VII SA/Wa 1787/20

VII SA/Wa 1787/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1106/21 - Wyrok NSA z 2024-02-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par 1 punkt. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. D. i L. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Ireny D. i L. D. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania H. J. i S. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. nr [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że pismem z [...] lipca 2019 r. [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem w [...] przy ul. [...]. Wnioskodawcy zarzucili ww. decyzji wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli jej sprzeczność z decyzją Burmistrza [...] z [...] września 2008 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy, naruszenie przez Starostę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej: p.b. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 4 p.b., naruszenie art. 35 ust. 1 p.b. polegające na niezbadaniu zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, a także naruszenie art. 2, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy.
Wojewoda [...] pismem z [...] listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r., a następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda [...]wskazał, że wnioskodawcom należało przyznać status strony w sprawie. Biorąc pod uwagę charakter spornej inwestycji, jak również położenie należącej do wnioskodawców działki nr ew. [...] na gruncie o różnych poziomach względem nieruchomości inwestycyjnej oraz podnoszone okoliczności (obsuwanie się gruntu, napieranie gruntu z działki inwestorów i zalewanie wodą opadową działki wnioskodawców), obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., jak wyjaśnił organ, obejmuje swym zakresem działkę wnioskodawców. Wojewoda przytoczył przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i zauważył, że w dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę projektant określił zamierzenie budowlane jako rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę nowego obiektu w tym samym miejscu, gdyż przebudowa istniejącego budynku nie spełnia oczekiwań inwestora. Takie zamierzenie - rozbiórka i budowa nowego budynku, nie jest zgodne z ustaleniami załączonej do projektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy - zmianą przeznaczenia, rozbudową i nadbudową budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Ponadto, w opisie technicznym (pkt 5) projektant określił projektowany budynek jako budynek mieszkalny jednorodzinny (bez określenia powierzchni usługowej). Natomiast w części rysunkowej projektu budowlanego projektant nie zachował funkcji obiektu jako mieszkalnego z minimalną częścią usługową (nieprzekraczającą 30% powierzchni całkowitej budynku), ale wskazał wyłącznie funkcję usługową (najem 7 pokoi wraz z sanitariatami). Powyższe wpływa, jak podkreślił organ nadzoru, na ustalenie kategorii obiektu i tym samym na zmianę wymagań stawianych obiektowi związanych głównie z bezpieczeństwem jego użytkowania. Pomimo ww. nieprawidłowości Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem. Z uwagi na błędnie przyjętą kategorię obiektu zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany nie został tym samym uzgodniony z rzeczoznawcami ds. przeciwpożarowych, ds. higieniczno-sanitarnych oraz ds. bhp i ergonomii, a inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, w kontrolowanej sprawie Starosta dokonał niewłaściwej oceny wniosku, niedostrzegając błędnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak wskazania inwestora [...]), jak również nie dokonał właściwej oceny projektu budowlanego co do zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: zachowania szerokości elewacji frontowej, dachu jednospadowego oraz co do zgodności przedłożonych rozwiązań posadowienia (projektant podał różny poziom stanu 0). Wojewoda przyjął, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dopełnił tym samym obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 i 3 p.b. Naruszenie prawa materialnego (art. 34 ust. 1 p.b.) stanowi, jak stwierdził Wojewoda, rażące naruszenie prawa. Organ uzupełnił swoje wyjaśnienia o wskazanie, że podnoszony przez wnioskodawców zarzut dotyczący funkcjonowania w obrocie dwóch różniących się decyzji o warunkach zabudowy posiadających ten sam numer i wydanych w tej samej dacie przez Burmistrza L. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Nie ma także wpływu na wynik sprawy okoliczność uchylenia podważanego pozwolenia na budowę decyzją Starosty z 16 lipca 2019 r. w trybie art. 36a ust. 2 p.b. z uwagi na istotne odstępstwa, których dopuścili się inwestorzy, albowiem nie czyni ona bezprzedmiotowym postępowania mającego na celu ustalić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była obarczona wadami kwalifikowanymi.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucili Wojewodzie [...]niedostrzeżenie braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawców z uwagi na fakt, że [...] nie są stronami postępowania i nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także stwierdzenie nieważności nieistniejącego aktu prawnego, albowiem aktu wcześniej prawomocnie uchylonego.
We wskazanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. GINB, odnosząc się do zarzutu braku przymiotu strony po stronie wnioskodawców, przywołał treść wyjaśnień zamieszczonych we wniosku z [...]lipca 2019 r., a także znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej. Zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż rzędne terenu na działce inwestycyjnej nr ew. [...] przy projektowanym budynku wynoszą od 147.22 do 150.49, podczas gdy rzędne terenu na działce nr ew. [...] należącej do wnioskodawców od 141.2 do 143.9. Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że w związku z realizacją spornej inwestycji może dojść do ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki nr ew. [...] co w ocenie organu nadzoru uzasadniało przyznanie [...] przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. GINB wyjaśnił, że w aktach Starosty znajduje się decyzja Burmistrza [...] z [...]września 2008 r. ustalająca na wniosek S. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem, na działce nr [...] miasto [...]." Jako rodzaj zabudowy została wskazana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami nieuciążliwymi. Jako że ww. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana jedynie na rzecz [...] to drugi inwestor ([...] w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy. GINB wyjaśnił, że powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie wyłącza możliwości posługiwania się tą decyzją przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd też wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz jednego tylko współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę może być wystarczające dla uznania, że pozostali współwłaściciele tej nieruchomości dysponują decyzją o warunkach zabudowy. Należy bowiem uwzględnić przepisy k.c. dotyczące współwłasności (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r, sygn. lI OSK 1391/14). Uwzględniając powyższe oraz fakt, że nieruchomość inwestycyjna nr ew[...] stanowi współwłasność inwestorów - [...], powyższego uchybienia nie można uznać za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej istnienia dwóch wersji decyzji o warunkach zabudowy (z tej samej daty, o tym samym znaku, wydanych przez ten sam organ) różniących się określeniem przedmiotu inwestycji, rodzaju i funkcji zabudowy, GINB stwierdził, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza [...] z [...] września 2008 r. ustalająca na wniosek [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposoby przeznaczenia oraz rozbudowie nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...] ", to ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w toku postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę którakolwiek ze stron postępowania, czy też jakikolwiek organ administracji publicznej informował Starostę [...] o istnieniu tej wersji decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Starosta D. dowiedział się o powyższej okoliczności dopiero z pisma PINB w [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...]. Skoro Starosta [...] w dacie wydania decyzji z [...]września 2009 r. nie widział o istnieniu drugiej wersji decyzji o warunkach zabudowy, to powyższa okoliczność nie ma wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] września 2009 r. z uwagi na ujawnienie dowodu, który istniał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a który był nieznany Staroście [...] (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Tym samym należy przyjąć, jak wskazał GINB, że w analizowanym przypadku nie został naruszony rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Organ nadzoru równocześnie wyjaśnił, że w jego ocenie sporna inwestycja nie naruszyła w sposób rażący ustaleń decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2008 r. o warunkach zabudowy w wersji, która znajdowała się w aktach organu. GINB zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy Starosty [...] kopii wypisu z kartoteki budynków wynika, iż powierzchnia zabudowy istniejącego na działce inwestycyjnej budynku mieszkalnego z 1975 r. wynosi 108 m², w projekcie budowlanym wskazano z kolei, że projektowany budynek mieszkalny ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 88 m², co łącznie daje 196 m² (suma powierzchni budynku istniejącego i projektowanego). Uwzględniając, że powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 531 m², a dopuszczalny poziom powierzchni zabudowy według treści decyzji Burmistrza [...] powinien wynosić do 50% powierzchni działki, to w analizowanym przypadku ww. warunek został spełniony. Mając na uwadze znajdujący się przy budynku taras, GINB wskazał na niezdefiniowane w przepisach p.b. pojęcie "powierzchni zabudowy". Organ odwołał się do treści Polskiej Normy [...], Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych z października 1997 r. (obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę), stwierdzając, że w jego ocenie taras projektowanego budynku pozostaje elementem drugorzędnym, którego nie powinno wliczać się do powierzchni zabudowy. Nawet oparcie się na przeciwnym wniosku, jak zauważył organ, nie mogłoby doprowadzić do przyjęcia, że w omawianym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa, uwzględniając, że powierzchnia zabudowy wraz z tarasem wynosi 275 m², co przy powierzchni działki (531 m²) oznacza, że przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy ma wartość ok. 2%, a zatem jest niewielkie. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2008 r. ustalała układ połaci dachowych jako dach jednospadowy, natomiast jak wynika z projektu budowlanego, dach spornego budynku został zaprojektowany jako dwuspadowy (zob. proj. bud. rzut dachu rys. nr 9). Tym samym, jak przyjął GINB, Starosta [...] i, wydając kontrolowaną decyzję z [...]września 2009 r., uchybił art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., niemniej uchybienie to nie ma charakteru rażącego, gdyż jego skutki nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Podobnie GINB ocenił uchybienie dotyczące szerokości elewacji frontowej zabudowy, przyjmując, że odstępstwo od warunków zawartych w decyzji Burmistrza [...] nie wpłynie w sposób negatywny na istniejący ład przestrzenny. GINB stwierdził, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem. Okoliczność, że projekt budowlany nie określa powierzchni usługowej budynku oraz że w jego części rysunkowej nie wyodrębniono części mieszkalnej oraz części usługowej nie przesądza o tym, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. GINB wyjaśnił równocześnie, że wprawdzie decyzja Burmistrza [...] z [...] września 2008 r. obejmowała rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem, podczas gdy projekt budowlany przewidywał rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych oraz budowę budynku mieszkalnego - pokoje na wynajem, to powyższa okoliczność nie przesądza, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odstępstwo od warunków zabudowy w powyższym zakresie nie wpływa bowiem istotnie na zagospodarowanie działki inwestycyjnej, gdyż parametry projektowanej zabudowy (w szczególności powierzchnia zabudowy, szerokość zabudowy) nie ulegną istotnej zmianie, a sporny budynek zaplanowano w miejscu istniejącego garażu i budynku gospodarczego. Różnica ta jest również nieistotna z punktu widzenia ładu przestrzennego, uwarunkowań środowiskowych, urbanistycznych oraz kompozycyjno-estetycznych, nie wypływając na zagospodarowanie działek sąsiednich. Mając na uwadze argumentację Wojewody [...] dotyczącą błędnego wskazania kategorii budynku, GINB stwierdził, że przypisanie budynkowi kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę ma wyłącznie charakter informacyjny i nie przesądza o charakterze i zakresie inwestycji. O tym co jest przedmiotem inwestycji stanowi projekt budowlany, zaś z projektu wynika, że jest to budynek mieszkalny - pokoje na wynajem. W tych warunkach należało, zdaniem GINB, przyjąć, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., jak też art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 oraz w zw. z § 23 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...]sierpnia 2020 r. złożyli [...], wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:
- art. 32 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma wskazanej jako inwestor H. J., której zgoda powinna być wyraźna, gdyż niewątpliwie dotyczy czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu;
- art. 35 ust. 1 i 3 p.b. ze względu na brak zbadania zgodności planowanej inwestycji z prawem, w tym p.b. oraz aktami wykonawczymi, w tym pominięcie przez organ istnienia sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy;
- art. 36a p.b. polegające na jego niezastosowaniu wskutek nieuwzględnienia dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w sytuacji stwierdzenia przez organ szeregu uchybień, który powinny mieć charakter istotny i rażący;
- art. 2, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy polegające m.in. na:
- pominięciu przez organ braku oświadczenia [...] o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez co tym samym nie można przyjąć, że jako współwłaścicielka wyraziła ona zgodę na omawianą inwestycję, która bez wątpienia stanowi czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu;
- przyjęciu, że Starosta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, nie miał wiedzy o istnieniu drugiej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej "nadbudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne" podczas, gdy jest to kluczowa okoliczność, która powinna być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu tej sprawy tym bardziej, że Starosta powinien mieć wiedzę o tym, że inwestorzy w ogóle nie złożyli wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej "pokoi na wynajem", co wynika wprost z akt znajdujących się w Urzędzie Miasta i Gminy [...].
- pominięciu faktu, iż obiekt wybudowany przez inwestorów został błędnie zakwalifikowany do I kategorii podczas, gdy właściwą jest kategoria XIV, która wymaga pozwolenia na użytkowanie, czego inwestorzy nie dopełnili, nie dokonując uzgodnienia inwestycji z rzeczoznawcami ds. przeciwpożarowych, ds. higieniczno- sanitarnych oraz ds. bhp i ergonomii.
- błędnym określeniu przez organ, iż budynek dotyczący rozpatrywanego pozwolenia na budowę jest budynkiem dwukondygnacyjnym podczas, gdy w ocenie skarżących jest to budynek trzykondygnacyjny, albowiem doszło do pełnego podpiwniczenia tego obiektu.
- nieprawidłowym określeniu przez organ, iż wykonany dach odpowiada pozwoleniu na budowę oraz nieprawidłowym określeniu wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki bez uwzględnienia pełnego podpiwniczenia budynku, wystawienia facjat- przez co zmieniła się kubatura, co jest zmianą istotną.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, wnosząc dodatkowo na podstawie art. 84 k.p.a. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność dopuszczenia się przez inwestorów istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i ich określenia, a także dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. uczestnicy postępowania – [...] wnieśli o oddalenie skargi, wskazując, że podzielają w pełni stanowisko i argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.
Jakkolwiek zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść podjętego rozstrzygnięcia i wspierająca go argumentacja pozostają wadliwe, to brak jest powodów, by zakwestionować można było w sprawie samą kompetencję do podjęcia przez GINB zaskarżonego rozstrzygnięcia, co jest spowodowane uznaniem, że w kontrolowanym postępowaniu poprawnie organ nadzoru przesądził o dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania była uzależniona od stwierdzenia, że z żądaniem stwierdzenia nieważności wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona w sprawie (art. 157 § 1 k.p.a.), a ponadto, że żądanie to odnosi się do aktu mogącego podlegać weryfikacji w tym postępowaniu. Ten ostatni warunek został w sprawie spełniony, ponieważ uchylenie przez Starostę [...] decyzji z [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. nie powoduje, że nie mogła być ona przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie podziela poglądu zamieszczonego w powołanym przez odwołujących wyroku NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 652/11, zgodnie z którym na podstawie przepisów k.p.a. można eliminować w trybie nieważnościowym wyłącznie akt obowiązujący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest bowiem stanowisko odmienne, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela, wskazujące na możliwość weryfikowania w trybie określonym w art. 156-158 k.p.a. decyzji administracyjnej uchylonej bądź zmienionej albo wygasłej (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1408/20; wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 1992/16; wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. I OSK 2783/14; wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1135/14; wyrok NSA z 24 lipca 2013 r. sygn. II OSK 101/12; wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1456/12; wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 567/11; wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1132/10). Aprobowane jest ono również w piśmiennictwie (por. A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 672; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1094).
Zapatrywanie to opiera się na uwzględnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza mocy wstecznej (ex tunc) przypisywanej orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej, wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o uchyleniu innej decyzji. Okoliczność ta nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która została uchylona. Utrata mocy decyzji nie powoduje bowiem zniesienia zaistniałych w czasie jej obowiązywania skutków prawnych, których uwzględnienie jest konieczne w procesie badania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadliwością (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. II OSK 762/14). Ten wniosek w dotychczasowym orzecznictwie był odnoszony również bezpośrednio do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. ze względu na dopuszczenie się przez inwestora istotnych odstępstw od projektu budowlanego i warunków wydanego pozwolenia na budowę. Ta sytuacja, jak trafnie przyjął NSA w wyroku z 13 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1006/15, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, skoro ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby je od daty wydania, odmiennie określając prawa i obowiązki inwestora i pozostałych stron postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela równocześnie stanowisko GINB w zakresie, w jakim organ nadzoru przyjął, że skarżący posiadali legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. Abstrahując od sytuacji szczególnych, gdy nie zachodzi tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, zdaniem Sądu, status strony tego postępowania należy zasadniczo wiązać nie z normą ogólną art. 28 k.p.a., ale ze stosowaniem przepisów kształtujących zakres podmiotowy postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 1239/18). Uznając art. 28 ust. 2 p.b. za przepis o charakterze legi speciali względem ogólnej normy art. 28 k.p.a., przypomnieć należy, że w świetle jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
W toku czynności wstępnych organ nadzoru zweryfikował tytuł prawny przysługujący skarżącym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji obejmującym działkę nr ew. [...], tj. działki nr ew. [...]i właściwie rozważył okoliczności, które nakazywały wnioskodawcom przypisać status strony. Sąd zobowiązany jest zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznaje się stanowisko, zgodnie z którym wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Stroną postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych. To zatem nie kwestia spełniania wymagań określonych stosownymi normami techniczno-budowlanymi, ale wpływ usytuowania zaprojektowanego budynku mieszkalnego w bliskim sąsiedztwie z nieruchomością wnioskodawców powinien był podlegać rozważeniu w sprawie w kontekście art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., tym bardziej, że wskazywana przez organ nadzoru specyfika ukształtowania terenu i następstwa realizacji budynku mieszkaniowego na podstawie decyzji z [...]września 2009 r., jak również charakter zaprojektowanej na nieruchomości inwestora działalności usługowej stanowiły okoliczności potwierdzające bezpośredni interes prawny wnioskodawców do weryfikacji wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu osoby, który domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2579/20; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 1585/16). W wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1220/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.
O ile powyższe wskazuje, że GINB był uprawniony do załatwienia sprawy procesowej odnoszącej się do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy legalności wydanej przez Starostę D. decyzji z [...]września 2009 r. ocenianej pod kątem obarczających ją wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., o tyle wynik dokonanych w tym przedmiocie przez organ nadzoru ustaleń pozostaje błędny. Tę ocenę Sąd opiera na uznaniu, że wadliwe pozostaje w sprawie samo generalne założenie, na którym oparł się GINB, a także wcześniej Wojewoda [...], określając zgodność wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...], przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organy obu instancji wadliwie uznały, że decyzją, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., jest decyzja Burmistrza L. z [...]września 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem na działce nr ew. 200, pomimo że ustalenia przyjęte w toku postępowania nadzorczego wskazywały, iż decyzja takiej treści nigdy nie została podjęta przez wskazany organ.
Wypada zauważyć, że w nawiązaniu do pisma Wojewody [...] z [...]lipca 2019 r. znak: [...]Burmistrz L. przy piśmie z [...]sierpnia 2019 r. znak: [...]przesłał kopie akt administracyjnych dotyczących sprawy wystąpienia przez S. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...]. Z dokumentacji tej wynika, że jedyną decyzją, jaką ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ew. [...], jest decyzja Burmistrza [...] z [...] września 2008 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego przy działce nr ew. [...] na mieszkalny. Tylko ta decyzja została przez organ po jej wydaniu doręczona S. J. jako wnioskodawcy oraz pozostałym stronom ([...]), co nastąpiło, jak wynika z przedstawionych zwrotnych potwierdzeń odbioru, 2 października 2008 r. Jej rozstrzygnięcie w całości zresztą odpowiadało przekazanemu przez Burmistrza [...] wnioskowi [...] z [...] sierpnia 2008 r., w którym tenże zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny. W prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze, o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p., znajduje się informacja o wydaniu przez organ decyzji z [...] września 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę przeznaczenia oraz rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na mieszkalną.
W tej sytuacji nie znajduje podstaw uznawanie, że zgodność projektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie mogłaby być rozważana przez pryzmat treści dokumentu wpiętego przez inwestora do projektu budowlanego oznaczonego również jako decyzja nr [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powyższy dokument nie stanowi bowiem wydanej na wniosek inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., do której wiążąco nawiązuje art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Nie można równocześnie, zdaniem Sądu, twierdzić, że w obrocie prawnym pozostają dwie różniące się względem siebie wersje decyzji administracyjnej z tego samego dnia i o tym samym numerze wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż przyjęte ustalenia determinują uznanie, że wyłącznie przekazana przez Burmistrza L. decyzja stanowi tego rodzaju akt obowiązujący w obrocie prawnym. Dokument, którym GINB posłużył się w toku oceny legalności decyzji Starosty D. z [...]września 2009 r., stanowi wyłącznie pozór decyzji administracyjnej i jakkolwiek jego cechy zewnętrzne skłaniają do traktowania go jako aktu istniejącego, tym niemniej kierując się jego faktycznym charakterem niedopuszczalne było uznawanie go za akt wywołujący jakiekolwiek skutki prawne.
Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie obejmuje swoim przedmiotem ustaleń pozwalających wyjaśnić, w jakich okolicznościach do dokumentacji budowlanej przedłożonej organowi administracji architektoniczno-budowlanej został włączony dokument wskazujący, że Burmistrz L. w swojej decyzji z [...] września 2008 r. nr [...] miał ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie na nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Odnotować jedynie należy w tym zakresie, że 24 grudnia 2018 r. doszło do odmowy wszczęcia dochodzenia wobec przedawnienia karalności przestępstwa wskazanego w art. 270 § 1 k.k. Wystąpienie negatywnej przeszkody procesowej w świetle przyjętych ustaleń, zdaniem Sądu, nie stanowiło jednakże przeszkody do tego, by GINB samodzielnie ocenił charakter spornego dokumentu, a następnie przypisał mu wyłącznie faktyczne a nie prawne znaczenie. O ile bowiem wyprowadzenie nowych (prawidłowych) wniosków w sytuacji sfałszowania dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jest możliwe zasadniczo dopiero po stwierdzeniu sfałszowania dowodu, jeżeli nie zachodzi okoliczność wskazana w art. 145 § 2 k.p.a., o tyle przypadek ten, jak przyjmuje Sąd, nie odnosi się do sfałszowania decyzji administracyjnej będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym jako akt konwencjonalny uzewnętrznione oświadczenie woli nakierowane na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu podjęte w sformalizowanym postępowaniu. Oznacza to, że warunkiem koniecznym obalenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej opartego na ustaleniu, że organ tego rodzaju aktu nie wydał, nie jest potwierdzenie na płaszczyźnie prawnokarnej faktu podrobienia lub przerobienia dokumentu (decyzji).
W piśmiennictwie w tym kontekście trafnie zauważa się, że nie każdemu aktowi administracyjnemu, pomimo że może on stwarzać takie pozory, można przypisać walor obowiązywania w sensie normatywnym. Za czynności prawne nieistniejące uważa się akty administracyjne stwarzające jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął. Przyjmując, że nie da się ich wyliczyć taksatywnie, wskazuje się na dwie ich kategorie: 1) decyzje nieistniejące wydane w nieistniejącym postępowaniu; 2) decyzje nieistniejące wydane w istniejącym postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, T. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 297). Co przy tym istotne, nieakt nie podlega uchyleniu w sformalizowanym trybie. Nie może on być bowiem przedmiotem żadnego ze środków weryfikacji aktu administracyjnego przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym stwierdzenie jego nieistnienia może nastąpić bez zachowania jakichkolwiek wymagań co do trybu postępowania, formy oraz czasu. W istocie chodzi tu nie tyle o stwierdzenie nieistnienia skutkujące wyeliminowaniem nieaktu z obrotu, ile o odmowę jego zastosowania w konkretnej sprawie (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, ZNSA 2013, nr 6, s. 73-74).
Kierując się powyższym, nie można uznać, by wpięty do projektu budowlanego dokument określony jako "decyzja nr [...]o warunkach zabudowy" mógł być traktowany jako istniejący akt, którym Burmistrz L. powinien być związany do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego, jeżeli w rzeczywistości organ ten decyzji o treści wskazanej w jej rozstrzygnięciu w przewidzianej w przepisach u.p.z.p. procedurze na wniosek [...] nigdy nie podjął. GINB pominął, że decyzja nr [...] o warunkach zabudowy w "wersji" złożonej przez inwestora nie istnieje jako prawne działanie [...], ponieważ, na co wskazuje bez cienia wątpliwości zebrany materiał dowodowy, nigdy nie toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego na mieszkalny - pokoje na wynajem. Właściwa decyzja [...] nr [...] posiada rozstrzygnięcie ściśle odpowiadające treści wniosku złożonego przez inwestora, co wynika z przedstawionych przez Burmistrza [...] wyjaśnień i dołączonego materiału dowodowego. Jeżeli więc w dokumencie załączonym do dokumentacji budowlanej przez inwestora wskazuje się, że odnosi się on do wniosku S. J., to sporną "wersję" decyzji należało z całą pewnością traktować jako decyzję nieistniejącą wydaną w nieistniejącym postępowaniu, na podstawie której inwestor nie mógł nabyć jakichkolwiek uprawnień w sferze określenia warunków dopuszczalnej zabudowy działki nr ew. [...]. Powinna była ona zostać pominięta przez organ nadzoru, albowiem trudno traktować za zgodną z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) decyzję organu nadzoru, w której organ ten przyznaje skuteczność procesową aktowi nieistniejącemu, a więc obarczonemu najpoważniejszym rodzajem wady, kierując się przyjmowaną tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym teorią gradacji wad decyzji administracyjnej.
Świadomość organu administracji architektoniczno-budowlanej, że dołączona do wniosku przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy, uwzględniając jej faktyczną treść a nie oznaczenie i datę podjęcia, nie została nigdy przez Burmistrza [...] wydana, pozostaje bez znaczenia, stąd twierdzenie GINB, że w dacie wydania decyzji o pozwolenia na budowę z [...] września 2009 r. Starosta nie wiedział o istnieniu "drugiej wersji" decyzji nie mogło powodować, że rozważania merytoryczne organ nadzoru mógł odnieść do załączonego przez inwestora dokumentu stanowiącego pozór wydanej na jego wniosek decyzji zmieniającej przeznaczenie terenu na cel "mieszkalny - pokoje na wynajem".
Podkreślenia wymaga, że skutek prawny stwierdzenia, że określona decyzja, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, stanowi decyzję pozorną (nieakt), powinien być, zdaniem Sądu, określony w sposób zbliżony do zasad kształtujących sposób weryfikacji decyzji opartych na decyzjach, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc poprzez stwierdzenie ich nieważności. W uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd powyższe stanowisko podziela, uznając, że weryfikowana przez organy nadzoru zgodność decyzji Starosty [...] z prawem w zakresie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie mogła podlegać ocenie mającej na uwadze treść decyzji załączonej przez inwestora do dokumentacji budowlanej, skoro nadawany jej charakter nieaktu czynił nałożone na inwestora wymaganie polegające na przedłożeniu decyzji o warunkach zabudowy niespełnionym ze skutkiem ex tunc. Ten aspekt, który wiążę się z kontrolą zgodności inwestycji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mógł być odnoszony w niniejszej sprawie co najwyżej do tej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która w dacie wydawania decyzji nr [...] obowiązywała, widniejąc w prowadzonym przez Burmistrza L. rejestrze. Powyższe powoduje, że odmienna argumentacja zamieszczona w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nie zasługuje na aprobatę, uchybiając art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Co przy tym istotne i co również przekłada się na ocenę zaskarżonej decyzji, nawet zaakceptowanie stanowiska opartego na uznawaniu skuteczności prawnej załączonej do wniosku inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie mogłoby stanowić o prawidłowości działania organu nadzoru w zakresie, w jakim organ ten przyjął, że działaniu Starosty [...] się przypisać wadliwość, niemniej nie osiągnęła ona w kontrolowanej sprawie stopnia rażącego naruszenia prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak się przyjmuje w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).
GINB przyjął, że jakkolwiek decyzja Starosty [...]uchybia prawu ze względu na jej niezgodność z przedstawioną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, to niezgodność ta nie ma charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowane stanowisko zobowiązany jest jednak odrzucić, ponieważ organ nadzoru całkowicie nietrafnie zidentyfikował, zdaniem Sądu, istotę uchybień popełnionych w postępowaniu przez organem administracji architektoniczno-budowlanej i znaczenie swojej aprobaty dla następstw przez nie wywoływanych. Już bowiem samo stwierdzenie, że Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego przeznaczenia podczas, gdy projekt budowlany obejmował rozbiórkę i budowę nowego budynku, nakazywało organowi nadzoru stwierdzić nieważność decyzji nr 490/09 jako naruszającej rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ przyjął, że wskazane odstępstwo nie wpływa istotnie na zagospodarowanie działki inwestycyjnej, niemniej powinien był zwrócić uwagę na to, że taki wniosek trudno uznać za zgodny z wymaganiami praworządności, jeżeli jest on wyrazem aprobaty dla podejmowanych przez inwestora działań, dla których nie da się znaleźć właściwego wytłumaczenia. Takie wytłumaczenie trudno bowiem znaleźć w sytuacji, gdy w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor posługuje się decyzją o warunkach zabudowy, o którą w świetle dostępnych materiałów, w tym własnoręcznie podpisanego wniosku, nigdy nie występował. Sąd nie kwestionuje tego twierdzenia GINB, które wskazuje na to, że inwestor dołączył "oryginał decyzji Burmistrz [...] z [...] września 2008 r., Nr [...]" w wersji, która pozwala mu wykorzystywać budynek na prowadzenie w nim pokoi na wynajem. Nawet jeżeli organ nie chciał oprzeć się na koncepcji nieaktu przy rozważanym problemie tego, w jaki sposób zmaterializowaniu uległo uprawnienie, którego Burmistrz [...] nie przyznał, a jednocześnie inwestor o niego nie wnosił w swoim żądaniu z [...]sierpnia 2008 r., to jednakże powinien był mieć na uwadze potrzebę zastosowania takiej reakcji na stwierdzone uchybienia w działaniu Starosty [...], której percepcja w społecznym odbiorze mieć będzie pozytywny a nie negatywny wymiar. Nie da się, zdaniem Sądu, przejść bowiem do porządku dziennego nad tym, że inwestor, wchodząc w posiadanie decyzji o warunkach zabudowy w "wersji" nieznanej Burmistrzowi [...] a więc organu właściwego miejscowo i rzeczowo do wydania takiej decyzji, nie dostosował swojego zamierzenia budowlanego nawet do tejże "wersji", doprowadzając do istotnego rozdźwięku tak podmiotowego, jak i przedmiotowego pomiędzy ustalonymi warunkami zabudowy działki nr ew. [...]a projektem budowlanym przewidującym rozbiórkę i budowę całkowicie nowego obiektu budowlanego, inny układ jego dachu, zmianę szerokości elewacji frontowej, jak również zmianę powierzchni zabudowy ponad ustalony wskaźnik. Zdaniem Sądu, szczególne uwarunkowania rozpoznawanej sprawy czyniły te kwestie na tyle znaczącymi, że zaakceptowanie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę w takim kształcie, w jakim została przez Starostę [...]ona wydana, powinno kazać nadać im cechę skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w znaczeniu wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Te zarzuty skargi, które dotyczyły podniesionych wyżej zagadnień uznanych przez skarżących za wadliwe rozważone przez GINB, zasługiwały tym samym na uwzględnienie. Wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu nie znajdował podstaw w świetle treści art. 106 § 3 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i ponownie dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie objętym dyspozycją art. 156-158 k.p.a., a następnie poprawnie sformułowane wnioski przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.