VII SA/Wa 1797/20

VII SA/Wa 1797/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Bogusław Cieśla
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2395/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 282, dalej także "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2020r., nr [...], nakazującej M. S. i H. S. przeprowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich przy zabytkowym rzeźbionym krzyżu przydrożnym z 1864 r. zlokalizowanym w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], w obrębie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]) – utrzymał ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy.
Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej także "Ministrem" lub "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także "[...] WKZ" bądź "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], nakazał M. S. i H. S. przeprowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich przy zabytkowym rzeźbionym krzyżu przydrożnym z 1864 r. autorstwa F. N. z [...], zlokalizowanym w m. [...], gm. [...], pow. [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] listopada 1989 r. pod numerem rejestru [...] w obrębie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]), obejmujących:
1. wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej - wraz z koniecznymi zabiegami o charakterze restauratorskim - drewnianego krzyża wraz z rzeźbą Ukrzyżowanego Chrystusa, konsolką i arma Christi (młotek, obcęgi) oraz zadaszeniem będącym charakterystycznym, integralnym elementem oryginalnej kompozycji krzyża przydrożnego;
2. wymianę wtórnego pokrycia zadaszenia krzyża z gontu papowego na historyczne pokrycie zadaszenia w postaci blachy gładkiej łączonej na rąbek leżący lub drewnianych gontów;
3. impregnację środkami antykorozyjnymi metalowych elementów (obejma wraz ze śrubami i nakrętkami) stanowiących dolne mocowanie krzyża do betonowego słupka.
Termin przeprowadzenia ww. prac wyznaczono do 30 września 2021 r.
Od tej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołał się H. S., zarzucając [...] WKZ niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. dlaczego krzyż przydrożny zamocowany do betonowego słupka jest zabytkiem ruchomym. Zgodnie z argumentacją zawartą w odwołaniu, przydrożny krzyż w rozumieniu prawa budowlanego jest obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4a Prawa budowlanego) i jak wskazał organ I instancji w piśmie z 3 marca 2020 r. – "zgodnie z zasadą obowiązującą w systemie polskiego prawa cywilnego superficies solo cedit – przedmioty trwale z gruntem związane stanowią jego części składowe". Krzyż przydrożny stał się częścią składową nieruchomości i zgodnie z prawem jego wpis do rejestru zabytków powinien być ujawniony w księdze wieczystej. Organ ochrony zabytków nie dopełnił tego obowiązku, a negatywne skutki owego zaniedbania ma ponosić aktualny właściciel, który nabywając nieruchomość nic nie wiedział o tym, że staje się również właścicielem zabytkowego krzyża. W treści odwołania zawarto ponadto ofertę bezpłatnego przekazania krzyża na rzecz Skarbu Państwa, wyjaśniając, że odwołujący się nie ma środków na wykonanie bardzo kosztownych robót konserwatorskich.
Rozpoznając odwołanie, Minister przypomniał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Organ II instancji wyjaśnił, że sporny obiekt został objęty ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków ruchomych jako obiekt etnograficzny, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. (tekst jedn. z 1999 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1150). W przepisie powyższym jako przykłady obiektów etnograficznych wymienione zostały: typowe układy zabudowy osiedli wiejskich i budowle wiejskie szczególnie charakterystyczne oraz wszelkie urządzenia, narzędzia i przedmioty będące świadectwem gospodarki, twórczości artystycznej, pojęć, obyczajów i innych dziedzin kultury ludowej.
Obecnie właścicielami nieruchomości, na której usytuowany jest zabytkowy krzyż są: M. i H. S., zam. w m. [...],[...] (KW nr [...]).
W dniu 23 stycznia 2020 r. [...] WKZ przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu. W jej trakcie współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że nie są właścicielami zabytkowego krzyża, odmówili spisania protokołu i opuścili miejsce kontroli. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, z uwagi na stałą ekspozycję krzyża w miejscu narażonym na oddziaływanie czynników atmosferycznych oraz brak podejmowania przy zabytku działań o charakterze konserwatorskim stan zachowania wszystkich jego elementów uległ znacznemu pogorszeniu od czasu ostatnich tego typu działań przeprowadzonych w 1978 r. W toku oględzin stwierdzono liczne głębokie spękania pionowe wzdłuż włókien drewna, zatarcie form rzeźbiarskich, korozję biologiczną (liczne występowanie mchów i porostów), miejscowe zawilgocenia oraz uszkodzenia elementów konstrukcji zadaszenia i nieszczelności pokrycia zadaszenia wraz z prowizorycznymi naprawami w postaci gontu bitumicznego.
W ocenie Ministra, udokumentowany stan zachowania zabytku wskazuje, iż wymaga on pilnego wykonania prac konserwatorskich nakazanych decyzją organu I instancji. Działania te stanowią niezbędne minimum dla zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku, a ich przeprowadzenie jest konieczne. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie i brak nakazanych działań spowoduje pogłębienie się istniejących uszkodzeń i może doprowadzić do całkowitej utraty zabytkowego obiektu. Opieka nad zabytkiem – zgodnie z przepisem art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z.o.z. – sprawowana jest przez jego właściciela.
Minister uznał, że zakres prac nakazanych w orzeczeniu organu I instancji nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. Rodzaj nałożonych na stronę obowiązków, mieści się bowiem w definicji prac konserwatorskich, którą określa art. 3 pkt 6 ww. ustawy, stanowiący, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji działania, obejmujące wykonanie konserwacji technicznej i estetycznej - wraz z koniecznymi zabiegami o charakterze restauratorskim, pomimo użytego określenia "o charakterze restauratorskim" stanowią część prac konserwatorskich. Wskazanie zatem w sentencji decyzji, że nakazem objęte oprócz prac konserwatorskich są również prace restauratorskie należy uznać za omyłkowe i pozostające bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Zdaniem organu II instancji, przedmiotowy krzyż jest usytuowany na nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się, wobec czego są oni także właścicielami zabytkowego krzyża. Okoliczności tej nie zmienia podnoszony przez nich brak wiedzy przy nabywaniu nieruchomości, że jest na niej zlokalizowany wpisany do rejestru zabytków krzyż. Zarówno nieprzekazanie informacji przez poprzedniego właściciela nieruchomości, jak i brak adnotacji o wpisie do rejestru krzyża w księdze wieczystej nie wpływa na ustawowe obowiązki właściciela zabytku.
Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że posiadanie samoistne prowadzi do nabycia własności rzeczy, gdyż zgodnie z art. 174 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) posiadacz rzeczy ruchomej niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada rzecz nieprzerwanie od lat trzech jako posiadacz samoistny, chyba że posiada w złej wierze.
W odniesieniu do argumentacji podniesionej w odwołaniu, dotyczącej zasadności wpisania przydrożnego krzyża, związanego trwale z gruntem, do rejestru zabytków ruchomych, gdy jest on elementem tzw. małej architektury, Minister wyjaśnił, że badanie prawidłowości decyzji wpisowej z [...] listopada 1989 r. wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania.
Natomiast wobec złożonej oferty bezpłatnego przekazania krzyża na rzecz Skarbu Państwa, organ II instancji wskazał, że kwestie związane z zawieraniem umowy darowizny zostały uregulowane w Kodeksie cywilnym. Stosownie do przepisu art. 888 K.c. przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Hipoteza tego przepisu wyraża treść zobowiązania darczyńcy jako bezpłatnego, a więc pozbawionego elementu ekwiwalentności, przysporzenia majątkowego na rzecz obdarowanego, dokonanego w drodze umowy z majątku darczyńcy. Przysporzenie to jest zatem czynnością prawną dwustronną (umowną), na którą składa się oświadczenie darczyńcy zawierające jego zobowiązanie przeniesienia własności na obdarowanego i oświadczenie obdarowanego wyrażającego na to zgodę. W obecnie obowiązujących przepisach brak jest regulacji zobowiązującej Skarb Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego do przyjmowania darowizny w przedstawionej sytuacji - braku środków na wykonanie nakazanych prac konserwatorskich. Jednakże zarówno wojewódzcy konserwatorzy zabytków, jak i minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego udzielają pomocy finansowej na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Prywatni właściciele lub posiadacze zabytków mogą ubiegać się o dofinansowanie konserwacji zabytków nieruchomych i ruchomych.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się H. S. (dalej także "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wnosi o uchylenie decyzji Ministra z [...] września 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. oraz o zasądzenie organu na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania sądowego, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego.
W skardze zarzucono decyzji Ministra brak wyjaśnienia, czy przedmiotowy krzyż przydrożny jest zabytkiem ruchomym, czy nieruchomym. Według skarżącego, organ II instancji wadliwie odczytał zarzut związany z wpisem do rejestru zabytków. Skarżący nie kwestionował i nie kwestionuje samej decyzji o wpisaniu krzyża do rejestru zabytków, a wskazuje jedynie na fakt "niechlujstwa urzędniczego" polegającego na nie ujawnieniu "wpisu do rejestru zabytków" w księdze wieczystej danej nieruchomości. Skarżący z powodu tego zaniechania nie może ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności. Braku ujawnienia wpisu w KW ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopełnił wynikających z ustawy obowiązków, a negatywne skutki owego zaniedbania ma ponosić aktualny właściciel, który nabywając nieruchomość nic nie wiedział o tym, że staje się również właścicielem zabytkowego krzyża. Nie można wykluczyć, że mając stosowną wiedzę (wynikającą z KW) skarżący nigdy by takiej nieruchomości nie nabył lub nabył tylko w części.
Skarżącego nie przekonały również tłumaczenia i wyjaśnienia organu II instancji o braku środków finansowych i możliwości przejęcia zabytku przez Państwo (art. 11 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] WKZ z [...] czerwca 2020r. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ z [...] czerwca 2020r., nr [...], którym organ I instancji nakazał M. S. i H. S. przeprowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich przy zabytkowym rzeźbionym krzyżu przydrożnym z 1864 r. zlokalizowanym w m. [...], gm. [...], pow. [...], w obrębie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]), stanowiącej własność ww. skarżących.
Na wstępie należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc zarówno nieruchomości jak i rzeczy ruchome, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1-3 u.o.z.o.z.).
Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z.).
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że ww. obiekt – rzeźbiony krzyż przydrożny z 1864 r. autorstwa F. N. z [...], został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] listopada 1989 r. pod numerem rejestru [...].
Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowił art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Decyzja, o której mowa w przytoczonym przepisie może być wobec tego wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego oraz obejmować wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc takich, które chronią zabytek przed dalszą degradacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 32/20, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA").
Przypomnieć trzeba, że art. 3 pkt 6 i pkt 8 u.o.z.o.z. zawiera legalną definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych, przez które odpowiednio należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w oparciu o przywołany przepis art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), lecz także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć wymianę bądź odtworzenie np. współczesnej instalacji, jeżeli jej uszkodzenie albo zdemontowanie stwarza zagrożenie dla zabytku. Każda z tego rodzaju robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, może być bowiem przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 881/07, LEX nr 463729; z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 917/18, CBOSA).
Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zakres i charakter obowiązków nałożonych decyzją [...] WKZ ma wyłącznie na celu zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza, że w kontrolowanej sprawie organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy.
W świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach sprawy nie jest sporne, że zabytkowy krzyż przydrożny z 1864 r. znajduje się w złym stanie technicznym. Przeprowadzona w dniu 23 stycznia 2020 r. kontrola przedmiotowego obiektu wykazała brak podejmowania przy zabytku działań o charakterze konserwatorskim od roku 1978, co skutkuje stale pogarszającym się stanem jego zachowania, prowadzącym do stopniowej degradacji substancji zabytkowej, a mogącym ostatecznie doprowadzić do jego całkowitego zniszczenia. W toku oględzin stwierdzono m.in. liczne głębokie spękania pionowe wzdłuż włókien drewna, zatarcie form rzeźbiarskich, korozję biologiczną (liczne występowanie mchów i porostów), miejscowe zawilgocenia oraz uszkodzenia elementów konstrukcji zadaszenia i nieszczelności pokrycia zadaszenia wraz z prowizorycznymi naprawami w postaci gontu bitumicznego.
W tym kontekście rozpatrywać trzeba orzeczone przez organ I instancji nakazy wykonania konserwacji technicznej i estetycznej krzyża oraz przeprowadzenia robót budowlanych przy jego zadaszeniu, chroniącym obiekt przed czynnikami atmosferycznymi, poprzez naprawę – wymianę pokrycia tego zadaszenia na poszycie historyczne z blachy gładkiej łączonej w rąbek lub z drewnianych gontów, a także impregnację środkami antykorozyjnymi metalowych elementów stanowiących dolne mocowanie krzyża do betonowego słupka.
Zdaniem tutejszego Sądu, zakres tak nakazanych działań nie wykracza poza pojęcie prac konserwatorskich i robót budowlanych, koniecznych z uwagi na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc takich, które odpowiadają ich rozumieniu w świetle art. 3 pkt 6 i pkt 8 oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., a których celem jest zabezpieczenie substancji zabytku i zahamowanie procesów jego destrukcji. Rację ma zatem organ II instancji wskazując, że pomimo posłużenia się w sentencji decyzji [...] WKZ zwrotem: "prac restauratorskich", w gruncie rzeczy nakazane działania obejmują wyłącznie prace o charakterze konserwatorskim i realizację niezbędnych robót budowlanych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozostawienie ww. krzyża w obecnym złym stanie technicznym – bez koniecznych zabezpieczeń – będzie prowadziło do dalszej postępującej degradacji jeszcze zachowanej substancji zabytkowej.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w art. 5 u.o.z.o.z. ustawodawca nałożył na właściciela lub posiadacza obiektu zabytkowego szereg obowiązków, określając, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.
Opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za nią jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego obecny właściciel lub posiadacz. Rola właściciela lub posiadacza zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory artystyczne, historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela bądź posiadacza, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, LEX nr 550267).
Wpis do rejestru zabytków, a więc uznanie, że określony obiekt ma szczególną wartość - stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia i posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wiąże się z obowiązkami zarówno po stronie właściciela (posiadacza), jak i organów administracji.
Należało zatem podzielić stanowisko organu II instancji, że wydanie decyzji przeciwdziałającej zniszczeniu zabytku było konieczne, przy czym to wojewódzki konserwator zabytków jest organem ustawowo powołanym do sprawowania ochrony nad zabytkami. Ochrona ta, zgodnie przywołanym wcześniej art. 4 pkt 2 ww. ustawy, polega między innymi na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Skarżący konsekwentnie podtrzymuje natomiast zarzut, że przedmiotowy krzyż powinien być uznany za obiekt nieruchomy i z tego powodu – jako trwale związany z działką gruntową stanowiącą obecnie współwłasność skarżącego – informacja na temat jego wpisu do rejestru zabytków powinna być ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości. Skoro organ konserwatorski zaniechał wystąpienia z wnioskiem o dokonanie takiego wpisu, to skarżący nie może ponosić obecnie negatywnych skutków tego zaniedbania.
Odnosząc się do tak zarysowanych twierdzeń, w pierwszej kolejności zasadne wydaje się wyjaśnienie, że sama kwalifikacja tego typu obiektów – przydrożnych krzyży rzeźbionych stanowiących w istocie obiekty sakralne (kultu religijnego), budziła i w dalszym ciągu może wzbudzać uzasadnione wątpliwości, które jednak nie mają decydującego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.
Prawidłowo zauważył organ II instancji, że jak wynika z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] listopada 1989 r. (nr rejestru [...]), sporny krzyż przydrożny został wpisany do rejestru zabytków na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 i z 1983 r. Nr 38, poz. 173). Przepis ten stanowił, że pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności obiekty etnograficzne, jak typowe układy zabudowy osiedli wiejskich i budowle wiejskie szczególnie charakterystyczne oraz wszelkie urządzenia, narzędzia i przedmioty będące świadectwem gospodarki, twórczości artystycznej, pojęć, obyczajów i innych dziedzin kultury ludowej.
Warto w tym miejscu odnotować, że przepisy przywołanej ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie dokonywały wówczas istotnego rozróżnienia dokonywanej regulacji ze względu na to, czy obejmowany ochroną obiekt stanowi rzecz ruchomą czy też nieruchomość. Instytucja wpisu do rejestru zabytku ruchomego ówcześnie pomyślana została jako z założenia bardziej preferencyjna dla dysponenta tego zabytku (tj. mająca w szerszej mierze uwzględniać jego interesy wynikające z prawa własności) niż instytucja wpisu do rejestru zabytku nieruchomego. Tym niemniej, unormowania ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach w istocie cechował brak rozróżnienia pomiędzy procedurą wpisu do rejestru ruchomych i nieruchomych dóbr kultury (por. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, /komentarz do art. 10/, Opublikowano: LEX 2010). Było to spowodowane przede wszystkim tym, że ustawa z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie określała definicji legalnej zabytku nieruchomego.
W praktyce organów konserwatorskich nawet obecnie nierzadko zdarza się, że do rejestru zabytków ruchomych wpisywane są także nie wymieniane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obiekty, których "ruchomość" jest problematyczna. Jak wskazuje w swoich opracowaniach Narodowy Instytut Dziedzictwa, są to najczęściej mające wartość artystyczną detale architektoniczne czy dekoracje architektoniczne (polichromie, sztukaterie), stale połączone z podłożem elementy wyposażenia wnętrz (różnego rodzaju struktury ołtarzowe, epitafia, kominki, piece), ale również elementy tzw. małej architektury (rzeźby ogrodowe, wodotryski, niekubaturowe kapliczki, krzyże przydrożne czy nagrobki cmentarne) (zob.: https://www.nid.pl/pl/Dla_specjalistow/Badania_i_dokumentacja/ zabytki-ruchome/).
Powyższe wynika poniekąd m.in. z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.o.z.o.z., który stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki ruchome będące w szczególności wytworami sztuki ludowej i rękodzieła oraz innymi obiektami etnograficznymi. Dlatego pod rządami u.o.z.o.z. organy konserwatorskie wskazują na dzieła ludowych sztuk plastycznych, rzemiosł i sztuki użytkowej, w tym krzyże przydroże, jako przykłady zabytków ruchomych (zob. np. [...]). Taką kwalifikację spornego krzyża – jako ruchomego obiektu etnograficznego i jednocześnie wytworu sztuki ludowej – przyjął też uprzednio Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w decyzji o jego wpisie do rejestru zabytków z [...] listopada 1989 r.
Z przedstawionych względów, organ II instancji zasadnie wyjaśnił skarżącemu, że badanie prawidłowości kwalifikacji przedmiotowego zabytku, a tym samym i podważanie decyzji wpisowej z [...] listopada 1989 r. wykracza poza ramy niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia złego stanu zachowania ww. obiektu i orzeczone w związku z tym nakazy przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy obiekcie. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Przy takiej kwalifikacji zabytku, jako obiektu ruchomego, skierowanie decyzji nakazowej do jego dysponentów, którymi – co nie jest kwestionowane w sprawie – są M. i H. S., nie może budzić żadnych wątpliwości.
Nie mogło natomiast odnieść zamierzonego skutku przyjęcie za autorem skargi, że sporny krzyż może być uznany za "obiekt małej architektury" w rozumieniu przepisów (art. 3 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), a tym samym uznanie, że przedmiotowy obiekt stanowi nieruchomość. Niewątpliwie rację ma skarżący, że powołany w skardze przepis art. 3 pkt 4 lit. a Prawa budowlanego wprost wskazuje, że przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury.
Powyższe – zdaniem Sądu – w aktualnym stanie prawnym pozwala na kwalifikację tego rodzaju obiektów sakralnych, jako zabytków nieruchomych. Należy jednak ponownie podkreślić, że całkowicie odmiennie zagadnienie to bywało pojmowane pod rządami ustawy z 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury i o muzeach oraz przed wejściem w życie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.
Tym niemniej, jak już wyjaśniono, nawet uznanie spornego krzyża za obiekt małej architektury trwale związany z gruntem nie świadczy o wadliwości decyzji organów konserwatorskich. Po pierwsze dlatego, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z.). Skutek objęcia przedmiotową ochroną następuje bez względu na to, czy miała miejsce prawidłowa kwalifikacja zabytkowego obiektu (nieruchomość czy rzecz ruchoma). Po drugie zaś, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skuteczność wpisania nieruchomości do rejestru zabytków nie jest uzależniona od ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej nieruchomości. Przepis art. 9 ust. 4 u.o.z.o.z. przewiduje co prawda, że wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Jednakże o tym, czy dany obiekt objęty jest formą ochrony, decyduje nie wpis w księdze wieczystej, lecz decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisaniu do rejestru zabytków, która jak wskazano – ma charakter konstytutywny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 44/06, LEX nr 219361, tak też A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: WK 2016). Przywołany przepis art. 9 ust. 4 u.o.z.o.z. rodzi natomiast obowiązek dla sądów prowadzących księgi wieczyste do wpisania ww. informacji do księgi wieczystej, jeżeli wniosek w tej sprawie złoży wojewódzki konserwator zabytków. Powyższa regulacja stanowi zatem merytoryczne nawiązanie do przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczących postępowania wieczysto-księgowego. Zgodnie z art. 6262 § 5 k.p.c., wniosek o dokonanie wpisu może złożyć właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej; w sprawach dotyczących obciążeń powstałych z mocy ustawy wniosek może złożyć uprawniony organ. Przepis ten nie stanowiłby więc podstawy do złożenia wniosku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powołany przepis ustawy o ochronie zabytków umożliwia zaś temu organowi skuteczne złożenie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wpisania zabytku nieruchomego do rejestru zabytków.
Niewątpliwie celem instytucji ksiąg wieczystych jest przede wszystkim wiarygodna informacja o "stanie prawnym" nieruchomości. W tym zakresie ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) wprowadza tzw. rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 5 ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. "Stan prawny" to prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV, a więc prawa rzeczowe, osobiste i roszczenia. W konsekwencji rękojmia nie obejmuje wpisów w dziale I-O. Wpisy w tym dziale dotyczą oznaczenia nieruchomości, jej położenia, obszaru i konfiguracji. Przykładowo więc wpis w tym dziale nie rozstrzyga o tym, iż nabywca nabył taki obszar nieruchomości, jaki był ujawniony w księdze wieczystej. Podobny charakter ma wpis informacji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków - brak takiego wpisu w księdze wieczystej nie chroni nabywcy przed konsekwencjami wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Brak ujawnienia tej informacji w księdze wieczystej mógłby co najwyżej stanowić podstawę dochodzenia od właściciela roszczeń za wady sprzedanej rzeczy. Skuteczność dokonania wpisu do rejestru zabytków nie jest więc uzależniona od ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej. Decyzja administracyjna jest bowiem w pełni skuteczna od chwili, gdy stała się ostateczna (zob. M. Spiżewska, Samorząd Terytorialny. Pytania i Odpowiedzi. Artykuł z 24 kwietnia 2009 r., dostępne na: https://www.prawo.pl/samorzad/ ujawnienie-w-ksiedze-wieczystej-wpisu-nieruchomosci-do-rejestru,77217.html).
W tym stanie rzeczy, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, że brak ujawnienia w księdze wieczystej należącej do niego nieruchomości gruntowej informacji na temat wpisu do rejestru zabytków położonego na niej krzyża przydrożnego, może stanowić przesłankę zwalniającą go z odpowiedzialności za stan zachowania ww. zabytku, a w konsekwencji wykluczać możliwość nałożenia na jego osobę obowiązków konserwatorskich w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. W świetle przepisów tej ustawy, obowiązek opieki nad zabytkiem, którego skarżący stał się właścicielem, nie może być uzależniany od tego, czy informacja dotycząca wpisu danego obiektu do rejestru zabytków została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje, czy też nie, albowiem tego rodzaju dane nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych
Zdaniem Sądu, Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego dokonał właściwej oceny sprawy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.