VII SA/Wa 1826/22

VII SA/Wa 1826/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Bogusław Cieśla
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 9 września 2021 r. nr XLIV/377/2021 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 pkt 3 i 4, § 9, § 12, § 13 oraz § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 9 września 2021 r. Nr XLIV/377/2021 rada Gminy R. uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R. wraz ze stanowiącym załącznik do niej "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie R." (dalej: Regulamin).
Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. Prokurator Okręgowy w Warszawie złożył skargę na tę uchwałę w części obejmującej w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7. § 8 pkt 3 i 4, § 9, § 12, § 13, § 20 Regulaminu.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) polegające na niewypełnieniu wskazanego, w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów;
2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucja RP oraz § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez uregulowanie w § 4, §5, § 6 i § 7 Regulaminu wymogów dotyczących formy, treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, powinności zamieszczenia w umowie określonych obowiązków odbiorców oraz przesłanek i trybu zmiany warunków przedmiotowej umowy, do czego Rada Gminy nie była upoważniona, bowiem ustawowo przysługiwała jej kompetencja jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów, a kwestia treści postanowień umownych i przesłanek jej zmiany podlega uregulowaniu bezpośrednio w umowie pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym;
3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez nałożenie na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystające z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku (pkt 4), do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
4) istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze wprowadzenia w § 9 i § 20 Regulaminu przypadków wstrzymania świadczenia usług i wykazu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, do czego Rada Gminy nie była upoważniona;
5) istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze uregulowania w § 12 i § 13 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków, do czego Rada Gminy nie była upoważniona.
Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nr [...] w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 pkt 3 i 4, § 9, § 12, § 13, § 20.
Rady Gminy R. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że po dokonaniu szczegółowej analizy zarzutów skargi i postanowień Regulaminu, a także aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego uznano, że argumentacja zawarta w skardze, pomimo zastrzeżeń organu, (a w szczególności faktu, że zgłoszone w skardze zastrzeżenia nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa) winna jednak znaleźć odzwierciedlenie w zmianie brzmienia niektórych przepisów zaskarżonego Regulaminu, co doprowadziło do podjęcia przez organ działań zmierzających do dokonania takiej zmiany.
Na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R. i przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Podniesiono jednak, że dostosowanie postanowień Regulaminu nie jest podyktowane wprost uznaniem dotychczasowych zapisów za wadliwe, a jedynie ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz doprecyzowanie pewnych pojęć i obowiązków. Ponadto, w celu zwiększenia czytelności niniejszego aktu prawnego dla mieszkańców podjęto decyzję o wprowadzeniu zmian za pomocą nowej uchwały, uwzględniającej zastrzeżenia Prokuratora.
W powyższym zakresie uwzględniono również stanowisko przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego (które w całości podzieliło zarzuty skargi), bowiem zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przygotowywany jest na podstawie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 3 u.z.z.w., rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. wynika zaś literalnie, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1 u.s.g.) podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2021 r., należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Przyjmując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
W odniesieniu do wywodzonej w skardze wadliwości unormowań zawartych w Regulaminie, Sąd podzielił w całości stanowisko Prokuratury.
Za zasadny Sąd uznał zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia jakości odprowadzanych ścieków
W odniesieniu do tego zarzutu, Prokurator słusznie wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków ma obowiązek zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami. Sad podziela ocenę, że taki sposób regulacji nie wyczerpuje pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Regulamin winien określać jakość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów i postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Należy zatem podzielić ocenę Prokuratora, że regulacja zawarta w § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na wadliwą i niepełną realizację wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego do podjęcia kwestionowanej Uchwały.
Sąd zgodził się również z kolejnym zarzutem Prokuratora, który zwrócił uwagę, że ustawodawca upoważnił Radę Gminy do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków "warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług".
Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Kwestię stron podmiotowych umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, formy umowy czy treści niezbędnych postanowień takiej umowy reguluje art. 6 u.z.z.w. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że kwestie dotyczące m. in. wzoru wniosku o zawarcie. umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Lokalny prawodawca nie posiada upoważnienia do wkraczania w materię regulowaną przez ustawodawcę w art. 6 u.z.z.w. m. in. w zakresie formy umowy o dostarczanie wody, jej stron podmiotowych, treści postanowień umownych, okresu, na jaki została zawarta, praw i obowiązków stron umowy czy warunków i trybu rozwiązania, zmiany bądź wygaśnięcia umowy. Postanowienia dotyczące formy umowy, czy strony podmiotowej umowy nie mogą być utożsamiane z warunkami ani trybem zawierania umów, do których określenia ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę. Kompetencja lokalnego prawodawcy ogranicza się do określenia "warunków i trybu zawierania umów", czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści jej postanowień. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.
Analiza przepisów § 4, § 5, jak też § 6 i § 7 Regulaminu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Postanowienia te odnoszą się do formy, treści postanowień umownych (w tym w zakresie obowiązków odbiorców), wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz przesłanek i trybu zmiany umowy. Powyższa delegacja nie przyznaje kompetencji do określenia treści umowy. Formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. (forma pisemna), a w art. 6 ust. 3 jakie winny zawierać postanowienia (m.in. okresu obowiązywania umowy). Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy, w szczególności w zakresie o jakim mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy lej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). 'Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umowne.
Ponadto w § 4 ust. 2 Regulaminu, Rada Gminy, z pewną modyfikacją, powtórzyła uregulowanie ustawowe zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Stosownie do § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać dokonanie powtórzeń regulacji ustawowej w akcie prawa miejscowego. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.
W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko, że regulacje zawarte w § 4, § 5, jak też § 6 i § 7 Uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 pkt 2 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanych przepisów Regulaminu, a także naruszenie przywołanych norm "Zasad techniki prawodawczej" z uwagi na częściowe powtórzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu przepisów u.z.z.w. oraz ich modyfikację.
Dalej wskazać należy, że przepis § 8 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R. przewiduje obowiązek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych dołączenia do wniosku o zawarcie umowy oświadczenia wnioskodawcy o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenia (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku (pkt 4). Regulacja ta nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej i brak jest podstawy prawnej do nałożenia w uchwale Rady Gminy takich obowiązków. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia, odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie sposób jest takiego upoważnienia wyinterpretować z brzmienia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Również analiza przepisów art. 6 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy przewidujących, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy oraz że umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, nie wskazuje, aby ustawodawca od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy wymagał czegoś więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy.
Jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji.
W świetle powyższego, Sąd podziela ocenę Prokuratora, że regulacja § 8 pkt 3 i 4 Regulaminu wykracza poza zakres umocowania ustawowego rady gminy do stanowienia prawa miejscowego, w konsekwencji została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 pkt 2 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanych przepisów
Zasadny jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. polegającego na wprowadzeniu w § 9 i § 20 Regulaminu wykazu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odcięcia dostawy lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, a także wstrzymania świadczenia usług, wskazać należy, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie upoważnia Rady Gminy do ustalenia w Regulaminie podjętym na jego podstawie do wprowadzenia uprawnienia do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego odbiorcy. Przeciwnie, przepisy nakazują uregulowanie w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego m. in. warunki przyłączenia do sieci. Jednocześnie regulacja art. 8 ust. u.z.z.w. zawiera enumeratywnie wyliczony katalog sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Zgodnie z powyższym przepisem możliwość taka zachodzi w czterech przypadkach, tj. jeżeli:
1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.
Sąd zauważa, że samo powtórzenie w akcie prawa miejscowego regulacji zawartych w ustawie nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym. W badanej Uchwale (w Regulaminie) jednak organ umieścił przepisy u.z.z.w. które nie powinny się w nim znaleźć, gdyż nie przewiduje tego art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W związku z powyższym regulacja zawarta w § 9 i § 20 Uchwały została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanego Regulaminu.
Za zasadny uznać także należy zarzut przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., polegającego na uregulowaniu w § 12 i § 13 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków Sąd zgodził się z Prokuratorem, że całościowa i kompletna regulacja ww. okoliczności została zawarta w art. 27 ust. 1-6 u.z.z.w.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis art. 27 ust. 2 i 3 u.z.z.w. stanowi normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej do określenia w drodze rozporządzenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz do określenia przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych kategorii odbiorców. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w. ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w., jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.
Tymczasem w § 12 i 13 Uchwały zasadniczo powtórzono art. 27 ust. 1 u.z.z.w., wzbogacając jego treść o normy zaczerpnięte z art. 6 ust. 6 pkt 4 u.z.z.w. Jeżeli zaś chodzi o obliczanie ilości odprowadzonych ścieków; o której mowa w § 13 pkt 1 Regulaminu, powtórzono zasadniczo art. 27 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja art. 27 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków. Co więcej - powtórzenie ww. normy ustawowej w Regulaminie już samo w sobie jest naruszeniem prawa. Istotny stopień powyższego naruszenia prawa wynika jednak z faktu, że norma kompetencyjna do podjęcia zaskarżonej Uchwały zawarta w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości uregulowania ww. kwestii w Regulaminie. W związku z powyższym przepisy § 12 i 13 Uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art.J8 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. i art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanego Regulaminu.
Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, w ocenie Sądu, kwestionowane uregulowania Uchwały nr [...] Rady Gminy R. wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonych przepisów Regulaminu, które zostały wyznaczone w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, a tym samym zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.
Z powyższych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność Uchwały nr [...] w części obejmującej przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 pkt 3 i 4, § 9, § 12, § 13, § 20.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Powyższy pogląd, jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Dlatego jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do oddalenia skargi.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.