VII SA/Wa 1812/19

VII SA/Wa 1812/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1816/20 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek A.K. - postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że A.K. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 r., którą na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazano mu rozbiórkę samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego - korytarza (służącego jako lokal użytkowy) oraz klatki schodowej na działce nr [...], obręb [...] w S.
Wniosek wskazywał na przesłankę nieważności w postaci trwałej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Wnioskodawca podnosił, że adresat nakazu rozbiórki, nie jest i nie był właścicielem nieruchomości dla której Sąd Rejonowy w [...], prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Właścicielem tej nieruchomości jest A.K. Skierowanie nakazu rozbiórki do podmiotu, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, czyni decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Ponadto nakazem rozbiórki objęta została między innymi klatka schodowa, która stanowi łącznik pomiędzy częścią budynku wybudowaną legalnie i samowolnie.
Wykonanie rozbiórki spowoduje niemożność użytkowania części budynku, która została wykonana legalnie, co również wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
A.K. wskazał także, iż realizacja nakazu rozbiórki doprowadziłaby do powstania nieodwracalnych skutków, negatywnie wpływających na istniejące legalne zabudowania. Na dowód tego przedłożył opinię techniczną z 24 stycznia 2018 r. autorstwa inż. E.E.
Zdaniem autora opinii kwestionowana decyzja powinna zostać uchylona w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż:
- realizacja nakazu rozbiórki spowoduje niemożność korzystania przez A. K. z części nieruchomości, która została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę,
- klatka schodowa, stanowiąca łącznik pomiędzy częścią budynku wybudowaną zgodnie z przepisami, a częścią budynku stanowiącą samowolę, powoduje wzmocnienie konstrukcyjne i jest niezbędna,
- jest to jedyny najbardziej optymalny sposób rozwiązania dla tego budynku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inż. E. E. do wskazania przesłanek, na których oparł ocenę, że nakaz rozbiórki korytarza i klatki schodowej, dobudowanych do budynku mieszkalnego, obarczony jest wadą niewykonalności. E.E. odpowiedział na powyższe pismo.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2018 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 roku.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2018 roku, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Analizując ponownie poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji - wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, między innymi, że postępowanie w którym zapadła decyzja rozbiórkowa zostało przeprowadzone zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podczas oględzin 29 stycznia 2014 r. stwierdził, że inwestor A.K. samowolnie rozbudował budynek mieszkalny o werandę. Jednocześnie z akt wynikało, że A.K. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] numer [...] z dnia [...] lipca 2014 r. udzielającą mu pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową, budowę 4 garaży na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.
Mając na uwadze, że stwierdzone podczas oględzin w dniu 29 stycznia 2014 r. roboty budowlane w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową, inwestor wykonał przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej, podlegającej procedurze z art. 48 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie legalizacyjne, postanowieniem numer [...] z [...] lipca 2016 r. organ pierwszej instancji ustalił kwotę i termin zapłaty opłaty legalizacyjnej.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., WINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o opłacie legalizacyjnej.
Inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej w ustalonym terminie, czego konsekwencją był nakaz rozbiórki nałożony kwestionowaną w trybie nieważności decyzją.
Zdaniem organu nie można stwierdzić, aby rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem PINB w [...] powołał odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlanego, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3.
Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną, gdyż A. K. był inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, w dacie wydawania decyzji, posiadał prawo do dysponowania działką numer [...] na cele budowlane.
Organ nadzorczy zwrócił uwagę, że w tym zakresie PINB w [...] prowadził postępowanie wyjaśniające i w dniu 23 stycznia 2015 r., przyjął od A. K. ustne oświadczenie do protokołu, że jest inwestorem rozbudowy budynku o werandę i klatkę schodową, a na powyższe roboty budowlane posiada zgodę córki A.K., właścicielki nieruchomości. PINB w [...] przesłuchał w charakterze świadka A.K., która zeznała, że inwestorem rozbudowy budynku o werandę i klatkę schodową jest A.K., na co wyraziła zgodę.
Do dnia [...] września 2016 r., tj. do daty wydania badanej decyzji, A.K. nie wycofała swojej zgody na dysponowanie przez A.K. działką na cele budowlane, której jest właścicielką.
W myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przepis ten łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i - co do zasady - nieusuwalnymi przez cały czas, a o takich nie można mówić w tej sprawie.
Wnioskodawca cechy niewykonalności decyzji upatruje w mogących powstać szkodach w przylegającej legalnej zabudowie oraz wskazuje na trudności w wykonaniu rozbiórki i niezbędność zabudowania luki pomiędzy budynkami, w celu uniknięcia zalewania fundamentów wodami opadowymi.
W ocenie organu o niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania. Argumentacja o konieczności zabezpieczenia budynku przed opadami atmosferycznymi i zalewaniem fundamentów, nie świadczy, że nakaz nie nadaje się do wykonania. Także ewentualne trudności w realizacji rozbiórki, nie świadczą o jej trwałej niewykonalności.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji.
Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu obowiązku rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
Dalej organ nadzorczy wskazał, że w "Projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową (przy granicy z działką [...] obr. [...]) przy ul. [...] działka nr ew. [...] obr [...] w S." z sierpnia 2014 r., sporządzonym przez architekta K.K. i architekta W. K., na stronie 15 jest zapis, iż " Stan techniczny obiektu na podstawie przeprowadzonych oględzin określić można jako dobry świadczący o właściwej eksploatacji. Nie występują żadne pęknięcia czy istotne zarysowana elementów konstrukcyjnych obiektu, ani ponadnormatywne ugięcia elementów konstrukcyjnych. Ponieważ dobudowana klatka z korytarzem posadowiona będzie na odrębnym fundamencie, a oparcie biegu schodowego na ścianie grubości 51 cm (2 cegły) nie powoduje istotnej zmiany obciążenia, można zatem stwierdzić że projektowana inwestycja jest technicznie możliwa i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku." Taki zapis podważa stanowisko wnioskodawcy o niewykonalności decyzji rozbiórkowej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ II instancji wskazał, że w dniu 29 lipca 2014 r., pracownicy PINB w [...] przeprowadzili oględziny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S, podczas których stwierdzono, dobudowanie do budynku mieszkalnego werandy (2 nowe ściany zewnętrzne, nowa płyta podłogowa na fundamentach), klatki schodowej prowadzącej na 1 piętro od strony południowo - wschodniej budynku (bez zadaszenia) oraz ogrodzenia o wysokości 2,4 m.
Ustalono, że inwestorem tych robót jest A.K., ojciec A.K. - właścicielki działki. Zgodnie z oświadczeniem A.K. złożył on wniosek do Urzędu Miasta w S. o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o klatkę schodową oraz budowę czterech garaży na dz. nr [...] w S.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odebraną przez A.K. w dniu 31 lipca 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A.K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o klatkę schodową oraz budowę czterech garaży na dz. nr [...] przy ul. [...] w S.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], (wydaną we wznowionym postępowaniu) uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "rozbudowa budynku mieszkalnego o klatkę schodową budowa 4 garaży na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.".
W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wydawały szereg rozstrzygnięć administracyjnych, które ostatecznie jednak zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wstrzymał wykonanie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w S. prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej i nakazał inwestorowi – A.K. przedłożenie, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
A.K. przedłożył w dniu 19 maja 2015 r., wymagane dokumenty.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], PINB w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla A.K., jako inwestora, na kwotę 50.000 zł za dobudowę prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej.
[...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.
WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1015/16 oddalił skargę A.K. na powyższe postanowienie [...] WINB.
W związku z nieuiszczeniem ww. opłaty legalizacyjnej, PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], nakazał inwestorowi – A.K. rozbiórkę.
GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W myśl art. 3 pkt 6 przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
W trakcie kontroli w dniu 29 lipca 2014 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził wykonanie dużej części robót budowlanych, objętych zamierzeniem budowlanym, na które Prezydent Miasta [...] w dniu [...] lipca 2014 r., wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę.
Decyzję o pozwoleniu na budowę inwestor odebrał osobiście w dniu 31 lipca 2014 r., co potwierdza, że samowolnie rozpoczął roboty budowlane.
Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (odmownej) wskazał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane, o które wystąpił wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę.
W świetle powyższego GINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Stosownie do ust. 2 art. 48 ww. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.
Organ powiatowy po zbadaniu powstałej samowoli budowlanej pod kątem możliwości jej legalizacji, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.
Powyższy obowiązek został wykonany, w związku z czym organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., ustalił A.K. wysokość opłaty legalizacyjnej. Inwestor nie uiścił jednak tej opłaty. Opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej.
Uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowiło warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
W razie braku wniesienia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę.
GINB stwierdził, że zestawienie analizowanych przepisów Prawa budowlanego - dotyczących legalizacji samowolnie wykonanych robót z działaniami organu nadzoru budowlanego wykazało, że organ powiatowy działał w granicach obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze zdaniem GINB, należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie rozbiórki.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią tej niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo trudności techniczne w wykonaniu decyzji.
Z przedstawionej przez skarżącego opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. E.E. nie wynika, aby przy istniejącym stanie wiedzy technicznej decyzja rozbiórkowa była niewykonalna.
Nie ma dowodów, że przeprowadzenie rozbiórki jest niemożliwe. Nawet gdy może napotkać trudności techniczne, to biorąc pod uwagę aktualny poziom wiedzy technicznej jak i rozwój technologii nie ma podstaw by stwierdzić, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Fakt, ewentualnego uniemożliwienia korzystania przez A. K. z części nieruchomości, nie wpływa na ocenę niemożności dokonania rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji z dnia [...] września 2016 r., do A.K., GINB wyjaśnił, że z art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Obowiązki nakładane w oparciu o powyższy przepis w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora jako bezpośredniego sprawcę.
A.K. w wykonaniu obowiązku nałożonego przez PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., przedłożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo organ wskazał, że w protokole kontroli z dnia 20 maja 2016 r. przeprowadzonej przez PINB, A.K. ponownie oświadczył, że jest inwestorem rozbudowy.
Rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu, sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem aktów wydawanych w procedurze legalizacyjnej. Dotyczy to także sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli się dopuścił bez zgody czy choćby aprobaty właściciela (wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 197/18).
Organ II instancji uznał, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, badana decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2016 r., nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto decyzja ta została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019r., złożył A.K., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, podczas gdy decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest obecnie i nie był właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. [...].;
- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy spełnienie obowiązku rozbiórki spowoduje naruszenie konstrukcji (substancji) budynku, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej, uniemożliwi korzystanie przez A.K. - właściciela, z części nieruchomości, która została wybudowana w oparciu o uzyskane uprzednio decyzje;
- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, w szczególności w zakresie opinii sporządzonej [...] stycznia 2018 r. przez mgr inż. E.E., błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości, niewyjaśnienie czy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- art. 6 k.p.a. - polegające na pominięciu przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, wobec czego czynność organu w postaci wydania decyzji została dokonana bez należytego oparcia w przepisach prawa;
- art. 8 k.p.a. - poprzez doprowadzenie, na skutek rażących naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, do wytworzenia poczucia nieufności w stosunku do działań władzy publicznej.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 52 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż A.K. powinien być zobowiązany do wykonania rozbiórki.
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja rozbiórkowa jest obarczona wadą nieważności. Była bowiem niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały. Została skierowana do A.K., który nie jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w S.
W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki, stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, winien być adresowany do inwestora. Jednak, dotyczy to jedynie takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym umożliwiającym mu wykonanie decyzji.
Skierowanie nakazu rozbiórki do podmiotu, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, czyni decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ewentualne spełnienie obowiązku rozbiórki spowoduje uniemożliwienie korzystania przez A.K. - właściciela, z części nieruchomości, które zostały wybudowane w oparciu o uzyskane uprzednio decyzje.
Nakazem rozbiórki objęta jest między innymi klatka schodowa, która stanowi łącznik pomiędzy częścią wybudowaną zgodnie z przepisami, a części nieruchomości objętą samowolą budowlaną.
Decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Z opinii sporządzonej przez mgr inż. E.E. wynika, iż przeprowadzenie prac rozbiórkowych narazi substancję budynku wzniesionego legalnie, na szkody w postaci pęknięć, na skutek drgań pochodzących od młotów udarowych. Wyburzenie części nieruchomości, może doprowadzić do katastrofy budowlanej. GINB całkowicie pominął istnienie realnego zagrożenia katastrofy budowlanej, wskazując jedynie iż z ww. opinii nie wynika, aby przy istniejącym stanie wiedzy technicznej decyzja rozbiórkowa była niewykonalna.
A.K. w dniu 22 maja 2017 r. dokonała wpłaty kwoty 50.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej zgodnie z treścią postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], która jednak została zwrócona przez [...] Urząd Wojewódzki w dniu 31 października 2017 r.
GINB pominął kwestie możliwej katastrofy budowlanej, która może wystąpić na skutek wykonania decyzji rozbiórkowej.
Bez znaczenia pozostaje zacytowany przez WINB fragment "Projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową (przy granicy z działką [...] obr. [...]) przy ul. [...] działka nr ew. [...] obr. [...] w S." z sierpnia 2014 r., bowiem stan techniczny budynku dotyczył okresu sprzed wykonania rozbudowy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przypomnieć należy, ze rażące naruszenie prawa to oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, oraz takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.
W sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.
Skarżący w toku całego nadzwyczajnego postępowania podnosił, że skierowanie nakazu rozbiórki do niego jako podmiotu, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, czyni kwestionowaną decyzję nieważną. Ponadto wskazywał, że nakazem rozbiórki objęta została między innymi klatka schodowa, która stanowi łącznik z częścią budynku wybudowaną legalnie. Zatem wykonanie nakazu rozbiórki spowoduje niemożność użytkowania części budynku, która została wykonana legalnie, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wskazywał też, że realizacja nakazu rozbiórki doprowadził do powstania nieodwracalnych skutków, wpływających negatywnie na istniejące zabudowania, na dowód czego przedłożył opinię techniczną z 24 stycznia 2018 r. autorstwa inż. E. E.
Odnosząc się do tych podstawowych zarzutów skargi stwierdzić należy, że ustalenia organów dokonane w toku postępowania zwykłego jak i nadzwyczajnego jednoznacznie wskazywały na fakt, że A.K. nie był i nie jest właścicielem nieruchomości - działki nr [...] w S. Właścicielem tej działki była i jest jego córka A.K.
Tym samym ocena prawidłowości określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 r. adresata nakazu rozbiórki - w aspekcie przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wymagała analizy całego postępowania, prowadzonego przez PINB w [...].
Z akt sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podczas oględzin w dniu 29 stycznia 2014 r. ustalił, że A. K. samowolnie rozbudował budynek mieszkalny.
W dniu 31 lipca 2014 r. skarżący A.K. odebrał decyzję Prezydenta Miasta [...] numer [...] z dnia [...] lipca 2014 r. udzielającą mu jako inwestorowi pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową, budowę 4 garaży na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.
Porównanie tych dat dowodzi, że inwestor wykonał roboty budowlane w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co stwierdzono podczas oględzin w dniu 29 stycznia 2014 r.
W ten sposób A.K. dopuścił się samowoli budowlanej, podlegającej procedurze legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego.
Prowadząc postępowanie legalizacyjne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem numer [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną.
[...] WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o opłacie legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł..
Inwestor nie uiścił ww. opłaty legalizacyjnej w ustalonym terminie, czego konsekwencją był nakaz rozbiórki nałożony kwestionowaną w trybie nieważności decyzją.
W tych okolicznościach nie można stwierdzić, aby kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem PINB w [...] zastosował i powołał adekwatne przepisy ustawy Prawo budowlanego, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3.
Kwestionowana decyzja nie została również skierowana do osoby nie będącej stroną (brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż A.K. niewątpliwie był inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej posiadał prawo do dysponowania działką numer [...] w S. na cele budowlane.
Podkreślić trzeba, że w tym zakresie PINB w [...] przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające. W dniu 23 stycznia 2015 r. przyjął od A.K. oświadczenie do protokołu, że jest inwestorem rozbudowy budynku o werandę i klatkę schodową, a na powyższe roboty budowlane posiada zgodę córki A.K., właścicielki nieruchomości. Nadto A.K. przesłuchana w charakterze świadka, zeznała, że inwestorem rozbudowy budynku o werandę i klatkę schodową na działce numer [...] w S. jest A. K., a na rozbudowę wyraziła zgodę.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Skarżący cechy niewykonalności decyzji upatrywał w trudnościach technicznych w wykonaniu rozbiórki, podnosił wręcz możliwość zaistnienia katastrofy budowlanej.
W ocenie Sądu o niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania. Ewentualne trudności w realizacji rozbiórki, nie świadczą o jej trwałej niewykonalności.
Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu obowiązku rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji.
Z powoływanej przez skarżącego opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. E.E. nie wynika, aby przy istniejącym stanie wiedzy technicznej decyzja rozbiórkowa była niewykonalna. Wprawdzie wykonanie tej decyzji może być utrudnione przez konieczność odpowiedniego zabezpieczenia części nie objętych rozbiórką, to jednak nie może stanowić powodu jej niewykonalności.
Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Zatem nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności powinien być nałożony na inwestora jako bezpośredniego sprawcę samowoli. Podkreślić trzeba, że w tej sprawie nie występowały sprzeczne interesy podmiotu będącego właścicielem i będącego inwestorem. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Powiatowy organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazał jako adresata decyzji inwestora, który w dacie wydawania nakazu posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
A.K. w wykonaniu obowiązku nałożonego przez PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., przedłożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo w protokole kontroli z dnia 20 maja 2016 r., A.K. ponownie oświadczył, że jest inwestorem rozbudowy.
W tych okolicznościach badana decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2016 r., z pewnością nie jest obarczona wadą prawnej niewykonalności, określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto ww. decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
W tym nadzwyczajnym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ dokonał prawidłowej analizy zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego. Porównał stan faktyczny sprawy i zastosowane przepisy, odniósł się do przedłożonej opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. E.E. Wyjaśnił szczegółowo kwestie zarzucanej niewykonalności decyzji oraz jej adresata.
Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.