VII SA/Wa 1827/22

VII SA/Wa 1827/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 3,4 art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 21 art. 19 ust. 1i  ust. 2 art. 43 ust. 1 art. 43 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 czerwca 2022 r. znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.41.2021.8.AA w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.41.2021.8.AA, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKIA", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a także art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: "u.d.p."), po powtórnym rozpoznaniu wniosku z 9 marca 2021 r. B. Sp. z o.o. 17 Sp. k. z siedzibą w Wprzy Al. [...] (dalej: "strona skarżąca", "spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z 25 lutego 2021 r. nr 4351/22/21, znak: O-KA.Z-3.435.39.2021.1.ak-am7071, odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego na dz. ew. nr [...] (obręb: [...]) w S. przy ul. [...], położonej w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...] – utrzymał w mocy własne ww. postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przed wydaniem przez Prezydenta Miasta S. decyzji o warunkach zabudowy (dla wskazanej powyżej inwestycji), Kierownik Referatu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Planowania Przestrzennego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., wnioskiem z [...] lipca 2020 r., znak: [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr 1 o uzgodnienie ww. projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, GDDKiA postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r., nr 4351/61/20, znak: O.KA.Z-435.108.2020.2.ak5134, odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.
Na powyższe postanowienie skarżąca spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2193/20) uchylił zaskarżone postanowienie.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, GDDKiA postanowieniem z 25 lutego 2021 r., nr 4351/22/21, znak: O.KA.Z- 435.39.2021.1.ak-am7071, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pt. "Budowa totemu reklamowego na dz. nr ew. [...] (obręb: [...]) w S. przy ul. [...]" w odniesieniu drogi ekspresowej [...].
Skarżąca spółka złożyła wniosek z 9 marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek został uzupełniony pismem z 10 maja 2021 r.).
GDDKiA (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy), postanowieniem z 13 sierpnia 2021 r., znak: DZ.WPA-ZOD.4351.41.2021.3.AA, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie skarżąca spółka po raz kolejny złożyła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2163/21) uchylił ww. zaskarżone postanowienie z 13 sierpnia 2021 r.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania oraz rozpoznaniu wniosku z 9 marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (uzupełnionego pismem z 10 maja 2021 r.) GDDKiA postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 lutego 2021 r.
Organ przytoczył i opisał treść m.in. art. 53, art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 4 pkt 21, art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 43 ust. 1 oraz art. 35 ust. 2 u.d.p. Podał, że skarżąca spółka na terenie dz. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w S., planuje zrealizować inwestycję polegającą na budowie totemu reklamowego. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy parametry totemu reklamowego przyjętego z wniosku inwestora wynoszą: wielkość potrójnej głównej tablicy reklamowej max. 10 m x 10 m x 3 szt., wysokość obiektu 40 m, wymiar podstawy o średnicy 5 m, reklamy umieszczone na totemie posiadać będą obraz stały (nie będą wyposażone w obraz zmienny), reklamy nie mogą oślepiać i wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego. Zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentacją zdjęciową wykonaną przez pracownika GDDKiA, dz. nr [...], obręb [...] w S., jest niezagospodarowana. Od strony wschodniej przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], od strony południowej przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), natomiast od strony północno-zachodniej przylega do terenów linii kolejowej. Działka ta znajduje się w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...].
W przesłanym przez Prezydenta Miasta S. projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji w pkt 2., tj. "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:", w ppkt 2c., tj. "Warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:" wpisano, cyt. "Budowa zjazdu z ul. [...] zgodnie z decyzją z wydaną decyzją na zjazd nr [...] z dnia [...].09.2019 przez Prezydenta Miasta S." (...) "Dojazd - projektowany zjazd wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi".
Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że ww. sposób skomunikowania planowanego totemu reklamowego na dz. nr [...] obręb [...], poprzez wybudowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] września 2019 r. zjazd z ul. [...] w S., nie narusza art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i w tym zakresie organ nie wnosi uwag.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ przytoczył definicję "terenu zabudowy". Wyjaśnił, że analiza otoczenia drogi ekspresowej [...] dokonana przez zarządcę drogi świadczy o tym, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. dz. nr [...], obręb [...], w m. S., nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania, bowiem są to tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone ograniczone obszarem węzła drogowego oraz linią kolejową. Na obszarze tego węzła drogowego, na sąsiedniej dz. nr [...], obręb [...], w niewielkiej odległości od drogi krajowej nr [...] znajduje się pojedyncza zabudowa mieszkalna. Wobec powyższego organ przyjął, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy". Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku "[...]" zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 GDDKiA z 19 kwietnia 2021 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klasy dróg ekspresowych (droga klasy S).
W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2., tj. "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:", w ppkt 2a., tj. "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:" wpisano, cyt. "Linie zabudowy - min. 40 m od zewnętrznej jezdni [...] (droga krajowa) oraz min. 6 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...], co oznacza, że planowana budowla nie musi do nich przylegać". GDDKiA zauważył, że na załączniku graficznym w skali 1:1000 została wyznaczona linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], której odległość nie została zwymiarowana, niemniej jednak odcinek ten odpowiada skali 1:1000 załącznika graficznego, tj. 40 m. Wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p., w zakresie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] został spełniony, organ nie wnosi uwag w tym zakresie.
Następnie organ stwierdził, że przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy również nie została wrysowana linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Droga krajowa nr [...] w obszarze węzła "[...]" na wysokości dz. ew. nr [...] przebiega nad trasą drogi ekspresowej [...] wiaduktem opisanym na projekcie stałej organizacji ruchu "Wiadukt nad [...]". W związku z tym, że zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], jak również na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie została wrysowana linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] - organ nie może odnieść się do spełnienia wymogu określonego w art. 43 ust. 1 u.d.p., od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
GDDKiA przytoczył pojęcie "totemu reklamowego" oraz "reklamy". Podkreślił, że przedłożony przez Prezydenta Miasta S. projekt decyzji o warunkach zabudowy określa, że na terenie dz. nr [...] ma być zamontowany totem reklamowy. Planowany do budowy totem reklamowy ma posiadać wysokość 40 m oraz podstawę o średnicy 5 m. Natomiast potrójna główna tablica reklamowa totemu ma posiadać wielkość max. 10 m x 10 m x 3 szt. Zatem maksymalna powierzchnia pojedynczej tablicy reklamowej może wynosić 100 m². Zgodnie z zapisem określonym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, reklamy umieszczone na totemie posiadać będą obraz stały (nie będą wyposażone w obraz zmienny), reklamy nie mogą oślepiać i wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa ważnych informacji dotyczących rozpatrywanego totemu reklamowego mających wpływ na zachowanie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, takich jak: kierunek usytuowania tablic reklamowych, miejsce posadowienia totemu reklamowego. Działka ew. nr [...], obręb [...] jest niezagospodarowana, teren tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem oraz zielenią. Działka ta od strony wschodniej przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], od strony południowej przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), natomiast od strony północno-zachodniej przylega do terenów linii kolejowej. Ww. działka znajduje się w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...].
Podał, że na podstawie projektu stałej organizacji ruchu wynika, że obszar węzła "[...]" zaczyna się jadąc z kierunku M. na początku wyłączenia pasa ruchu z drogi ekspresowej [...] w stronę drogi krajowej nr [...] w kierunku K. Z kolei, jadąc z kierunku D. obszar skrzyżowania i obszar węzła zaczyna się w km 546+100 drogi ekspresowej [...] na początku wyłączenia pasa ruchu z drogi ekspresowej [...] w stronę drogi krajowej nr [...] w kierunku K. i K. Natomiast, obszar węzła na drodze krajowej [...] jadąc z kierunku K. zaczyna się na początku powierzchni wyłączonej z ruchu rozdzielającej przeciwne kierunki ruchu "[...]", a kończy się jadąc w kierunku J., w miejscu umieszczonego oznakowania pionowego tj. znaku drogowego "[...] " - koniec drogi z pierwszeństwem oraz znaku drogowego "[...] " - ustąp pierwszeństwa. Przytoczył treść § 3 pkt 9a oraz § 3 pkt 10a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Wyjaśnił, że na przedmiotowym odcinku droga krajowa nr [...] posiada klasę drogi ekspresowej (droga klasy S). Drogi klasy S usytuowane są wysoko w hierarchii dróg publicznych, muszą one spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] jest bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2020/21 r. wynosiło 45388 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2015, kiedy natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku wynosiło 34817 poj./dobę, co stanowi 30% wzrost natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej [...]. Jednocześnie należy zauważyć, że dopuszczalna prędkość na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej [...] wynosi 120 km/h. Natomiast droga krajowa nr [...] w obszarze węzła "[...]" na wysokości dz. nr [...], obręb [...] przebiega nad trasą drogi ekspresowej [...] wiaduktem opisanym na projekcie stałej organizacji ruchu "Wiadukt nad [...]". Na podstawie projektu stałej organizacji ruchu wynika, że za ww. wiaduktem jadąc w stronę K., zostało umieszczone pionowe oznakowanie drogowe "[...] " - niebezpieczny zakręt w prawo oraz "[...] " - ograniczenie prędkości wskazujące ograniczenie prędkości do 40 km/h. Znak B-33 powinien być umieszczony tylko w tych przypadkach, gdy warunki drogowe, otoczenie drogi lub zastosowane oznakowanie ostrzegawcze i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą w niedostateczny sposób wskazywać kierującym na konieczność zmniejszenia prędkości. Ww. znaki zostały również umieszczone na drodze krajowej nr [...] dla jadących z K. w kierunku J. z tym, że pionowe oznakowanie drogowe pionowe "B-33" - ograniczenie prędkości wskazuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. W obszarach węzła (skrzyżowania) z uwagi na punkty kolizyjne, skomplikowaną sytuację drogowo - ruchową, konieczność oceny sytuacji, konieczność obserwacji zachowania innych uczestników ruchu drogowego, podjęcia decyzji i jej realizacji, kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu.
GDDKiA zauważył, że skarżąca spółka planuje budowę totemu reklamowego, który wskazywałby lokalizację obecnie rozbudowywanego centrum handlowego w S. - "[...]". Zatem, celem projektowanego totemu reklamowego, jest przyciągnięcie i skierowanie uwagi osób kierujących, które poruszają się drogą ekspresową [...] oraz drogą krajową nr [...] na prezentowane przez niego treści informacyjno-reklamowe. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych. Skoro totem reklamowy ma posiadać potrójną tablicę, a znajduje się w obszarze węzła drogowego "[...]" i otoczony jest drogą ekspresową [...], drogą krajową nr [...], łącznicami oraz linią kolejową, to oczywistym jest, że co najmniej dwie płaszczyzny tablicy reklamowej (o ile nie wszystkie trzy) będą widoczne i kierowane do użytkowników tych dróg poruszających się w obszarze węzła drogowego oraz drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...]. Na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] przy wyżej wymienionym bardzo wysokim natężeniu ruchu drogowego oraz dopuszczalnej prędkości wynoszącej 120 km/h, w km od 546+400 do 546+540 w latach 2016-2020 miały miejsce 4 wypadki drogowe.
W ocenie zarządcy drogi, planowany nośnik reklamowy powinien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 300 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] oraz w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Powyższe wynika z roli jaką pełni zarządca ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...]. Planowany do budowy totem reklamowy ma posiadać wysokość 40 m oraz potrójną główną tablicę reklamową o wymiarach max. 10 m x 10 m. Zatem maksymalna powierzchnia pojedynczej tablicy reklamowej może wynosić nawet 100 m². Odległość 300 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] oraz 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] wynika z faktu, że inwestor planuje zrealizować budowę totemu reklamowego o potrójnej tablicy reklamowej o wymiarach max. 10 m x 10 m i wysokości 40 m, czyli o powierzchni pojedynczej tablicy reklamowej przekraczającej 2,0 m² (RID s. 5 Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego). Organ podkreślił przy tym, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem.
Kolejno stwierdził, że według RID Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, że zgodnie z pkt 4.2. Obszary wykluczenia reklam, reklamy nie powinny być lokalizowane w obszarach konfliktowych. W tych obszarach z uwagi na punkty kolizyjne, skomplikowaną sytuację drogowo - ruchową, konieczność oceny sytuacji, podjęcia decyzji i jej realizacji kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu. Wobec powyższego w tych przestrzeniach nie powinno się lokalizować dystraktorów, jakimi są reklamy. Zgodnie z przyjętą prędkością dopuszczalną dla drogi ekspresowej [...] wynoszącą 120 km/h, odległość Wv(m) wynosi 290 m lokalizacja planowanego totemu reklamowego znajduje się nie tylko w obszarze wykluczenia reklam, ale w obszarze konfliktu (RID s. 11 Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego).
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, zgodnie z którą planowany totem reklamowy spełnia wymogi określone w RID Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, tj. pkt 4.1., 5.4.-5.5. - organ wskazał, że fakt budowy totemu reklamowego na terenie działki znajdującej się w obszarze węzła drogowego powoduje, że totem reklamowy mający potrójną główną tablicę reklamową o ww. parametrach pozostaje w polu widzenia kierowcy poruszającego się na tym węźle. Ponadto kwestie negatywnego wpływu lokalizowania reklam przy drogach i ich wpływu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego zawarto również w Ujednoliconej Uchwale o Ruchu Drogowym z 16 marca 2009 r. ECE/TRANS/WP.1/2009/1 Europejskiej Komisji Gospodarczej przy ONZ.
GDDKiA podkreślił, że droga ekspresowa nr [...], jest częścią międzynarodowej sieci dróg, w której ma oznaczenie [...]. Z tego tytułu objęta jest ratyfikowaną przez Polskę w dniu 14 września 1985 r., sporządzoną w Genewie 15 listopada 1975 r., Umową europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) (Dz. U. z 1985 r. nr 10, poz. 35, ze zm.; dalej: "umowa AGR"). Organ dodał, że przedmiotowa droga stanowi więc część drogi międzynarodowej, zatem powinna spełniać standardy przewidziane dla takich dróg. W niniejszej sprawie będą miały zastosowanie postanowienia umowy międzynarodowej. Z punktem VII.4 (załącznika II) tej umowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Jednocześnie, zgodnie z pkt. VII.2 (załącznika II) ww. umowy, wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu.
W konsekwencji, GDDKiA postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., znak: DPZ.WPA-ZOD.4351.41.2021.8.AA, utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 lutego 2022 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji.
2. B. Sp. z o.o. 17 Sp. k. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie GDDKiA z 24 czerwca 2022 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
- naruszenie art. 15 k.p.a., polegającym na uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności, co przejawiło się w tym, że:
- na etapie postępowania drugoinstancyjnego zarządca nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie poczynił własnych ustaleń,
- organ ponownie rozpatrując sprawę poruszył nowe kwestie, które zostały całkowicie pominięte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym,
- naruszenie art. 8 §1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. (tj. wymagań dotyczących uzasadnienia postanowień), polegające na tym, że:
- zarządca nie rozważył i nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych wobec postanowienia pierwszoinstancyjnego w piśmie Skarżącego z 10 maja 2021 r. (uzupełnienie wniosku Skarżącego z 9 marca 2021 r.), gdyż w uzasadnieniu skarżonego postanowienia zarządca pominął milczeniem wszystkie zarzuty, a mianowicie: zgodność z wymogami umowy AGR, przekroczenie granic uznania administracyjnego i naruszenie zasady proporcjonalności, brak wykazania zasadności zastosowania wyjątku od zasady wolności zagospodarowania terenu, brak zindywidualizowanego wyjaśnienia sprawy, odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw,
- jednocześnie wskazując, że powyższe naruszenia przepisów postępowania są wystarczającą przesłanką dla uchylenia skarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby zarządca nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania oraz rozważył i odniósł się należycie do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, mogłoby to doprowadzić do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego, a na wypadek uznania, że powyższe zarzuty naruszenia przypisów postępowania nie uzasadniają same w sobie uchylenia skarżonego postanowienia:
- naruszenie ust. 1.1 załącznika II do Umowy AGR, ust. VII.4 załącznika II do Umowy AGR, polegające na przyjęciu, że ust. VII.4 załącznika II do Umowy AGR, zakazujący lokowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i uniemożliwia uzgodnienie decyzji, podczas gdy w myśl ust. 1.1 załącznika II do Umowy AGR wymogi określone w tym załączniku nie mają zastosowania do terenów zabudowanych, a więc w szczególności do terenów miast, a skoro totem ma być zlokalizowany w mieście S., to nie obejmuje go zakaz określony w ust. VII.4 załącznika II do Umowy AGR,
- naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 64 ust. 1 Konstytucji, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i naruszeniu zasady proporcjonalności, co przejawiło się w tym, że rozstrzygając kolizję między bezpieczeństwem a prawami majątkowymi skarżącego zarządca zabsolutyzował bezpieczeństwo kosztem praw majątkowych skarżącego, uznając, iż sam fakt zagrożenia bezpieczeństwu automatycznie oznacza dopuszczalność każdego ograniczenia praw majątkowych skarżącego, podczas gdy rozstrzygając kolizję między bezpieczeństwem a prawami majątkowymi skarżącego zarządca musiał dokonać proporcjonalnego wyważenia między tymi kolidującymi wartościami jako równorzędnymi i sprawdzić, czy zagrożenie bezpieczeństwu jest na tyle relewantne, że usprawiedliwia ograniczenie praw majątkowych skarżącego, a gdyby to uczynił, to doszedłby do wniosku, że totem nie będzie miał ponadnormatywnego wpływu na bezpieczeństwo, który uzasadniałby ograniczenie praw majątkowych skarżącego,
- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 43 ust. 1 u.d.p., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady wolności zagospodarowania terenu oraz bezpodstawnym uznaniu, że Totem będzie negatywnie wpływał na bezpieczeństwo, podczas gdy w sprawie nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody, z których wynikałoby, że Totem będzie negatywnie wpływał na bezpieczeństwo, i które mogłyby usprawiedliwiać zastosowanie wyjątku od zasady wolności zagospodarowania terenu, a w szczególności w sytuacji, gdy totem spełnia wszystkie wymogi ustanowione w przepisach dla obiektów budowlanych, w tym reklam, lokalizowanych przy drogach krajowych, zaś zarządca nie wykazał żadnego ponadnormatywnego wpływu totemu na bezpieczeństwo ruchu, polegające na nieuzasadnieniu stanowiska Zarządcy, że planowany nośnik reklamowy winien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 300 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] oraz w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], podczas gdy organ winien wyjaśnić z czego wynika konieczność takiego ograniczenia lokalizacji przedmiotowego totemu, tj. z jakich cech totemu powyższe wynika, bowiem powyższe ograniczenie (i) zwiększa odległość totemu reklamowego piętnastokrotnie w porównaniu z treścią przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., (ii) istotnie wpływa na sferę praw majątkowych Skarżącej, zatem winno ono zostać wyczerpująco uzasadnione w stosunku do niniejszego, konkretnego przypadku,
- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a., polegające na nienależytym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz nienależytym uzasadnieniu faktycznym decyzji, przejawiającym się w braku zindywidualizowanego wyjaśnienia sprawy i konkretnego ustalenia rzeczywistego wpływu totemu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (zarządca ograniczył się do ogólnikowej i gołosłownej konstatacji, iż totem będzie odwracać uwagę kierowców i w ten sposób powodować zagrożenie dla ruchu na drodze, bez zbadania jego indywidualnych parametrów i cech), co prowadziło organ do nieuzasadnionej konstatacji, że totem może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa lub negatywnie wpływać na estetykę,
- naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się przez zarządcę do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2163/21),
- naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., polegające na odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw i odmowie uzgodnienia decyzji w sytuacji, gdy sytuowanie nośników reklamowych przy drogach krajowych, w tym sytuowanie totemów reklamowych przy drogach ekspresowych, jest zjawiskiem notoryjnym i powszechnie akceptowalnym w całej Polsce.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny postanowień organów, w których po kolejnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki – odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego na dz. nr [...] (obręb: [...]) w S. przy ul. [...], położonej w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...].
Zdaniem organów, wnioskowany totem reklamowy stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie uwagi kierowców od sytuacji panującej na drodze w obszarze węzła drogowego "[...] " na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...], co uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem skarżącej spółki, totem i jego lokalizacja spełnia wszelkie wymagania ustanowione w przepisach prawa a zatem organy powinny uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie stronie skarżącej.
Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie, sąd administracyjny dwukrotnie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2193/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2163/21). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia uwzględniają wytyczne zawarte we wcześniejszych wyrokach WSA w Warszawie w (szczególności te wskazujące na istotne braki w szczegółowości uzasadnień postanowień odmownych) oraz nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego (zarówno krajowego jak i międzynarodowego). Stąd zarzuty te nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd orzekający w danej sprawie nie podporządkował się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie. Nie może on zatem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Innymi słowy, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, sąd nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 433/22).
2. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w zakresie przedmiotowej ustawy, jest art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi ekspresowej [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p.") i rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.).
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcą dróg krajowych, a tym samym organem właściwym do uzgodnień w odniesieniu do tych dróg, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"). Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości danej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest również art. 19 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi oraz art. 4 pkt 21 u.d.p., zgodnie z którym poprzez ochronę drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że kluczową kwestią będącą przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi ekspresowej [...] przedkładanych mu do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na danej drodze publicznej. Zdaniem organów, inwestycja ta wpłynie w sposób negatywny na bezpieczeństwo ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. I taka też argumentacja została bardzo szczegółowo wskazana w zaskarżonych postanowieniach.
3. W analizowanej sprawie wskazać należy na istotne okoliczności wynikające z akt sprawy a dotyczące przedmiotowej inwestycji:
- skarżąca spółka planuje zrealizować inwestycję polegającą na budowie totemu reklamowego; totem reklamowy stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 239/17);
- parametry totemu reklamowego przyjętego z wniosku inwestora wynoszą: wielkość potrójnej głównej tablicy reklamowej max. 10 m x 10 m x 3 szt., wysokość obiektu 40 m, wymiar podstawy o średnicy 5 m, reklamy umieszczone na totemie posiadać będą obraz stały (nie będą wyposażone w obraz zmienny), reklamy nie mogą oślepiać i wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego;
- działka inwestycyjna jest niezagospodarowana; od strony wschodniej przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], od strony południowej przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), od strony północno-zachodniej przylega do terenów linii kolejowej; działka ta znajduje się w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...].
Biorąc pod uwagę uwarunkowania prawne i faktyczne organy w sposób bardzo szczegółowy w uzasadnieniu rozstrzygnięć odniosły się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie. W sposób skrótowy można je zaprezentować w następujący sposób.
Po pierwsze – zdaniem organu, sposób skomunikowania planowanego totemu reklamowego na dz. nr [...] poprzez wybudowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] września 2019 r. zjazd z ul. [...] w S., nie narusza art. 35 ust. 3 u.p.z.p. Okoliczność ta jest bezsporna.
Po drugie – organ odniósł się również do aspektu dotyczącego możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie odległości (planowanej przy drodze inwestycji) od zewnętrznej krawędzi jezdni, wskazując, że art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację planowanej inwestycji przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Z analizy dokonanej przez zarządcę drogi otoczenia drogi ekspresowej [...] wynika, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj. dz. nr [...] nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania (są to tereny leśne, tereny porośnięte wysokim drzewostanem oraz tereny zielone ograniczone obszarem węzła drogowego oraz linią kolejową). Na obszarze tego węzła drogowego, na sąsiedniej dz. nr [...] w niewielkiej odległości od drogi krajowej nr [...] znajduje się pojedyncza zabudowa mieszkalna. Wobec powyższego organ prawidłowo przyjął, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy". Z przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. wynika, iż obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w u.d.p. zdefiniowane. W ocenie NSA, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie NSA powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14). Zatem zarzut skarżącej, że niniejszy teren znajduje się w mieście S. i nie stosuje się więc umowy AGR należy uznać za bezzasadny i nie znajdujący oparcia w przepisach prawa. Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku "[...]" zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klasy dróg ekspresowych (droga klasy S). Z u.d.p. wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 40 m dla dróg ekspresowych poza terenem zabudowy. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wpisano: "Linie zabudowy - min. 40 m od zewnętrznej jezdni [...] (droga krajowa) oraz min. 6 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...], co oznacza, że planowana budowla nie musi do nich przylegać." W związku z tym, zdaniem organu, wymóg określony w art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] został spełniony.
Po trzecie – w ocenie organu, zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy nie określa odległości linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], jak również na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie została wrysowana linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W związku z tym, organ nie mógł odnieść do spełnienia wymogu określonego w art. 43 ust. 1 u.d.p. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Jednocześnie wskazał, że spełnienie wymogów określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. powinno być rozpatrywane łącznie z wykonywaniem przez zarządcę drogi zadań m.in. w zakresie ochrony drogi.
4. Zdaniem Sądu, kluczową kwestia rozpatrywaną w niniejszej sprawie było to, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są przede wszystkim kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. I to właśnie do tego warunku odnoszą się organy w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień, wskazując na szereg rzeczowych argumentów, które nie zostaną spełnione w wyniku realizacji spornego totemu reklamowego.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Powyższe wynika z roli jaką pełni zarządca ekspresowej [...] oraz drogi krajowej nr [...]. Zarządca drogi dokonuje oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie reklamy, biorąc pod uwagę okoliczności, które mogą przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowców np. rodzaj i wielkość reklamy, a także kąt jej usytuowania w stosunku do drogi.
W ocenie Sądu, w zaskarżonych rozstrzygnięciach organ w sposób bardzo szczegółowy i przekonywujący wskazał, dlaczego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie totemu reklamowego na dz. nr [...] (obręb: [...]) w S. przy ul. [...], położonej w obszarze węzła drogowego na skrzyżowaniu drogi ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...] właśnie w kontekście negatywnego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo. Wskazać należy zatem na kilka podstawowych wniosków wynikających z oceny organu, które Sąd w całości aprobuje.
Po pierwsze – organ w sposób szczegółowy opisał wygląd totemu reklamowego, jego wielkość, sposób posadowienia na działce inwestycyjnej oraz charakter tej działki i jej lokalizację. Wskazał, między innymi na to, że:
- na przedmiotowym odcinku droga krajowa nr [...] posiada klasę drogi ekspresowej (droga klasy S); drogi takie muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję (w szczególności funkcję tranzytową) w odróżnieniu do dróg innej klasy;
- na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] jest bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego (według pomiaru ruchu z 2020/21 r. wynosiło 45388 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2015, kiedy natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku wynosiło 34817 poj./dobę, co stanowi 30 % wzrost natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej [...]);
- dopuszczalna prędkość na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej [...] wynosi 120 km/h;
- droga krajowa nr [...] w obszarze węzła "[...] " na wysokości dz. nr [...] przebiega nad trasą drogi ekspresowej [...] wiaduktem opisanym na projekcie stałej organizacji ruchu "Wiadukt nad [...]"; na podstawie projektu stałej organizacji ruchu wynika, że za tym wiaduktem jadąc w stronę K., zostało umieszczone pionowe oznakowanie drogowe "[...] " - niebezpieczny zakręt w prawo oraz "[...] " - ograniczenie prędkości wskazujące ograniczenie prędkości do 40 km/h (znak B-33 powinien być umieszczony tylko w tych przypadkach, gdy warunki drogowe, otoczenie drogi lub zastosowane oznakowanie ostrzegawcze i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą w niedostateczny sposób wskazywać kierującym na konieczność zmniejszenia prędkości); wskazane znaki zostały również umieszczone na drodze krajowej nr [...] dla jadących z K. w kierunku J. z tym, że pionowe oznakowanie drogowe pionowe "[...]" - ograniczenie prędkości wskazuje ograniczenie prędkości do 50 km/h.
Po drugie - w obszarach węzła (skrzyżowania) z uwagi na punkty kolizyjne, skomplikowaną sytuację drogową, konieczność oceny sytuacji, konieczność obserwacji zachowania innych uczestników ruchu drogowego, podjęcia decyzji i jej realizacji, kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu. Tymczasem w niniejszej sprawie:
- skarżąca planuje budowę totemu reklamowego, który wskazywałby lokalizację obecnie rozbudowywanego centrum handlowego w S.- "[...]";
- celem projektowanego totemu reklamowego, jest przyciągnięcie i skierowanie uwagi osób kierujących, które poruszają się drogą ekspresową [...] oraz drogą krajową nr [...] na prezentowane przez niego treści informacyjno-reklamowe;
- skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany, co prowadzi do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych, takich jak analizowany obszar węzła "[...]".
Po trzecie – zasadnie twierdzi organ, że reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego ani bezpieczeństwu. Zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne. Nieprawidłowa forma reklamy może rozpraszać kierowcę, a tym samym przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do znacznego obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi.
Po czwarte - planowany do realizacji totem reklamowy ma posiadać potrójną tablicę reklamową o wymiarach max. 10 m x 10 m i wysokość 40 m. Skoro totem reklamowy ma posiadać potrójną tablicę, a znajduje się w obszarze węzła drogowego "[...]" i otoczony jest drogą ekspresową [...], drogą krajową nr [...], łącznicami oraz linią kolejową, to oczywistym jest, że co najmniej dwie płaszczyzny tablicy reklamowej będą widoczne i kierowane do użytkowników tych dróg poruszających się w obszarze węzła drogowego oraz drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...]. Organ prawidłowo podkreśla, że na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] przy bardzo wysokim natężeniu ruchu drogowego oraz dopuszczalnej prędkości wynoszącej 120 km/h w latach 2016-2020 miały miejsce 4 wypadki drogowe, w których 3 osoby (w tym jeden pieszy) zostały ranne oraz 1 osoba została ciężko ranna. Ponadto droga krajowa nr 1 została zaliczona do grupy 26 najniebezpieczniejszych dróg o największym zagrożeniu wypadkami drogowymi, tak więc na drodze tej powinny być zachowane szczególne względy bezpieczeństwa ruchu drogowego (zgodnie z raportem Biura Ruchu Drogowego Komendy Głównej Policji, w 2021 r. na ww. drodze krajowej w 2020 r. doszło do 101 wypadków, w których 19 osób poniosło śmierć, a 149 osób zostało rannych, natomiast w 2021 r. doszło do 63 wypadków, w których 9 osób poniosło śmierć a 94 zostało rannych).
Po piąte – zdaniem zarządcy drogi, planowany nośnik reklamowy mógłby zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 300 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] oraz w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Z art. 43 ust. 1 u.d.p. wynikają minimalne odległości planowanych obiektów budowlanych (reklam) od zewnętrznej krawędzi jezdni, ale organ odległości te może zwiększać w uzasadnionych przypadkach, z punktu widzenia interesu publicznego, w tym wynikające z zachowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, organ wskazał, że odległości te wynikają między innymi z wniosków zawartych w projekcie dotyczącym wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego realizowanego w ramach wspólnej inicjatywy NCBiR oraz GDDKiA przez Konsorcjum: Instytutu Transportu Samochodowego, Politechniki W., Uniwersytetu W. i Politechniki G. (s. 5 Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego). W związku z tym, organ wskazał, że:
- lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze powodują przyciąganie uwagi kierujących; skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany; prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych;
- reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego;
- nieprawidłowa forma reklamy może rozpraszać kierowcę (przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi);
- w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem; taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją"; czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5, a nawet 2 sekundy; chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, gdzie takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego; przy spojrzeniu na reklamę i zatrzymaniu uwagi na niej przez 2 sekundy pojazd przejedzie odcinek drogi ok. 78 m (przy prędkości 140 km/h); 1-2 sekundy rozproszenia uwagi może stanowić bardzo ważną przestrzeń przy podejmowaniu decyzji zarówno przez kierowcę jak i innych użytkowników dróg’;
- według RID Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, że zgodnie z pkt 4.2. Obszary wykluczenia reklam, reklamy nie powinny być lokalizowane w obszarach konfliktowych; w tych obszarach z uwagi na punkty kolizyjne, skomplikowaną sytuację drogowo - ruchową, konieczność oceny sytuacji, podjęcia decyzji i jej realizacji kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu; wobec powyższego w tych przestrzeniach nie powinno się lokalizować dystraktorów, jakimi są reklamy; lokalizacja planowanego totemu reklamowego znajduje się nie tylko w obszarze wykluczenia reklam, ale w obszarze konfliktu (por. RID s. 11 Załącznika nr 5 do Raportu końcowego, Zadanie 5, Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego).
Po szóste - planowany do budowy totem reklamowy ma posiadać wysokość 40 m oraz potrójną główną tablicę reklamową o wymiarach max. 10 m x 10 m. Zatem maksymalna powierzchnia pojedynczej tablicy reklamowej może wynosić nawet 100 m2. Stan dekoncentracji kierowcy, wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi, przesądza, że usytuowanie reklamy, na odcinku gdzie kierowca musi zachować szczególną ostrożność i skupienie w stosunku do sytuacji na drodze oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu, może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Na gruncie niniejszej sprawy reklama byłaby skierowana do uczestników ruchu poruszających się w obszarze węzła drogowego "[...]" oraz drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...]. Zasadnie twierdzi organ, że zarządca drogi jest obowiązany skonfigurować drogę w taki sposób, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam).
Po siódme – zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Natomiast, w myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Brak możliwości sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są właśnie takie, które dotyczą warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p.), czy np. niepowodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna czy podświetlana (por. wyrok NSA z 2 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1198/12).
Po ósme – organ wskazał, że kwestie negatywnego wpływu lokalizowania reklam przy drogach i ich wpływu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego zawarto również w Ujednoliconej Uchwale o Ruchu Drogowym z dnia 16 marca 2009 r. ECE/TRANS/WP.1/2009/1 Europejskiej Komisji Gospodarczej przy ONZ. Zgodnie z pkt 15.1 ww. dokumentu: "Reklama może wywierać istotny wpływ na interes społeczny. Gdy reklamy mają wpływ na zachowanie kierowców należy zwrócić szczególną uwagę nie tylko na przekazywane treści lecz również na ich położenie w otoczeniu dróg". Stosownie zaś do pkt 15.3.2.3 (b) (i) a. tego dokumentu: "Poza terenem zabudowanym reklamy i znaki reklamowe powinny być zabronione po obu stronach autostrad lub dróg podobnego typu zgodnie z postanowieniami art. 25 ust. 4 Konwencji o ruchu drogowym z 1968 r., jeśli są one widoczne dla kierowców (..)". W myśl pkt 15.3 ww. dokumentu, reklamy i bilbordy w otoczeniu dróg mogą odwracać uwagę kierowców lub ograniczać widoczność znaków drogowych. Zatem stanowisko zarządcy drogi ekspresowej [...] i drogi krajowej nr [...], jest tożsame ze stanowiskiem ONZ działającego m.in. na rzecz bezpieczeństwa.
Po dziewiąte - droga ekspresowa [...], jest częścią międzynarodowej sieci dróg, w której ma oznaczenie [...]. Z tego względu objęta jest ratyfikowaną przez Polskę w dniu 14 września 1985 r., sporządzoną w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. Umową europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) (Dz.U. z 1985 r. nr 10, poz. 35, ze zm.; "Umowa AGR"). Droga ta stanowi część drogi międzynarodowej, zatem powinna spełniać standardy przewidziane dla takich dróg. Na mocy Umowy AGR została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizację planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań przyszłego ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej Umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego, a jedną z przyjętych na jej mocy głównych dróg przebiegających z północy na południe jest trasa [...]. Skoro w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie postanowienia ww. umowy międzynarodowej to organ nie może uzgodnić przedłożonego przez Prezydenta Miasta S. projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż:
- zgodnie z punktem VII.4 (załącznika II) Umowy AGR, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane;
- zgodnie z pkt. VII.2 (załącznika II) Umowy AGR, wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu.
Zasadnie twierdzi organ, że powyższe postanowienia zobowiązują zarządcę drogi do rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na drodze międzynarodowej [...] (drodze krajowej nr [...]). Umowa AGR stanowi część porządku krajowego i może również stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. W pkt. VII.4 (załącznika II) umowy AGR jest postanowienie wskazujące na to, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. W świetle Umowy AGR celem nadrzędnym do stworzenia sieci dróg międzynarodowych jest obok bezpieczeństwa ruchu również ochrona krajobrazu wokół tych dróg - co wynika z pkt. VII.2 (załącznika II) Umowy AGR. Ustawianie przy takiej drodze podświetlanych nośników reklamowych stanowiących niewątpliwie element krajobrazu wpływa nie tylko na ten krajobraz, jego estetykę ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podobnie o zakazie lokalizowania reklam przy drogach międzynarodowych wypowiedział się NSA (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/19).
5. Zdaniem Sadu, w rozpatrywanej sprawie główną przesłanką odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był negatywny wpływ tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu, który został szczegółowo przeanalizowany i opisany w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wszelkie zarzuty zawarte w skardze stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organów, zaś analizy widoczności i przykłady innych "tysięcy tablic reklamowych" (skarga, s. 34) nie świadczą o złamaniu przez organy zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. Zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 700/22). Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za uzgodnieniem zamierzenia inwestycyjnego, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20). Nie można się zgodzić również z zarzutami skargi wskazującymi na dowolność ustaleń organów oraz brakiem odniesienia się do żądań wnioskodawcy. Organy zasadnie bowiem wskazały, że głównym powodem rozstrzygnięcia odmownego są względy bezpieczeństwo ruchu drogowego. Oczywiście samo pojęcie "bezpieczeństwa" jest pojęciem wymagającym dookreślenia. Uznania administracyjnego nie można jednak rozumieć jako dowolności organu w rozstrzygnięciu sprawy. Organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnych i precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego i oceny, czy okoliczności sprawy odpowiadają przesłankom udzielenia wnioskowanej pomocy. Uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić jasną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1334/14). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z kolei kontroli Sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.
Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że totem reklamowy stanowiłby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze węzła drogowego na drodze ekspresowej [...] z drogą krajową nr [...], co wprost i zasadnie uniemożliwiło uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.