VII SA/WA 179/21

VII SA/Wa 179/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2252/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 43
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skarg P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...]"[...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania prac rozbiórkowych oddala skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "MKDzNiS", " Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., reprezentowanej przez r. pr. D. C., z dnia 8 września 2020 r. oraz odwołania P. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe [...] z siedzibą w [...], reprezentowanego przez adw. P. F., z dnia 7 września 2020 r., od decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], nakazującej wstrzymanie wycinki drzew i krzewów oraz dalszych prac rozbiórkowych ogrodzenia w zespole zabytkowej willi przy ul. [...] w [...] oraz nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - działając na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2020 poz. 282, dalej : "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020 poz. 256, dalej : "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu wstrzymania wycinki drzew i krzewów i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 43, art. 7 pkt. 1, art. 89 pkt. 2, art. 92 ust. 6, art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 104 k.p.a. po przeprowadzeniu inspekcji samowolnie wykonywanych robót rozbiórkowych w otoczeniu budynku przy ul. [...] w [...] - działka nr ewid. [...], obr. [...] (wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją [...] z dnia [...].02.2016 r. budynku willowego wraz z ogrodzeniem (od strony północnej, wschodniej i południowej), z bramą wjazdową i bramką wejściową, tarasem oraz kamienną fontanną), nakazał:
1. Wstrzymanie wycinki drzew i krzewów oraz dalszych prac rozbiórkowych ogrodzenia w zespole zabytkowej willi przy ul. [...] w [...], na okres nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia doręczenia niniejszej decyzji;
2. Nadał niniejszej decyzji na podstawie art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzja została wydana po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 25 sierpnia 2020 r., podczas których ujawniono, że w narożniku północno-wschodnim terenu zabytkowej willi z ogrodem prowadzone są roboty rozbiórkowe części ogrodzenia oraz wycinka drzew i krzewów. Wycięte zostały dwa metalowe przęsła ogrodzenia oraz pocięte na kloce drzewa rosnące w ogrodzie zabytkowej willi.
Jak ustalono, roboty budowlane oraz towarzysząca im wycinka drzew prowadzone są bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Kierujący pracami P. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe "[...] " (dalej: "wykonawca") poinformował, że prace realizowane są na zlecenie właściciela nieruchomości - spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor, spółka"), na podstawie umowy z dnia 24 sierpnia 2020 r. na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz garażu usytuowanych przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] obręb [...]) wraz z uprzątnięciem terenu i utylizacją odpadów powstałych na skutek rozbiórki.
Obiekt ten związany jest z historyczną postacią płk J. S. K. ps. "[...]", który w czasie okupacji hitlerowskiej był dowódcą brygady i inspektorem Komendy Głównej Armii Krajowej.
W trakcie inspekcji stwierdzono wywożenie samochodem dostawczym pociętych kloców drewna i wyciętych metalowych przęseł ogrodzenia. Podczas rozmowy przedstawicieli nadzoru konserwatorskiego z WUOZ - Delegatura w [...] z osobą kierującą tymi pracami, nie uzyskano informacji na temat posiadania jakiejkolwiek dokumentacji projektowej, a także stosownych dokumentów uprawniających do wykonywania robót rozbiórkowych (na podstawie obowiązujących przepisów budowlanych i ochrony konserwatorskiej). Zgodnie z warunkami decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Wyżej wspomniany obiekt willowy został wzniesiony w latach 1928-1930 według projektu F. S. Rozwiązanie architektoniczno-przestrzenne reprezentuje typ willi śródmiejskiej w ogrodzie, która nawiązuje do nurtu architektury okresu międzywojennego łączącego w sobie elementy architektury klasycznej i modernistycznej. Stąd też założenie to znajduje się pod ścisłą ochroną konserwatorską na podstawie indywidualnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych [...] z dnia [...].02.2016 r. oraz jako obiekt należący do zespołu zabudowy ul. [...] w [...] objętego wpisem do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...].09.2015 r.
W treści umowy inwestor oświadczył, że zlecenie ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19 na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa o COVID-19"). Nakaz wstrzymania wycinki drzew i krzewów oraz dalszych prac rozbiórkowych został skierowany zarówno do inwestora, jak i wykonawcy.
Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków złożyli inwestor oraz wykonawca. W obydwu odwołaniach organowi I instancji zarzucono nieuwzględnienie okoliczności, że prace rozbiórkowe rozpoczęte w dniu 25 sierpnia 2020 r. miały na celu przeciwdziałanie COVID-19 i realizowane były na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19, zatem nie wymagały pozwolenia konserwatora zabytków. W odwołaniu inwestor podniósł również, że decyzja nr [...] stanowi akt nieistniejący, bowiem nie zawiera podpisu. Odwołanie spółki z dnia 8 września 2020 r. zostało uzupełnione pismami z 15 września 2020 r. i 16 września 2020 r., w których przedstawiono plany inwestycyjne spółki, polegające na budowie, po rozbiórce zabytkowej willi i garażu, obiektu mieszczącego usługi związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków COVID-19. Inwestor argumentował, że mimo utraty mocy ww. art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19, "rozpoczęte działania inwestycyjne muszą zostać zakończone", a za niedopuszczalną należy uznać sytuację, "że do działań podjętych przed wejściem w życie przepisów zastosowanie mają postanowienia ustawy w nowym brzmieniu". Powyższe odwołania zostały wniesione w ustawowym terminie.
W toku postępowania odwoławczego MKDzNiS ustalił, że willa położona na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] wraz z ogrodzeniem (od strony północnej, wschodniej i południowej) z bramą wjazdową i bramką wejściową, tarasem oraz kamienną fontanną, w granicach działki nr [...] obręb [...] uznanej za otoczenie zabytku, została wpisana do rejestru zabytków województwa [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. pod numerem rejestru [...]. Ponadto, powyższa willa stanowi część zespołu budowlanego ul. [...] w [...], obejmującego kamienice przy ul. [...] nr [...],[...],[...] i [...] i willę przy ul. [...] nr [...], tereny wolne od zabudowy ( wskazane działki i skwer ), wskazany drzewostan na działkach nr [...] i [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r. pod numerem rejestru [...], w granicach określonych w tej decyzji.
MKDzNiS wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3,4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
MKDzNiS stwierdził, że co prawda ww. przepis wyłącza obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, to jednak ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć pod pojęciem inwestycji prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a samo pojęcie jest na gruncie ustawy bardzo szerokie i nieprecyzyjne i powinno ono podlegać każdorazowej ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej lub organu ochrony zabytków, które po stwierdzeniu, że prowadzone roboty budowlane nie mają związku z przeciwdziałaniem COVID-19, będą mogły stosować odpowiednie przepisy prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zdaniem MKDzNiS w przedmiotowej sprawie organ I instancji, podejmując interwencję w dniu 25 sierpnia 2020 r. i wstrzymując prace rozbiórkowe, nie dysponował żadnymi przesłankami ani dowodami świadczącymi, że działania te mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie Ministra, niewystarczającym jest oświadczenie inwestora zamieszczone w umowie z wykonawcą prac, polegające na przywołaniu przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19, z którego konkretnie nie wynika w jaki sposób prowadzone prace rozbiórkowe mają przyczynić się do przeciwdziałania pandemii ani jaka inwestycja, mająca na celu powyższe, powstanie na nieruchomości przy ul. [...] w [...].
MKDzNiS stwierdził ponadto, że organ I instancji posiadając z urzędu od 2015 r. wiedzę o zamiarze wyburzenia przedmiotowej willi i planach budowy na rzeczonej działce apartamentowca oraz kierując się powinnością, o której mowa w art. 4 u.o.z, miał podstawy uznać prowadzone roboty budowlane za samowolę budowlaną i wstrzymać je na podstawie art. 43 u.o.z.
Ponadto, informację o tym, że inwestor dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o COVID-19 i poinformował organ administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, organ I stopnia uzyskał pismem z dnia 4 września 2020 r., przekazanym drogą elektroniczną 8 września 2020 r., zatem już po wstrzymaniu prac.
Minister wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest przepis art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.
Zdaniem Ministra, za roboty budowlane wykonywane bez pozwolenia organu ochrony zabytków, nie można uznać wycinki drzew i krzewów z terenu działki nr [...] przy ul. [...], z tego też względu decyzja organu pierwszej instancji w tym zakresie została uchylona przez organ odwoławczy, a postępowanie w tej części zostało umorzone.
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, w odniesieniu do wstrzymania prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów, nie znajdzie zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 4 u.o.z. dotyczący wstrzymania wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Minister wskazał bowiem, że ogród towarzyszący willi nie został wpisany do rejestru zabytków jako komponowana forma zieleni, zatem usunięcie z niego drzew i krzewów nie wymagało pozwolenia konserwatorskiego wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Niemniej jednak, ponieważ działka nr [...] obręb [...] jest wpisana do rejestru zabytków, usunięcie z niej drzew i krzewów wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia podlega administracyjnej karze pieniężnej wymierzanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o czym stanowi art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem organu przepis art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19 nie wyłączał stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Orzekając o utrzymaniu w mocy nakazu wstrzymania prac rozbiórkowych ogrodzenia zabytkowej willi przy ul. [...] w [...], organ II instancji wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ niższego stopnia. MKDzNiS zauważył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o COVID-19, art. 12 ww. ustawy stracił moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie, zatem przestał obowiązywać z końcem 4 września 2020 r. Natomiast od 5 września 2020 r. wszelkie inwestycje, niezależnie od ich związku z przeciwdziałaniem COVID-19, ponownie wymagają stosownych pozwoleń i uzgodnień na podstawie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
MKDzNiS wskazał także, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto, stosownie do pkt. 2 ww. przepisu, pozwolenia takiego wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Z treści przepisu art. 43 ust. 1 u.o.z., wynika natomiast, że wydanie decyzji wstrzymującej prace wykonywane bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, jest obligatoryjne i nie jest pozostawione uznaniu administracyjnemu.
Minister ocenił, że z akt sprawy przesłanych do organu odwoławczego wynika, że inwestor rozpoczynając inwestycję bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19, nie wykazał jaki bezpośredni związek mają prace rozbiórkowe zabytkowej willi i pozostałych elementów objętych wpisem do rejestru zabytków z przeciwdziałaniem COVID-19.
MKDzNiS uznał za właściwe stwierdzenie organu I instancji, że przedmiotowe prace są realizowane bezprawnie, a wydanie zaskarżonej decyzji było słuszne.
Zdaniem Ministra, w aktualnym stanie prawnym zaplanowane przez inwestora działania wymagają pozwolenia konserwatorskiego. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja została słusznie skierowana do właściciela zabytku i do wykonawcy prac, bowiem gwarantowało to skuteczność wstrzymania prac, które w ocenie organu I instancji były samowolne i nielegalne.
Odnosząc się do zarzutu doręczenia spółce niepodpisanej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się egzemplarz zaskarżonej decyzji, który został podpisany przez zastępcę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również dowody jej doręczenia pozostałym stronom. Organ zauważył, że tożsamego zarzutu wydania decyzji bez podpisu organu nie podnosi wykonawca. MKDzNiS stanął na stanowisku, że przedmiotowa decyzja uzyskała byt prawny i weszła do obrotu prawnego, co potwierdza skuteczne doręczenie tej decyzji skarżącym oraz pozostawanie jej podpisanego egzemplarza w aktach administracyjnych. Fakt skierowania niepodpisanego dokumentu do spółki nie uniemożliwił skutecznego złożenia odwołania od decyzji, która już weszła do obrotu prawnego.
W ocenie MKDzNiS, roboty budowlane związane z rozbiórką ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w [...], a docelowo rozbiórka willi pod tym adresem i garażu na dz. nr [...] obręb [...] wpisanej do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku prowadzone bez aktualnie wymaganego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostały prawidłowo i zasadnie wstrzymane przez organ pierwszej instancji.
Z powyższym rozstrzygnięciem Ministra, nie zgodzili się wykonawca oraz inwestor wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wykonawca P. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...] " [...], zaskarżył decyzję Ministra w części dotyczącej pkt II sentencji zaskarżonej decyzji tj. w zakresie w jakim organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2008 r.
Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to obrazę dyspozycji art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego w niniejszej sprawie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie i dokonanie wybiórczej i dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiło się w pominięciu i niezweryfikowaniu, że prace rozbiórkowe realizowane w dniu 25 sierpnia 2020 r. w niniejszej sprawie miały na celu przeciwdziałanie COVID-19 i realizowane były na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co sprawia że realizowane prace budowlane nie były samowolne i nie wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków;
Skarżący wykonawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.
Inwestor [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zaskarżył w całości decyzję Ministra, w części dotyczącej nakazu wstrzymania wycinki drzew i krzewów i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie oraz w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia prac budowlanych), poprzez:
- błędne stanowisko, że organ I instancji miał podstawy uznać prowadzone roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] w [...], za samowolę budowlaną i wstrzymać je na podstawie art. 43 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), podczas gdy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał wiedzę, że rozpoczęte na nieruchomości działania mają związek z przeciwdziałaniem C0VTD-19 w rozumieniu art. 2 ust. 2 Ustawy;
- wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, ponieważ do rozpoczętych robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem C0VID-19 nie stosuje się w ogóle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji Organ postąpił wbrew jasnemu w swej treści art. 12 ust. 1 Ustawy;
2) art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 1 Ustawy, poprzez:
- podjęcie decyzji naruszającej zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności, jako że Organ niewłaściwie uznał, że w omawianym przypadku zobowiązany jest do stosowania "nowego prawa", obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosować należało zasadę dalszego obowiązywania "dawnego prawa" z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem C0VID-i9 w okresie obowiązywania art. 12 Ustawy oraz czasochłonność i specyfikę procesu budowlanego (tutaj: Centrum Anty Covid mieszczącego m. in.: przychodnię zdrowia, poradnię psychologiczną dla ofiar Covid-i9), a w konsekwencji należało stosować prawo z daty zaistnienia zdarzenia prawnego tj. z daty 25 sierpnia 2020 r.,
- bezpodstawne wstrzymanie prac przez organ konserwatorski mających na celu powstanie budynku mieszczącego przychodnię zdrowia i posiadającego funkcjonalności związane z przeciwdziałaniem Covid - 19, uniemożlwiających ich kontynuację, prowadzące do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony praw nabytych,
- wadliwe przyjęcie, że skoro ustawodawca nie przewidział przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 12 Ustawy po dniu 4 września 2020 r. to należy to uznać za przejaw woli ustawodawcy automatycznego działania "nowego prawa", podczas gdy w przypadku braku przepisów przejściowych w procesie stosowania prawa należy uwzględnić jedną z trzech zasad:
1) zasadę bezpośredniego działania nowego prawa,
2) zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości;
3) zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9),
- nieuzasadnione przyjęcie, że w braku wyraźnych przepisów przejściowych Organ zobowiązany był do wyboru zasady działania prawa nowego, podczas gdy do omawianego przypadku należało zastosować "stare prawo",
- naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, albowiem Skarżącą podejmując prace mające na celu realizację Centrum Anty Covid w oparciu o art. 12 Ustawy, poprzez nieuprawnione wstrzymanie prac została pozbawiona ich kontynuacji, a tym samym Skarżąca niezasadnie została pozbawiona słusznie nabytego prawa,
3) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez podjęcie decyzji, która narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę praworządności i zasadę przekonywania;
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zarzuty podniesione w skargach, zostały rozwinięte w ich uzasadnieniach.
W odpowiedziach na skargi, Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r. Sąd na podstawie art. 11§ 1 p.p.s.a. zarządził połączenie obu spraw ze skarg inwestora i wykonawcy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzenie ich dalej pod wcześniejszą sygnaturą VII SA/Wa 179/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że obydwie skargi podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Kontroli Sądu poddana została decyzja Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r., którą Minister, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2020 r. w części dotyczącej nakazu wstrzymania wycinki drzew i krzewów i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym Wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.
W rozpoznawanej sprawie, zabytek stanowi willa położona na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] wraz z ogrodzeniem (od strony północnej, wschodniej i południowej) z bramą wjazdową i bramką wejściową, tarasem oraz kamienną fontanną, w granicach działki nr [...] obręb [...] uznanej za otoczenie zabytku. Willa ta została wpisana do rejestru zabytków województwa [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].02.2016 r. pod numerem rejestru [...].
Ponadto, powyższa willa stanowi część zespołu budowlanego ulicy [...] w [...], obejmującego kamienice przy ul. [...] nr [...],[...],[...] i [...] i willę przy ul. [...] nr [...], tereny wolne od zabudowy (wskazane działki i skwer), drzewostan na działkach nr [...] i [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].09.2015 r. pod numerem rejestru [...], w granicach określonych w tej decyzji.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków
W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest fakt wykonywania przez inwestora a bezpośrednio przez wykonawcę robót rozbiórkowych, podczas których wycięte zostały dwa metalowe przęsła ogrodzenia oraz pocięte na kloce drzewa rosnące w ogrodzie zabytkowej willi.
Jednocześnie Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że nie można jako robót budowlanych zakwalifikować wycinki drzew i krzewów z terenu działki nr [...] przy ul. [...] i dlatego zasadnie w ocenie Sądu, Minister uchylił w tym zakresie decyzję organu I instancji i w tej części umorzył postępowanie.
W myśl bowiem art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jednak z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni.
Jak wynika natomiast z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].02.2016 r., do rejestru zabytków została wpisana tylko zabytkowa willa wraz z ogrodzeniem (od strony północnej, wschodniej i południowej) z bramą wjazdową i bramką wejściową, tarasem oraz kamienną fontanną, w granicach działki nr [...] obręb [...] uznanej za otoczenie zabytku, zaś ogród towarzyszący willi nie został wpisany do rejestru zabytków jako komponowana forma zieleni. Wycinka drzew i krzewów, nie wymagała zatem pozwolenia konserwatorskiego wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.
Jak jednak słusznie w ocenie Sądu zauważył Minister, z uwagi na wpisanie działki nr [...] obręb [...] do rejestru zabytków, usunięcie z niej drzew i krzewów wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2021.1098 t.j. z dnia 2021.06.21) zaś usunięcie bez zezwolenia drzewa lub krzewu, podlega administracyjnej karze wymierzanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na podstawie art. 88 ust. 1 ww. ustawy.
Należy też podkreślić w tym miejscu, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie wyłączał stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Kluczową kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie, jest zastosowanie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), a także czy należy te ustawę zastosować w brzmieniu z daty rozpoczęcia przedmiotowych robót, czy też z daty orzekania przez organ odwoławczy.
Zgodnie z treścią tego przepisu, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3,4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Zarówno inwestor, jak również wykonawca, stoją na stanowisku, że wyżej wspomniane prace rozbiórkowe, wykonywane w dniu 25 sierpnia 2020 r. miały na celu przeciwdziałanie COVID-19 i realizowane były na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy covid-19, co sprawia że nie wymagały one pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie było zatem podstaw do uznania ich za samowolne i wydawania decyzji o ich wstrzymaniu.
Zdaniem Sądu pogląd ten i przedstawiona na jego poparcie argumentacja, nie zasługują na uwzględnienie.
Niewątpliwie literalna wykładnia tego kontrowersyjnego przepisu, prowadzi do wniosku, że wyłącza on obowiązek uzyskania wymaganego przez art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.).
Powyższy przepis był przepisem epizodycznym. Został dodany ustawą z dnia 31.03.2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31.03.2020 r. i obowiązywał do 4 września 2020 r.
Ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem inwestycji prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wskazując jedynie ogólnie w art. 2 ust. 2 ww. ustawy, dodanym ustawą z dnia 31.03.2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31.03.2020 r., że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19", rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.
Powyższe pojęcie jest nieprecyzyjne i może stanowić pole do nadużyć, na co wskazał sam ustawodawca wyrażając w uzasadnieniu do projektu ustawy obawę, że "regulacja w powyższym brzmieniu może prowadzić do instrumentalnych nadużyć i wykorzystywania jej w innym celu niż bezpośrednio w celu przeciwdziałania COVID-I9 (uzasadnienie do ustawy covid 19 z dnia 31 marca 2020 r.).
Z tego powodu zdaniem Sądu, możliwość skorzystania z art. 12 ust. 1 ustawy Covid -19, powinna być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy dana inwestycja jest pilnie konieczna i nie ma wątpliwości, że będzie wykorzystana dla ratowania zdrowia i życia ludzi. Taka zdaniem Sądu, była intencja ustawodawcy i dlatego pojęcie czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, powinno być indywidualnie oceniane przez organy w każdej sprawie.
Niedopuszczalna bowiem w ocenie Sądu jest sytuacja obchodzenia prawa i wykorzystywania powyższego zapisu przez nieuczciwych inwestorów wyłącznie dla ich własnych korzyści.
Możliwość zastosowania tego przepisu, powinna być uzależniona od rzetelnego i nie budzącego wątpliwości udokumentowania przez inwestora związku inwestycji z przeciwdziałaniem covid-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji. Warunki te w ocenie Sądu, nie zostały przez inwestora i wykonawcę spełnione w rozpoznawanej sprawie.
Jak wynika z akt sprawy i na co zwrócił uwagę organ I instancji, inwestor od dłuższego czasu dążył do rozbiórki zabytkowego budynku, chcąc na tym terenie zrealizować budowę apartamentowca.
Zdaniem Sądu organ I instancji chroniąc wartości artystyczne i historyczne zabytkowej willi, zasadnie podjął interwencję w dniu 25 sierpnia 2020 r., wstrzymując prace rozbiórkowe.
Organ I instancji, w ocenie Sądu, nie dysponował bowiem żadnymi przesłankami wskazującymi na to, że działania podejmowane przez inwestora i wykonawcę, mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19.
Nie można w ocenie Sądu uznać za wystarczającego w tym zakresie, oświadczenia inwestora zamieszczonego w umowie z wykonawcą prac, polegającego na przywołaniu przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., z którego nie wynika w jaki sposób prowadzone prace rozbiórkowe mają przyczynić się do przeciwdziałania pandemii ani jaka inwestycja, spełniająca ten cel, powstanie na przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Sądu, samo powołanie przepisu ustawy bez rzetelnego wykazania, że planowana inwestycja ma związek z przeciwdziałaniem covid – 19, upoważniała organ I instancji do uznania podjętych przez inwestora i wykonawcę działań za samowolę budowlaną i w konsekwencji do wydania decyzji o wstrzymaniu robót.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 i 3 ustawy Covid 19, prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:
1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;
2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.
Zdaniem Sądu oczywistym jest zatem, że skoro przepis art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy covid 19, wymaga określenia w stosownej informacji terminu rozpoczęcia robót, to informacja w tym zakresie, powinna być przekazana wcześniej, aby umożliwić weryfikację rzeczywistego celu danej inwestycji. Niedopuszczalne jest natomiast zdaniem Sądu, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, samowolne rozpoczynanie robót i stawianie organu przed faktem dokonanym.
Nawiązując do tej regulacji, należy w tym miejscu wskazać, że wynikający z ustawy, wyżej wspomniany obowiązek informacyjny, inwestor spełnił dopiero w dniu 4 września 2020 r., przesyłając drogą elektroniczną pismo. informujące organ administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Pismo to dotarło do organu konserwatorskiego w dniu 8 września 2021 r.
Organ I instancji, otrzymał więc pismo inwestora już po wstrzymaniu prac. Sąd zauważa, że w interesie inwestora było przesłanie właściwym organom informacji na temat planowanej inwestycji w odpowiednim czasie. Ponadto zdaniem Sądu sama data pisma informującego o rzekomym leczniczym charakterze przedmiotowej inwestycji, już po wstrzymaniu robót świadczy o tym, że zostało ono sporządzone dopiero na użytek prowadzonego postępowania a nie przed rozpoczęciem robót. Wbrew zarzutom skargi inwestora, organ I instancji nie miał zatem wiedzy o tym, że rozpoczęte roboty mają związek z przeciwdziałaniem covid-19.
Niewątpliwie też, wbrew przepisom ustawy covid 19, wyżej wspomniana informacja, nie została przekazana organowi niezwłocznie. Nie można więc uznać, że rozpoczynając roboty rozbiórkowe, inwestor dopełnił wynikającego z ustawy obowiązku informacyjnego.
Nie są zatem zasadne zarzuty skarg dotyczące błędnego uznania przedmiotowych robót za samowolę budowlaną. Ponadto organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Dokonane ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, znalazły natomiast wyraz w szczegółowym uzasadnieniu decyzji.
Z powyższych względów, nie można zgodzić się z zarzutami skarg, że organy naruszyły art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, a ocena dowodów dokonywana na potrzeby subsumpcji prawnej nie była dowolna. Dlatego też organy, orzekając prawidłowo, nie naruszyły zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organy podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji jest zrozumiałe i jasno wynikają z niego powody rozstrzygnięcia.
Niezasadne są również w ocenie Sądu podniesione w skardze inwestora zarzuty naruszenia art. art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 1 ustawy covid-19, oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez podjęcie decyzji, która narusza zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę praworządności i zasadę przekonywania.
Zarzut ten sprowadza się do niezasadnego zastosowania przez organy ustawy covid-19 w jej brzmieniu w dacie orzekania przez organ odwoławczy, podczas gdy zdaniem skarżącego, należało stosować przepisy tej ustawy z daty rozpoczęcia przedmiotowych robót.
Przypomnieć w tym miejscu należy ponownie, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, art. 12 ww. ustawy, stracił moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie, zatem przestał obowiązywać z końcem dnia 04.09.2020 r.
W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że od 05.09.2020 r. wszelkie inwestycje, niezależnie od ich związku z przeciwdziałaniem C0VID-19, ponownie wymagają uzyskania stosownych pozwoleń i uzgodnień na podstawie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Zdaniem Sądu, nawet jeśli roboty budowlane zostały rozpoczęte przez inwestora w okresie, kiedy dla inwestycji związanych z zapobieganiem COVID-19 nie obowiązywały przepisy u.o.z., to nie zmienia to faktu, że od 5 września 2020 r. przepisy te obowiązują, a inwestor nie ma prawa kontynuować rozbiórki zabytku bez dysponowania wymaganą prawem decyzją o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych.
Zwolnienie ze stosowania określonych przepisów prawa w konkretnie ustalonym okresie, nie jest równoznaczne z dysponowaniem decyzją pozwalającą na prowadzenie robót budowlanych na podstawie tych przepisów. To, że ustawodawca przewidział tymczasowe (z góry ograniczone czasowo) wyłączenie stosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla niektórych inwestycji, nie oznacza, że po upływie ważności przepisu art. 12 ustawy COVID-19, inwestor w dalszym ciągu dysponował legitymacją prawną do kontynuowania rozpoczętych robót budowlanych.
Od 5 września 2020 r. (jeżeliby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja w ogóle spełniała warunki wygasłego przepisu art. 12 ustawy C0VID-19), organ I instancji posiadał zdaniem Sądu kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 43 u.o.z., wobec stwierdzenia, że rozbiórka przedmiotowego obiektu zabytkowego prowadzona jest bez wymaganych przepisami tej ustawy decyzji organów ochrony zabytków.
Wskazać należy, że ustawodawca nie zawarł żadnych przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania nieaktualnych po 4 września 2020 r. przepisów, co przemawia z automatycznym stosowaniem nowego prawa. Ja słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 928/14, w uchwale z dnia 20 października 1997 r. o sygnaturze akt FPK 11/97, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie co do przepisów międzyczasowych. Wskazuje natomiast na potrzebę zastosowania reguły bezpośredniego stosowania ustawy nowej.
Zgodzić się też należy z organem odwoławczym, że działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a., organ drugiej instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zarówno w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ działający w pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności określoną w art. 6 k.p.a., mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.
Ponadto rozbiórka obiektu budowlanego, rozumiana, jako odrębne od przyszłej budowy zamierzenie inwestycyjne, nie mogła być zakwalifikowana, jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2". Były to bowiem czynności zmierzające bezpośrednio tylko i wyłącznie do rozbiórki zabytkowej willi. Jedynie ze spóźnionych informacji przekazanych przez inwestora organowi wynika, że działania takie miały być wykonane w celu późniejszego, nieznanego co do terminu wzniesienia obiektu, mieszczącego przychodnię zdrowia i posiadającego funkcje związane z przeciwdziałaniem COVID-19.
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2020 r. , sygn. akt II SA/Kr 72/21, LEX nr 3165042 (...) inwestor działający w trybie art. 12 covidU, otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco".
Zaakceptowanie argumentacji inwestora prowadziłoby zdaniem Sądu nie tylko do kontunuowania rozbiórki zabytkowego budynku. Budowa planowanej inwestycji bez jakiejkolwiek kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie zachowania wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, niosłaby za sobą poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa a także, czego nie można wykluczyć niezgodności z przepisami planistycznymi.
Nie podlegałyby bowiem weryfikacji takie kwestie, jak to czy budowa dokonywana jest na podstawie projektu budowlanego, sporządzonego przez posiadającego stosowne uprawnienia projektanta, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, ani z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę że planowana inwestycja, miałaby polegać na realizacji obiektu mieszczącego przychodnię zdrowia i poradnię psychologiczną dla ofiar Covid-19, nie sposób uznać za wystarczające ogólnikowego i nieweryfikowalnego powołania się na "przeciwdziałanie COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy Covid-19.
W omawianej sytuacji organ, wbrew zarzutom skargi inwestora, nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżący inwestor nie nabył prawa do skorzystania z dyspozycji ww. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Covid-19, ponieważ nie złożył w odpowiednim czasie wymaganej ustawą informacji dotyczącej inwestycji.
Mimo kontrowersyjnego przepisu art. 12 ust. 1 ustawy covid – 19, niosącego jak już wspomniano nawet w ocenie ustawodawcy ryzyko związanych z nim nadużyć, nie powstały też żadne wątpliwości co do treści normy prawnej. Dyspozycja tego przepisu, była możliwa do ustalenia w drodze wykładni. Ponadto, zgodnie z treścią art. 7a § 2 pkt. 1 k.p.a., § 1 tego przepisu, nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny. Niewątpliwie takim interesem jest natomiast w ocenie Sądu bezpieczeństwo budowlane, ład przestrzenny oraz ochrona zabytkowego obiektu.
Należy także podzielić pogląd organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja została słusznie skierowana do właściciela zabytku i do wykonawcy prac, bowiem gwarantowało to skuteczność wstrzymania prac, które w ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków były samowolne i nielegalne.
Podsumować zatem należy, że roboty budowlane związane z rozbiórką ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w [...], a docelowo rozbiórką willi pod tym adresem i garażu na dz. nr [...] obręb [...] wpisanej do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku, prowadzone bez aktualnie wymaganego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostały prawidłowo i zasadnie wstrzymane przez organ pierwszej instancji.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obie skargi.