VII SA/WA 1828/21

VII SA/Wa 1828/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Monika Kramek /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 780/22 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust 1 pkt 1, art 51 ust 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Agnieszka Wrzodak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z. S. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ wojewódzki) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości J. gmina K..
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] sierpnia 2012 r, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 600 kW każda, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, na działkach nr [...] i [...] (obecnie [...]), w J., gmina K.
Po przeprowadzeniu kontroli zakończonej budowy, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.(dalej: PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji.
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 105/17 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1762/17 oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu ww. wyroków wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, stanowiącej jeden z dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 631/14, WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję SKO w K., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1106/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Sądy obydwu instancji zgodnie stwierdziły, że realizacja inwestycji jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie jest możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań jej realizacji.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., GINB utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB w K. z [...] listopada 2012 r., udzielającej skarżącemu pozwolenia na użytkowanie ww. dwóch elektrowni wiatrowych. Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 438/19 (nieprawomocnym) WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB.
Ponadto, prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1188/18 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów (...) na terenie Gminy i Miasta K., w zakresie oznaczenia "R/Ew", tj. w jakim dopuszczała na terenach rolniczych lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi.
W dniu 9 marca 2020 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB, organ wojewódzki) wpłynął wniosek E. W. zawierający żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 600 kW każda, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewid. J. gmina K. W wniosku wskazano na zapadłe w sprawie ww. decyzje organów administracji i wyroki sądów.
Zawiadomieniem z dnia 26 marca 2020 r. [...] WINB wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenie do stanu zgodności z prawem elektrowni wiatrowej o mocy 600 kW, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] i [...], a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 - dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 – dalej: ustawa zmieniająca Prawo budowlane) nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektów budowlanych elektrowni wiatrowej typu ENERCON E40 o mocy 600 kW, zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...] w obrębie ewid. J., gmina K. w powiecie [...], tj.:
- fundamentu żelbetowego wraz z nasypem ziemnym i schodami,
- masztu (wieży) wraz z elementami technicznymi zlokalizowanymi na maszcie (zespołu gondoli z mocowaniem i mechanizmem obrotu, wirnikiem z łopatami),
- rozdzielni pomiarowej elektrowni.
W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że w związku z wprowadzeniem w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981 ze zm., wejście w życie 16 lipca 2016 r.) regulacji prawnych dotyczących wymaganych odległości elektrowni wiatrowych, m.in. od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, uznał za zasadne, z uwagi na różne obszary oddziaływań obu elektrowni, rozdzielenie prowadzonego postępowania na dwa odrębne, jedno dotyczące elektrowni zlokalizowanej na działce nr [...] i drugie dotyczące elektrowni zlokalizowanej na działce nr [...], o czym strony postępowania zostały zawiadomione.
Dalej organ wojewódzki wskazał, że w toku postępowania w dniu 27 października 2020 r. przeprowadzono kontrolę obiektu, która nie wykazała zmiany stanu faktycznego w stosunku do stwierdzonego w ramach poprzedniej kontroli obowiązkowej. Wskazał również na stanowisko Burmistrza Gminy i Miasta K. (zawarte w zaświadczeniu z dnia 30 września 2020 r.) potwierdzające, że wskutek stwierdzenia nieważności części dotychczasowego planu miejscowego, w jego miejsce obowiązują ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], które na obszarze działek nr [...] i [...] (obecnie [...]) nie zezwalają na lokalizację elektrowni wiatrowych.
W konsekwencji WINB stwierdził, że elektrownia wiatrowa zlokalizowana na działce nr [...] w J. jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym. Plan ten nie dopuszcza do budowy na terenie tej działki żadnych elektrowni wiatrowych, niezależnie od mocy, wysokości, czy innych parametrów technicznych. Skutkuje to tym, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości określenia czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby elektrownię do stanu zgodnego z planem miejscowym.
W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] [...] WINB nakazał Z. S. rozbiórkę elektrowni wiatrowej na działce nr [...], w miejscowości J., gmina K.. Organ uznał, że nie jest możliwa legalizacja obiektu, gdyż jest on niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, który na tym obszarze dopuszcza jedynie lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień.
Odwołanie od decyzji WINB wniósł skarżący.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.
W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał na rozstrzygnięcia organów administracji i wyroki sądów administracyjnych obu instancji zapadle w sprawach dotyczących procesu inwestycyjnego spornej elektrowni wiatrowej, a następnie podniósł, że stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż samowola budowlana, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli został on zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.
Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa.
W sytuacji zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie jej wyeliminowania z obrotu prawnego, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawo budowlane. Rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym we wskazanym trybie nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz zaniechania dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Tak więc nakaz rozbiórki może nastąpić wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części.
GINB wyjaśnił, że w jego ocenie stan faktyczny sprawy jest niesporny, niemniej w ramach postępowania odwoławczego podjął czynności wyjaśniające w celu uzupełnienia ustaleń organu I instancji ujawniając, że:
- decyzją z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r., umarzającą postępowanie (ponownie prowadzone w wyniku wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r, sygn. akt IV SA/Po 105/17) w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu:
- decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., Wójt Gminy K. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. dwóch elektrowni wiatrowych z uwagi na jego niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Oceniając natomiast to, czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami planistycznymi organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] listopada 2001 r., Nr [...], a dokładnie z jej § 6 pkt 18.9 wynika, że na terenie oznaczonym symbolem RP ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień.
GINB nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalne jest kwalifikowanie elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej, co miałoby przesądzać o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Taka argumentacja w ocenie GINB nie mogła odnieść skutku niezależnie od tego, że sama ewentualna zgodność z ustaleniami planu miejscowego nie mogła stanowić podstawy do legalizacji inwestycji, która nie posiada aktualnej decyzji środowiskowej.
GINB zwrócił uwagę, że Burmistrz Gminy i Miasta K. w zaświadczeniu z 30 września 2020 r. potwierdził, że inwestycja polegająca na lokalizacji elektrowni wiatrowej na działce nr [...], obr. ewid, J., gmina K., nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie tego typu, jakkolwiek nie rozstrzyga samodzielnie o uznaniu inwestycji za zgodną lub nie z planem miejscowym, to jednak jest wyrazem wiedzy organu o istnieniu określonego stanu faktycznego lub prawnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku organów bezpośrednio zaangażowanych i odpowiedzialnych za tworzenie i stosowanie przepisów prawa miejscowego.
GINB ocenił, że wbrew zarzutom odwołania nie można też przyjąć, aby obiekt będący przedmiotem sprawy stanowił "urządzenie infrastruktury technicznej", o którym mowa w art. 143 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.). Skarżący pomija bowiem dwie istotne rzeczy - przepis ten określa, jakich konkretnie urządzeń infrastruktury dotyczy i nie są to dowolne urządzenia. Po pierwsze, urządzenia te powinny zostać zrealizowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej łub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (inwestor nie wykazał, aby na realizację inwestycji dysponował takimi środkami). Po drugie dotyczy to "przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (jakkolwiek definicja ta ma charakter generalny, to jednak zdaniem GINB trudno mówić, aby do tej samej kategorii miały należeć przewody elektryczne oraz elektrownie wiatrowe, które są biegunowo odległe od innych urządzeń wymienionych w tym przepisie), a po trzecie realizacja tego typu urządzeń nie może mieć miejsca na nieruchomościach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne (gdy nie budzi wątpliwości, że działka inwestycyjna położona jest w obszarze RP - tereny rolne).
Oceny tej nie zmieniają przywołane w odwołaniu liczne przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące, że jest dopuszczalna kwalifikacja elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 u.g.n. Niezależnie od tego, że rodzaj obiektu jest tylko jednym z kryteriów pozwalających na taką kwalifikację, to nie można nie zauważyć, że wszystkie przywoływane orzeczenia pochodzą sprzed wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych, która na nowo i kompleksowo uregulowała realizację tego typu inwestycji jako lex specialis względem np. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
GINB podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że elektrownia wiatrowa może zostać uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wszystkie inne kryteria nie miały znaczenia, to i tak nie mogłoby to stanowić o możliwości legalizacji obiektu jako zgodnego z planem miejscowym. Ustawa o elektrowniach wiatrowych wyraźnie określa, że elektrownie wiatrowe lokalizuje się wyłącznie na podstawie planu miejscowego, ale nie może to być plan dowolnej treści, lecz musi spełniać określone wymagania (np. art. 7 ustawy o elektrowniach wiatrowych). W ocenie GINB, wyprowadzanie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych w inny sposób, np. poprzez zaliczanie ich do innych kategorii obiektów, które nie muszą spełniać żadnych szczególnych wymogów i których lokalizacja nie jest regulowana przepisami, stanowiłaby próbę obejścia ustawy o elektrowniach wiatrowych, co jest niedopuszczalne.
W konsekwencji GINB uznał, że lokalizacja elektrowni wiatrowej jest niezgodna z ustaleniami § 6 pkt 18.9 planu miejscowego z dnia [...] listopada 2001 r. Ponadto inwestor nie legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W skardze na decyzję GINB skarżący zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 143 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż elektrownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;
b) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że elektrownia wiatrowa nie stanowi infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 u.g.n.;
c) art. 7, 77 § ł i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
d) art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
e) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób sprzeczny z interesem społecznym i niezgodny z zasadą zaufania wobec obywateli, jak również nieuwzględnienie zasady poszanowania interesów w toku postępowania, odnoszącej się do przedsięwzięć gospodarczych i finansowych.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących, że elektrownie wiatrowe stanowią infrastrukturę techniczną. Zdaniem skarżącego przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, należy mieć na uwadze przepisy prawa europejskiego, które wiążą Polskę jako kraj członkowski Unii Europejskiej, jak i treść orzeczeń TSUE i TS w tym Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, której pkt 14 stanowi, że "głównym celem wyznaczenia obowiązkowych krajowych celów jest zagwarantowanie pewności dla inwestorów i zachęcenie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energie ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych" oraz Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/WE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko której to przepisy nakładają w odniesieniu do elektrowni wiatrowych obowiązek do oceny , względnie weryfikacji inwestycji pod kątem ochrony jednego z celów Unii Europejskiej jakim jest ochrona środowiska i jakości życia, natomiast jeżeli taka ocena została unieważniona, a inwestycja istnieje, to zasada lojalnej współpracy i efektywności prawa unijnego, wynikająca z traktatu, wymaga dokonania wykładni przepisów prawa polskiego w sposób zapewniający przeprowadzenia takiej oceny, co dotychczas zostało skarżącemu odmówione.
Dalej skarżący podniósł, że do wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1106/15 w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zostało złożone zdanie odrębne, a jego autor nie podzielił oceny o oczywistej sprzeczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uchwałą nr [...] w sprawie planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę obiektów budowlanych elektrowni wiatrowej typu ENERCON E40 o mocy 600 kW, zlokalizowanej działce nr [...] w miejscowości J. gmina K.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki ww. elektrowni wiatrowej nie narusza bowiem prawa materialnego, w toku postępowania organy administracji nie uchybiły również regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 51 Prawa budowlanego, którego istota dotyczy doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący zrealizował sporną inwestycję na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., wyeliminowanej następnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z obrotu pranego. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było konsekwencją wyeliminowania ostatecznie, również w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, wobec ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Słusznie zatem wskazał GINB, że w tych warunkach organ wojewódzki zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym (doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem, jak w niniejszej sprawie), ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) danego obiektu, np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 271/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 864/12, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowane już przez inwestora zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Rozpoznanie sprawy wymagało zatem oceny, czy budowa elektrowni wiatrowej na działce nr [...] narusza ustalenia obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze zawiera ustalenia, będące przepisami prawa lokalnego. Ustalenia te mają zatem walor wiążący dla organów administracji (art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza w konsekwencji, że organy te nie są władne do odmowy zastosowania zapisów planu miejscowego, nawet w sytuacji, gdy jego ustalenia naruszają ustawę. Treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Trzeba jednak pamiętać o tym, że każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy, więc dokonywać wykładni na korzyść zasady (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12, LEX nr 1215571; wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 673/13, pub. Cbosa).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1188/18 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów (...) na terenie Gminy i Miasta K., w zakresie oznaczenia "R/Ew", tj. w jakim dopuszczała na terenach rolniczych lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z drogami serwisowymi. Jak wynika z pisma Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] września 2020 r. wskutek stwierdzenia nieważności części dotychczasowego planu miejscowego, w tej części (obejmującej § 6 pkt 8, § 28, § 33 w zakresie oznaczenia "R/Ew") obowiązują ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...]. W § 6 pkt 18.9 tej uchwały przewidziano, że na terenie oznaczonym symbolem RP (tereny rolne) ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień.
W ocenie skarżącego na gruncie art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalne jest kwalifikowanie elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej, co przesądza zdaniem skarżącego o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Z kolei organ odwoławczy wskazuje, że skarżący pomija dwie istotne rzeczy, a mianowicie, że przepis ten określa, jakich konkretnie urządzeń infrastruktury dotyczy i że nie są to urządzenia dowolne.
Tymczasem zasadniczy kontekst materialnoprawny niniejszej sprawy nakreślił powołany w części historycznej uzasadnienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1106/15 wydany w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornej inwestycji, którym na zasadzie art. 170 p.p.s.a. związany jest Sąd aktualnie orzekający w sprawie. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji niezbędne jest odwołanie się do wyrażonego przez NSA stanowiska w zakresie zagadnienia, którego wyjaśnienie i ocena ma wpływ na osiągnięcie stanu zgodności z prawem spornej inwestycji. Otóż w zakresie zgodności tej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą z dnia 8 listopada 2001 r. zmieniającą m.p.z.p. Gminy i Miasta K., NSA w ww. wyroku wskazał, że "Przedmiotowa inwestycja została usytuowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP (tereny upraw polowych). Zgodnie z § 6 pkt 18.9 planu miejscowego: "Na terenie oznaczonym w załączniku nr 1 do uchwały symbolem RP ustala się lokalizację terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i zalesień. Podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska". Jak wynika z § 4 pkt 4 i 5 omawianej uchwały, ilekroć jest mowa o przeznaczeniu terenu należy przez to rozumieć przeznaczenie podstawowe, które powinno dominować na danym terenie. Natomiast ilekroć jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym terenu, należy przez to rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają funkcję podstawową lub jej towarzyszą i które mogą być dopuszczone pod warunkiem spełnienia wymagań i wynikających z ustaleń planu, z odrębnych przepisów oraz pod warunkiem dostosowania charakteru obiektów do przeznaczenia podstawowego. Z brzmienia powyższych ustaleń planu miejscowego dopuszczalna była na przedmiotowym terenie lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej (na terenie oznaczonym symbolem RP) jednak pod warunkiem dostosowania ich do przeznaczenia podstawowego. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, że przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcja uzupełniająca, musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją podstawową i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej (wyrok NSA z 9.02.2011 r., II OSK 238/10, Lex nr 1091544, glosa aprobująca M. Nowickiego ZNSA 2011 nr 5, s. 177). Jak wynika z powyżej przedstawionych ustaleń planu miejscowego, teren na którym miało być zlokalizowane przedsięwzięcie objęte kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] września 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, nie był przeznaczony pod tego typu inwestycje, biorąc pod uwagę przeznaczenie podstawowe terenu, jak i przeznaczenie dopuszczalne terenu". I dalej "Jeżeli nawet przyjmie się, że elektrownie wiatrowe zaliczane są do tzw. infrastruktury technicznej, to nie mieszczą się one w zakresie pojęcia "teren o przeznaczeniu dopuszczalnym", które zostało zdefiniowane w § 4 pkt 5 m.p.z.p., gdyż nie spełniają tam określonych warunków. Postanowienia planu miejscowego, nie muszą zawierać zakazów lokalizacji tego typu inwestycji, jeżeli jasno i jednoznacznie wynika z postanowień planu, co na danym terenie można lokalizować w ramach przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego, tym bardziej jeżeli chodzi o przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".
Do ww. wyroku zostało wprawdzie złożone zdanie odrębne, na które powołuje się skarżący, niemniej jednak zdanie odrębne nie ma mocy wiążącej. Kwestia prawna zgodności inwestycji z planem miejscowym kształtuje się bowiem tak jak stwierdzono w ww. orzeczeniu NSA.
Zatem stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że sporna inwestycja jest sprzeczna z normami planu miejscowego należało uznać za prawidłowe. Poza tym skarżący nie legitymuje się aktualną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, mimo że jest ona wymagana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak ustalił w toku postępowania odwoławczego GINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji z uwagi na jej niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. Również aktualnie obowiązujący plan miejscowy z 2012 r. nie daje możliwości budowy elektrowni wiatrowych na ww. nieruchomości. Tym samym nie było możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez jego legalizację lub nakazanie określonych czynności czy robót.
Sąd podziela również stanowisko GINB, że kwestie polityki klimatycznej, czy energetycznej Rzeczpospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej nie mogą zmienić oceny w zakresie zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji. Zarówno wyznaczane przez organy Unii Europejskiej kierunki polityki klimatycznej, jak i oczekiwania inwestorów, nie mogą pozbawiać znaczenia obowiązujących przepisów prawa.
Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sporny obiekt został zrealizowany wbrew postanowieniom planu miejscowego to wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego zobowiązany był wydać nakaz jego rozbiórki w oparciu o regulacje zawarte w przepisach w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo dokonano ustaleń faktycznych, które znalazły potwierdzenie w materiale dowodowym, a organy uzasadniły decyzje stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Należy zatem uznać decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem wobec czego, podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.