...]), które stanowiły podstawę wniosku skarżącej nie mogły stanowić ujawnienia nowych danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni działek.
Przechodząc do oceny zasadności podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. jeszcze raz należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie toczy się od wielu lat i w tym czasie, z uwagi na wydawanie przez MWINGK decyzji kasatoryjnych organ pierwszej instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy, a spór pomiędzy organami obu instancji sprowadza się w istocie do różnej oceny wartości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w kontekście możliwości przeprowadzenia na ich podstawie aktualizacji danych z ewidencji.
Przypomnieć trzeba, na co wskazywał tutejszy Sąd w wyroku z 7 października 2022 r., że wykrycie błędnych informacji może stanowić podstawę wniosku o aktualizację jednakże organ w takim wnioskowym postępowaniu, co do
zasady, opiera się na dokumentach złożonych przez stronę lub przez nią wskazanych. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest jedynie czynnością techniczną, która nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 834/22).
Wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. "Istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia" ma niewątpliwie miejsce wówczas, gdy nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK [...]). Należy zwrócić również uwagę, że możliwość wydania decyzji kasatoryjnej powstaje wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże, że nie ma możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo, co istotne zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z całą pewnością natomiast decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.
W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie.
Tymczasem w niniejszej sprawie MWIGK, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator w sprzeciwie, nie dokonał własnej analizy materiałów zgromadzonych w
sprawie. To zadaniem organ odwoławczego w niniejszej sprawie była ostateczna ocena i wyciągnięcie jednoznacznych wniosków, czy którykolwiek z dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym może stanowić podstawę do wprowadzenia zmiany danych w ewidencji, a jeżeli nie to z jakich powodów nie jest to możliwe. Analiza prawidłowości ustalania granic podczas zakładania ewidencji w latach 1970-1971 a następnie modernizacji w 1994 r., jak też ocena pozostałych dokumentów włączonych do państwowego zasobu z całą pewnością nie wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji jakie jest jego końcowe stanowisko w sprawie. Podobnie ocena złożonej przez stronę opinii kryminalistycznej sporządzonej przez A. I. nie wykraczała poza granice postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w sposób właściwy do złożonego dowodu, powinien taki dowód ocenić samodzielnie. Jak bowiem wspomniano ocena zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja MWINGK nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., wskazując jedynie, że organ pierwszej instancji nie dokonał skrupulatnej analizy materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stanowiącym o granicy działki o nr ewid. [...]. Te okoliczności powinny zostać jednoznacznie stwierdzone przez organ odwoławczy, który powinien nie tylko przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy, ale wyciągnąć z niego jednoznaczne wnioski, mając przy tym na uwadze, że w sprawie wydane zostały prawomocne wyroki sądów administracyjnych, którymi jest on związany.
Ponadto, zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na takie naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, które powodowałoby konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i dodatkowe wyjaśnienie sprawy w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie podjął przy tym próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy, mimo że dokonanie analizy materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stanowiącym o granicy działki nr 562 nie przekracza możliwości organu
odwoławczego. Wskazać należy, że zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju , Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: postępowania rozgraniczeniowego, postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, podziału nieruchomości; wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dopiero w przypadku braku takich dokumentów, zgodnie z § 31 tego rozporządzenia albo gdy zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Z przepisu tego wynika, że wykonanie pomiarów geodezyjnych powinno być poprzedzone ustaleniem przebiegu granic.
W niniejszej sprawie organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, że złożone przez stronę dokumenty oraz dokumenty znajdujące się wcześniej w państwowym zasobie nie pozwalają na ustalenie przebiegu granic, a zadanie to przerzucił kolejny raz na organ pierwszej instancji. Nie wykazał tym samym czy jest podstawa i możliwość zastosowanie w niniejszej sprawie § 31 rozporządzenia, mając na uwadze okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, który jak wskazano wyżej, zakreśla granice przedmiotowe postępowania. Nie wykazał również w uzasadnieniu decyzji, czy przeprowadzenie dowodu w postaci opracowania geodezyjnego, w którym zostanie prawidłowo określony zarówno numeryczny przebieg granic, jak i część opisowa dotycząca powierzchni działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...], nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. np. w formie zlecenia, a mając na uwadze charakter postępowania sądowego wszczętego na skutek wniesienia sprzeciwu ocena tej okoliczności przez sąd byłaby przedwczesna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu zajęte w niniejszej sprawie, ale również we wcześniejszych wyrokach. Przeanalizuje całość dostępnych dokumentów i ewentualnie rozważy
konieczność skorzystania z trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a., mając na
uwadze rejestrowy charakter postępowania. Dopiero w przypadku uznania, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym możliwości organu odwoławczego i po przekonującym przedstawieniu tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji organ będzie uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ powołując się na konieczność zapewnienia stronom właściwego udział w postępowaniu powinien wskazać prawa których stron postępowania zostałyby naruszone, poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.
-----------------------
sygn. akt VII SA/Wa 1838/25
#
sygn. akt VII SA/Wa 1838/25
#
sygn. akt VII SAWa 1838/25
#