VII SA/Wa 1801/21

VII SA/Wa 1801/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1583/22 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.152, art.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 130
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.P. i J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań M. L., [...] oraz [...] od decyzji Prezydenta [...](dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył przedmiotowe postępowanie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 4 września 2017 r. M. P. i J. P. (dalej: "inwestorzy") złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na wnioskowaną budowę. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. L., [...] oraz [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem skargi M. L.j do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów M. L. w zakresie naruszeń dotyczących nakazu zachowania istniejącej roślinności, stąd istnieje konieczność wypowiedzenia się przez organ co do naruszeń miejscowego planu zagospodarowania terenu, gdyż z projektu zagospodarowania terenu nie wynika okoliczność wprowadzenia nowej roślinności ograniczającej erozję stoku oraz do prognoz zmian w środowisku i wpływ na stateczność skarpy. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że Wojewoda [...] musi wyeliminować błędy zapisów co do kondygnacji przedmiotowego budynku, ponieważ w projekcie budowlanym znajdują się rozbieżności w ilości kondygnacji naziemnych.
Ponownie analizując niniejszą sprawę organ wojewódzki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., zlecił Prezydentowi [...]przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu usunięcie nieprawidłowości w przedmiotowej dokumentacji projektowej. Pismem z dnia 14 września 2020 r. Prezydent [...] przekazał w załączeniu komplet dokumentów organu stopnia podstawowego oraz całą dokumentację projektową, uzupełnioną o braki wymienione w powyższym postanowieniu. Ponadto, w trakcie toczącego się postępowania, tutejszy organ otrzymał informację, że roboty budowlane, mimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nadal są realizowane. Stąd w dniu 22 września 2020 r. Wojewoda [...] wstąpił z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB dla [...]") o udzielenie informacji, czy między 18 grudnia 2019 r. (data prawomocności wyroku Sądu), a postanowieniem PINB [...] Nr ... z dnia ... sierpnia 2020 r., wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, były prowadzone roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi PINB [...] przekazał protokół nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. z kontroli robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. W dalszej kolejności na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ powiatowy wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowalnego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Poinformowano równocześnie, że decyzja ta nie jest ostateczna. W związku z powyższym, organ wojewódzki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na konieczność zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...]października
2020 r., nakładającej na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowalnego zamiennego. Postanowienie zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez M. L.
Jednocześnie M. L. wniosła skargę na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 394/20 stwierdził przewlekłość postępowania w rozpoznaniu odwołania M. L. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze od omawianej decyzji.
Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana, co wynika z istoty sprawy o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy w wyniku uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., a co za tym idzie decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., przestała być ostateczna. Oznacza to, że inwestor utracił możliwość kontynuacji robót budowlanych i powinien się wstrzymać z dalszą realizacją inwestycji do czasu ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem PINB [...] ustalił, że inwestor cały czas prowadził roboty budowlane. Z tego względu wezwał inwestorów do przedłożenia oceny technicznej wprowadzonych istotnych zmian przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymagana ocena techniczna nie została jednak przedłożona. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych dniu 9 października 2020 r. przedstawiciel organu powiatowego stwierdził, że elewacja budynku na przedmiotowej działce była ukończona w około 90 %. W dniu kontroli trwały prace dekarskie. Pismem z dnia 9 października 2020 r. kierownik budowy poinformował z kolei, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzone są prace zabezpieczające, które są niezbędne dla zabezpieczenia budynku przed uszkodzeniem i degradacją.
Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił także, że prowadzenie przez inwestora robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która utraciła walor wykonalności i przestała uprawniać inwestora do realizacji na jej podstawie robót budowlanych, sprawia, że tak wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Efektem zastosowanego w sprawie trybu postępowania legalizacyjnego było wydanie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi i właścicielowi prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego oraz nakazującego inwestorowi przedłożenie dokumentów opisanych w rozstrzygnięciu. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Nie ma zatem istotnego znaczenia to, czy inwestor obecnie prowadzi jeszcze na terenie nieruchomości jakiekolwiek roboty budowlane. Oznacza to, że samo zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Dlatego organy architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty już zrealizowano.
Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, organ, przed którym się ono toczy, powinien je umorzyć w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna uzyskuje przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do merytorycznego jej zakończenia w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne. Dlatego też Wojewoda [...] w przedmiotowej sprawie zdecydował się na umorzenie postępowania. Z tego też względu Wojewoda [...] uznał, że zarzuty sformułowane w odwołaniach pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Z kolei kwestia zbadania zgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami w omawianym przypadku powinny być – zdaniem Wojewody [...] - przedmiotem oceny i kontroli organów nadzoru budowlanego.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P. i J. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że uczestnicy postępowania są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w sytuacji w której nieruchomości należące do uczestników postępowania nie znajdują się w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestorów, co wyklucza możliwość przyznania im statusu strony w przedmiotowej sprawie, a tym samym powinno to skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, gdyż żaden podmiot, poza inwestorami, nie ma statusu strony w tym postępowaniu,
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne i dowolne ustalenie, że roboty budowlane dotyczące nieruchomości inwestorów zostały zakończone, co doprowadziło organ do wadliwego wniosku, że w sprawie niemożliwe jest wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji błędne umorzenie postępowania przez organ, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także z istniejącego stanu faktycznego wynika, że roboty budowlane w sprawie nieruchomości inwestorów nie zostały zakończone, a z kolei wszelkie prace budowlane, które miały miejsce po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [..] września 2018 r. przez sąd administracyjny miały charakter prac zabezpieczających, co powinno skutkować przeprowadzeniem przez organ postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wydaniem w tym zakresie decyzji merytorycznej, a nie umorzeniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę,
- art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w sprawie były spełnione przesłanki do zastosowania tej normy i wydania pozwolenia na budowę, a w szczególności: (i) doszło do uchylenia pozwolenia na budowę (tj. ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę); (ii) istnieje potrzeba wznowienia robót budowlanych bowiem inwestycja nie została ukończona.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r., uchylająca decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i J. P., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu [...] czerwca 2021r. organ architektoniczno-budowlany udzielił M. i J. P., pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, zaś Wojewoda [...] decyzje te utrzymał w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2018r. i z tą data pozwolenie na budowę stało się ostateczne.
W dniu 17 lipca 2019r., WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 2553/18 uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2018r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 18 grudnia 2019r.
W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 152 p.p.s.a., - razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Powyższy przepis rozszerza zakres ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym, powodując że każdy ostateczny zaskarżony akt lub czynność pozbawiony bytu prawnego wyrokiem sądu pierwszej instancji przestaje wywoływać skutki prawne, chyba że sąd postanowi inaczej. Na tle sprawy niniejszej oznacza to, że z chwilą wydania wyroku przez WSA tj. z dniem 17 lipca 2019r. automatycznie, z mocy art. 152 § 1, decyzja Wojewody [...]z dnia [...] września 2018r. przestała wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek orzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę ( vide Woś Tadeusz. Art. 152. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016 teza 9).
Konsekwencja powyższych rozważań jest stwierdzenie, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2018r. posiadała walor ostateczności i wywoływała skutki prawne, a więc stanowiła podstawę prawną do wykonywania robót budowlanych w okresie od dnia 21 września 2018r. do dnia 17 lipca 2019r.
Tymczasem z akt postepowania wynika, że roboty budowlane, mimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nadal były realizowane. PINB ... przekazał Wojewodzie [...] protokół nr [...] z dnia [....] czerwca 2020 r. z kontroli robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji wskazujący , że roboty budowlane przy realizacji inwestycji nadal są wykonywane.
Także przeprowadzona przez PINB w dniu 31 lipca 2020 r. kontrola budowy wykazała, że budowa przedmiotowego budynku jest prowadzona, pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2020r. Nr [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy, a WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021r. w sprawie VII SA/Wa 19/21- oddalił skargę inwestorów na orzeczenie organu wojewódzkiego.
Kolejna kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli PINB [...] w dniu 9 października 2020r. ujawniła , że elewacja budynku została ukończona w około 90%, a w trakcie kontroli realizowane były prace dekarskie.
Reasumując, Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] o prowadzeniu robót budowlanych związanych z realizacja przedmiotowej inwestycji pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody [...], że prowadzenie robót budowlanych, pomimo treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. (tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), w którym nie znajduje się już wymóg rozpoczęcia robót budowlanych po uzyskaniu waloru "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę, nie oznacza jednak, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót w dniu wydania decyzji, skoro zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę.
Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust 1 Prawa budowlanego ( Dz.U . z 2020r., poz.1333 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana brzmienia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, że roboty budowlane co do zasady mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności.
Zdaniem Sądu wymóg rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynika z przepisów k.p.a. Z treści art. 130 § 1 k.p.a. wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Z treści tego przepisu nie wynika, by niedopuszczalność wykonywania decyzji przez upływem terminu do wniesienia odwołania odnosiła się jedynie do organów administracji, a nie wywoływała skutku wobec strony. Nie ma w tym przepisie, jak i w innych przepisach k.p.a. zróżnicowania decyzji pod kątem dopuszczalności ich wykonania przed upływem terminu do wniesienia odwołania na decyzje nakładające na stronę obowiązek oraz na decyzje przyznające stronie określone prawo. Przewidzianą w k.p.a. zasadą jest, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Wykonalność decyzji nieostatecznej jest wyjątkiem od tej zasady i ma miejsce wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo w innych przypadkach wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z treści art. 130 § 3 k.p.a. przepisów § 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Jednocześnie art.130 § 4 k.p.a. stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2021r. w sprawie II OSK 1325/15 "zmiana brzmienia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" nastąpiła na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zmiana ta weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Celem ustawodawcy, który dokonał tej zmiany nie było wprowadzenie generalnej zasady, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu jedynie eliminację zbędnego powtórzenia w ustawie Prawo budowlane, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wymóg i tak wynika z przepisów k.p.a. O tym, że jedynie taki cel ustawodawca chciał osiągnąć poprzez dokonanie ww. zmiany świadczy przebieg prac Komisji Infrastruktury nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw".
Ostatecznie brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż ustawodawca poprzez eliminację z treści art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane słowa "ostatecznej", odnoszącego się do decyzji o pozwoleniu na budowę, zamierzał osiągnąć cel w postaci wprowadzenia zasady, że inwestor będzie mógł rozpocząć roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności. Celem ustawodawcy było jedynie wyeliminowanie zbędnego powtórzenia w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., że dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż wymóg ten i tak wynika już z przepisów k.p.a.
NSA zwrócił także uwagę na kwestię podstawową dla procesu legislacyjnego jaką był pierwotny projekt ustawy zawierający propozycję zmiany ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą zmianą art. 28 ust. 1 miał otrzymać brzmienie: "1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 28a–31." Po art. 28 miał zostać dodany art. 28a w brzmieniu: "Art. 28a. W przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.".
NSA przywołał rządowe uzasadnienie projektu ustawy "Zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana nowelizacja wprowadza w art. 28a przepis stanowiący, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. Należy zauważyć, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczony jest na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie strony postępowania związane jest z ustaleniem dla inwestycji obszaru jej oddziaływania. Należy podnieść, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor. Obecnie w takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta pozwoli, w sytuacji gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni. Zakłada się, że w wyżej przedstawionym przypadku rozpoczęcie inwestycji nastąpi co najmniej 14 dni wcześniej niż obecnie."
Skoro proponowany art. 28a miał być wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, to w pełni uprawniona była wykładnia, że pominięcie w art. 28a słowa "ostatecznej" będzie oznaczało, iż w przypadkach określonych tym przepisem będzie możliwe rozpoczęcie inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej.
Proponowana zmiana ustawy Prawo budowlane polegająca na dodaniu art. 28a nie została dokonana. Tym samym pozostawienie brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawierającego sformułowanie "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) stało się zbędne. Jak to zostało już wcześniej wskazane wymóg rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynikał już bowiem i tak z przepisów k.p.a.
Z tych względów należało uznać, że Wojewoda [...] wobec stwierdzenia, iż po utracie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane nadal były prowadzone, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się bowiem dla inwestycji, która ma być dopiero zrealizowana nie zaś dla inwestycji, której realizację już rozpoczęto. W sprawie nie zachodziły przewidziane w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. wyjątki umożliwiające rozpoczęcie, czy kontynuację realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że M.L., [...] i [...] mają przymiot strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę, należy wyjaśnić, że podmioty te brały udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., złożyły odwołanie w wyniku którego zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r, Nr [...], a co najistotniejsze zostały uznane za strony postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z ich udziałem toczył postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 17 lipca 2019r. w sprawie VII SA/Wa 2553/18. Mając na uwadze art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a, powyższy zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.