VII SA/Wa 1823/20

VII SA/Wa 1823/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GZ 373/21 - Postanowienie NSA z 2021-10-28
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 46a, art. 46b pkt 4
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], II. umarza postępowania administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U., poz. 878) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), wymierzył M. W. karę pieniężną w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych) za nieprzestrzeganie w dniu [...].05.2020 r. obowiązku zakrywania ust i nosa. Decyzja nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Rada Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, mogła ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy. Na tej podstawie ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Stosownie do § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Rada Ministrów do odwołania nałożyła obowiązek zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego:
1) w środkach publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz w pojazdach samochodowych, którymi poruszają się osoby niezamieszkujące lub niegospodarujące wspólnie;
2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym:
a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych,
b) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny,
c) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach),
d) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania.
M. W. nie przestrzegał obowiązku zakrywania ust i nosa, w dnia [...].05.2020 r. o godz. 15:55 podczas przebywania w miejscu wskazanym w ww. rozporządzeniu, co wynikało z notatki służbowej sporządzonej przez służby porządkowe (naocznych świadków zdarzenia).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone. Poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), a jednocześnie brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji.
Zdaniem organu, kwota 5000 zł jest jedyną właściwą, gdyż nieprzestrzeganie wskazanego obowiązku mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVTD-19).
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 46b pkt 12, art. 48a ust.1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r., poz. 1239 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.), § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]maja 2020 r. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] maja 2020 r..
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z notatki sporządzonej przez funkcjonariusza policji wynikało, że M. W. w dniu [...] maja 2020 r. o godzinie 15:55, na patio przy stacji Merto [...] , nie zastosował się do obowiązku zakrywania twarzy i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego.
Zachowanie to stanowiło naruszenie obowiązującego w dniu [...] maja 2020 r. nakazu zawartego w § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792) - w myśl którego w okresie od dnia 19 kwietnia 2020 r. do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ust i nosa: 1) w środkach publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz w pojazdach samochodowych, którymi poruszają się osoby niezamieszkujące lub niegospodarujące wspólnie; w miejscach ogólnodostępnych, w tym: a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych, b) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny, c) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach), d) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania.
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w art. 46 ust. 2 stanowi, iż jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.
W oparciu o to upoważnienie, Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U., poz. 491 z późn. zm.).
W art. 46a pkt 2 ww. ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. wskazano, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46 b pkt 4, ustawy obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.
Takie rozwiązania wskazano w § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792), Zachowanie strony stanowiło naruszenie § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 878).
Wprawdzie naruszenie przez skarżącego obowiązku zakrywania ust i nosa miało miejsce w dniu obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792 ze zm.), to jednak wymierzenie przez organ I instancji, kary nastąpiło 19 maja 2020 r., gdy obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 878). Mimo to nakaz zakrywania ust i nosa w obu przywołanych rozporządzeniach posiadał takie somo brzmienie.
Na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i Rada Ministrów wydała w dniu 2 maja 2020r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792), w § 18 ust. 1 tego rozporządzenia nałożono do odwołania obowiązek zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego: między innymi w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach i placach. Nie zastosowanie się M. W. do tego obowiązku skutkowało wymierzeniem mu kary.
Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że strona nie wykazała związku między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., I OSK 2103/16).
Ukształtowany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. system kar administracyjnych charakteryzuje się automatyzmem. Kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, stanowią środek przymusu, dyscyplinujący obywateli do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego.
Zakażenie wirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U., poz. 325), a następnie zostało sklasyfikowane jako choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna, o której mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Jedyną metodą spowolnienia rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, jest wprowadzenie ograniczeń narzucających restrykcyjny reżim sanitarny, którego nie przestrzegał adresat decyzji.
Stan faktyczny został ustalony w oparciu o notatkę Policji (brak jest samoistnych uprawnień Państwowej inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ).
Materiał dowodowy w postaci notatki służbowej policjanta został oceniony jako wystarczający w aspekcie zachowania jakiego dopuścił się M.W..
Wydając decyzję o nałożeniu kary organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wziął pod uwagę skutki jakie mogło wywołać nieprzestrzeganie ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Skarżący w odwołaniu wskazał P. T. jako świadka spotkania i zachowania Policji. P. T. potwierdził fakt zorganizowania w dniu [...] maja.2020 r. spotkania biznesowego. Nie odniósł się do przestrzegania przez uczestników spotkania zasad bezpieczeństwa związanych ze stanem epidemii, uznając, że nie były one wymagane.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przeanalizował opis zdarzenia z dnia [...] maja 2020 r., w rejonie [...] Metro [...] przekazany przez Oddział Prewencji Policji w [...] w ramach Akcji Policyjnej w rejonie Metro [...]. Około godziny 15.40 policjanci podjęli czynności legitymowania wobec osób nie stosujących się do rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W trakcie wykonywania czynności służbowych informowali osoby, że zgromadzenie jest nielegalne.
M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].08.2020 r.
Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 92 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wprowadzenie w drodze rozporządzenia nieznanych Konstytucji i ustawom oraz niezgodnych z nimi ograniczeń praw, wolności i swobód obywatelskich.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- rażące naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w szczególności:
- naruszeniem zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),
- naruszeniem zasad, zgodnie z którymi organ gromadzi materiał dowodowy, ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a.),
- naruszeniem zasady, zgodnie z którą organ obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie,
- naruszeniem zasady, zgodnie z którą organ winien przeprowadzić z urzędu niezbędne dowody (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.),
- naruszeniem zasady, że organ powinien dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.),
- naruszeniem zasady zgonie z którą w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie, oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.).
W uzasadnieniu skargi, skarżący ponownie przytoczył naruszone jego zdaniem przepisy.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika zaś uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Skarga została uwzględniona.
Skarżący zarzucił decyzji sprzeczność z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz naruszenie art. 7, 8, 9,10, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze najistotniejszy zarzut niniejszej skargi, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii wprowadzenia obowiązku zakrywania ust i nosa, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej i w konsekwencji niezgodnego z Konstytucją.
Stosownie do art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie zaś z art. 46b pkt 4 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w rozporządzeniu można było ustanowić m. in. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.
Powołane wyżej przepisy stanowiły prawną podstawę wydanego w dniu 2 maja 2020 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792) obowiązującego w czasie zarzucanego skarżącemu naruszenia
(w dniu 8 maja 2020r.).
W przepisie § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wprowadzono do odwołania obowiązek zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, w miejscach ogólnodostępnych, w tym: na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych.
Natomiast zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 10.000 zł.
W ocenie Sądu w analizowanym stanie prawnym (mimo niejednoznacznego określenia go przez organ II instancji - wynikającym z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r., a nie z 16 maja 2020r.) obowiązek zakrywania ust i nosa, wykraczał poza zakres uprawnień przekazanych Radzie Ministrów do uregulowania mocą art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., gdyż miał charakter powszechny, podczas gdy delegacja ustawowa umożliwiała określenie w tym akcie jedynie rozwiązań, do których zobowiązane mogły być osoby zindywidualizowane, to jest "chore i podejrzane o zachorowanie".
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Tym samym § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. nie odpowiada założeniom normatywnym, jakie powinna spełniać regulacja o charakterze podustawowym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzenia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a ponadto powinny realizować cele określone przez ustawę. Rozporządzenie jest bowiem formą prawodawstwa delegowanego (B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 223 i n.) i może być wydawane tylko na podstawie szczegółowej dyspozycji zawartej w ustawie. Z kolei upoważnienie musi określać: organ uprawniony do wydania rozporządzenia (szczegółowość podmiotowa), zakres spraw przekazanych do uregulowania (szczegółowość przedmiotowa) oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (szczegółowość treściowa). Integralnym składnikiem konstrukcyjnym upoważnienia ustawowego, stanowiącym materialną gwarancję wykonawczego charakteru rozporządzenia, są wytyczne treściowe (K. Działocha, B. Skwara, Gwarancje wykonawczego charakteru rozporządzeń (aspekt materialny), PiP 2007, nr 10).
Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe (wyroki TK z 29 maja 2002 r., P 1/01; 9 maja 2006 r., P 4/05).
Z perspektywy rozpoznawanej sprawy doniosłe znaczenie ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, iż w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy szerzej – regulacje represyjne) istnieje bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06; z 10 września 2001 r., K 8/01).
Ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; teza powtórzona następnie m.in. w wyrokach TK z: 19 lutego 2002 r., U 3/01; 8 lipca 2003 r., P 10/02; 26 listopada 2003 r., SK 22/02).
Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ma ten skutek, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie (wyrok TK z 12 lipca 2007 r., U 7/06; wyrok TK z 11 maja 1999 r., P 9/98). Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi, ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.
Obowiązek polegający na konieczności zakrywania nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych może być uznany za ingerencję w szeroko rozumianą wolność człowieka, przejawiającą się swobodą jednostki do określonych zachowań. Choć swoboda zachowania jednostki w tym zakresie nie jest całkowita, to jednak limitowanie prawa do samostanowienia, dodatkowo zagrożone sankcją administracyjną o charakterze fiskalnym, powinno być unormowane w sposób odpowiadający wskazanym standardom konstytucyjnym.
Administracyjna kara pieniężna, jako instrument prawny o charakterze represyjnym, powinna spełniać standardy norm prawa o których mowa w powołanych wyrokach TK.
W analizowanym stanie prawnym nie istniał ustawowy obowiązek zakrywania nosa i ust w przestrzeni ogólnodostępnej, w kształcie wynikającym z rozporządzenia z 2 maja 2020 r. Dlatego Sąd nie mógł zaakceptować kontrolowanych decyzji administracyjnych, jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa (art. 2 Konstytucji).
Potwierdzeniem tezy o braku ustawowych podstaw do ustanowienia przez Radę Ministrów powszechnego obowiązku zakrywania ust i nosa była dokonana z dniem 29 listopada 2020 r., na mocy ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U., poz. 2112), nowelizacja art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. Do art. 46b dodano wówczas pkt. 13 stanowiący, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu".
W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że ustanowiony rozporządzeniem z dnia 2 maja 2020 r. powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa nie mógł być wprowadzony przez Radę Ministrów, gdyż nie został wymieniony w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w ich brzmieniu obowiązującym przed 29 listopada 2020 r.
Jednocześnie Sąd dostrzega, że kwestionowane przepisy rozporządzenia były zastosowane przez organy, które nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją.
Natomiast sądy administracyjne stosowne kompetencje w tym zakresie posiadają, są umocowane do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących.
Z tych powodów Sąd, korzystając z przyznanych uprawnień, odmówił zastosowania przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, konsekwencją czego musiało być stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji o nałożeniu kary pieniężnej zostały podjęte bez podstawy prawnej.
Wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o akt podustawowy który, zdaniem Sądu, wykraczał poza zakres ustawowej wytycznej, upoważniającej Radę Ministrów do wprowadzenia obowiązku stosowania określonych środków profilaktycznych przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, musiało być zakwalifikowane jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co z kolei uzasadniało stwierdzenie przez Sąd nieważności obu decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
Biorąc to pod uwagę, niecelowe było odnoszenie się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących uchybień procesowych, które dotknęły kontrolowane postępowanie administracyjne, gdyż nie miały one żadnego, a tym bardziej istotnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.) wpływu na wynik sprawy.
Stwierdzenie braku przepisu prawa, który umożliwiałby w okolicznościach tej sprawy skuteczne zawiązanie stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącym, a organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uzasadniającego dalsze prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie deliktu administracyjnoprawnego łączy się z koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.