VII SA/WA 1786/21

VII SA/Wa 1786/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1155/22 - Wyrok NSA z 2023-10-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości wspólnej przy [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołań Z. K. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy al. [...] w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. nr [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem i elementami małej architektury na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy Al. [...] w W. W związku z wystąpieniem GINB w piśmie z 10 listopada 2016 r., kierując się dyspozycją art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., Wojewoda [...] pismem z 31 lipca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] września 2020 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji, przyjmując, że została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b., albowiem osoby, które wykonały (sprawdziły) projekt budowlany budynku nie posiadały wymaganym uprawnień do tego. Dotyczyło to technika budowlanego L. K. (część konstrukcyjno-budowlana), mgr. inż. arch. J. F. (sprawdzający projekt w części konstrukcyjno-budowlanej) oraz mgr. inż. M. S. (instalacje wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa i c.o.). Wadliwości tej należało nadać, zdaniem Wojewody [...], kwalifikację rażącego naruszenia prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji pismem z 13 października 2020 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy al. [...] w W., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie:
1) art. 104 p.b. poprzez jego całkowite pominięcie w dokonanej przez organ I instancji subsumpcji i w konsekwencji uznanie, że na skutek zmian w dotychczasowym brzmieniu § 2 ust. 2 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), dalej: rozporządzenie MGTiOŚ z 1975 r., wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), dalej: rozporządzenie MGPiB z 1991 r., projektanci w osobie: L. K., J. F. i M. S. nie posiadali wymaganych uprawnień do sporządzenia projektów stanowiących podstawę wydania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., podczas gdy z brzmienia art. 104 p.b. wynika, że osoby które, przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie;
2) art. 33 ust. 2 pkt 1-3 i art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z uwagi na brzmienie art. 104 p.b. nie doszło do naruszenia przepisów p.b. w ww. decyzji (tj. projektanci na podstawie ostatecznych decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego uzyskali uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w wymaganym zakresie);
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ocena stanu prawnego przedmiotowej sprawy nie ogranicza się do prostej subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawny wedle paremii clara non sunt interpretanda, przeciwnie - wymaga dokonania przez organ stosujący prawo wykładni przepisów rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., rozporządzenia MGPiB z 1991 r. oraz art. 104 p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji, pomimo niespełnienia przesłanki "oczywistości naruszenia prawa", na którą powołuje się w zaskarżonej decyzji organ I instancji;
4) art. 156 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię omawianego przepisu, niezgodną z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego i w konsekwencji jego zastosowanie wbrew wyrokowi TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, w tym poprzez brak wyważenia kolidujących ze sobą zasad prawa, tj. zasady legalizmu, pewności prawa i zaufania obywatela do Państwa, podczas gdy od momentu wydania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. upłynął znaczny okres czasu (ponad 12 lat), co tym samym w demokratycznym państwie prawa powinno przemawiać za uznaniem wyższości zasady pewności prawa i zaufania obywateli do Państwa nad zasadą legalizmu w celu ochrony praw nabytych (w szczególności prawa własności), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało stwierdzeniem nieważności Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. pomimo upływu znacznego okresu czasu od wydania przedmiotowej decyzji.
Pismem z 15 października 2020 r. odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył również Z. K., zarzucając organowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, która ma na celu ochronę praw nabytych, a także ochronę porządku prawnego i zaufania do organów państwa i samego prawa, a także nieuwzględnienie, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo konieczność zapobieżenia poważnym szkodom.
We wskazanej wyżej decyzji z [...] czerwca 2021 r. GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odniósł się do przesłanek wadliwości decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym znaczenia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a następnie poddając rozważeniu decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. pod kątem warunków umożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie uchybia w sposób kwalifikowany art. 35 ust. 1-3 p.b. Nie można przyjąć, by stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę uzasadniała jego kwalifikowana niezgodność z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), naruszenie przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: r.w.t., a także warunku opisanego w art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Zdaniem GINB zgodzić się tym niemniej należy z organem I instancji odnośnie do naruszenia w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. spełniającego przesłankę dotyczącą kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przytaczając zakres uprawnień budowlanych technika budowlanego L. K., mgr. inż. arch. J. F. i mgr. inż. urządzeń sanitarnych M. S., GINB wyjaśnił, że L. K. mógł sporządzać projekty architektoniczne i konstrukcyjno-budowlane budynków jednorodzinnych, zagrodowych oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, podczas gdy przedmiotem spornej inwestycji jest budynek mieszkalny wielorodzinny o kubaturze 2734,0 m3 (Projekt budowlany - Opis techniczny - VIII. Program użytkowy budynku mieszkalnego, s. 5). Z kolei J. F. mógł sporządzać projekty wszelkich budynków w zakresie architektonicznym, natomiast w zakresie konstrukcyjno-budowlanym mógł sporządzać projekty budynków jednorodzinnych, zagrodowych oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Jeżeli chodzi zaś o uprawnienia M. S., tenże mógł sporządzać projekty instalacji i sieci wewnętrznych jednakże również jedynie w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Stwierdzić zatem należy, że projekt w zaznaczonych częściach został sporządzony przez osoby nieposiadające odpowiednich uprawnień budowlanych. Naruszony art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b., jak zauważył GINB, jest jednoznaczny, a jego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania określające zakres uprawnień projektantów powinny być bowiem przestrzegane, jak podkreślił organ odwoławczy, w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują zarówno ochronę praworządności w procesie inwestycyjnym, jak i bezpieczeństwo procesu budowlanego poprzez zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, GINB wskazał, że wykonanie projektu budowlanego przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień nie gwarantuje bezpieczeństwa jego użytkowania. Ustawowy wymóg sporządzania projektu budowlanego, jego sprawdzenia przez osobę mogącą legitymować się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi (art. 12 p.b.) ma na celu zapewnienie jego zaprojektowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów, zapewniając, m.in. bezpieczeństwo jego użytkowania (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r. sygn. II OSK 2116/14). W konsekwencji uznać w sprawie należy, że zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego sporządzonego przez osobę nieposiadającą uprawnień stanowi rażące naruszenie podstawowego obowiązku spoczywającego na organie architektoniczno-budowlanym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2062/12). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 p.b., GINB wyjaśnił, że zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Skoro jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu MGPiB z 1991 r., to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym wyżej wymienionym rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie MGTiOŚ z 1975 r. To, że nabyte w ograniczonym zakresie uprawnienia, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zostały zdefiniowane w odmienny sposób, jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Wprowadzenie w życie nowej definicji uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie jest bowiem działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Zdaniem GINB, odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadniał w sprawie upływ czasu zarówno w świetle art. 156 § 2 k.p.a., jak i art. 37b ust. 1 p.b. Organ stwierdził, że w dniu 19 września 2020 r. wszedł w życie art. 37b ust. 1 p.b. dodany ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), stanowiący, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Przepis ten nie ma jednakże zastosowania w świetle art. 25 cyt. ustawy do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zostały wszczęte i nie zostały zakończone przed dniem 19 września 2020 r., a zatem również do rozpatrywanej sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] czerwca 2021 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy al. [...] w W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 104 p.b. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a także wybiórcze i lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia art. 104 p.b. sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] października 2020 r. i w konsekwencji uznanie, że zdefiniowanie nabytych uprawnień w odmienny sposób, jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (zdaniem organu wprowadzenie w życie nowej definicji uprawnień budowlanych jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym), podczas gdy z brzmienia normy wyrażonej w art. 104 p.b. (a więc normy hierarchicznie wyższej od norm ustanowionych w rozporządzeniu MGPiB z 1991 r.), wynika, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie;
2) art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b., podczas gdy z uwagi na brzmienie art. 104 p.b. nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. w zaskarżonej decyzji, albowiem projektanci na podstawie ostatecznych decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego uzyskali uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w wymaganym zakresie;
3) art. 156 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. mające wpływ na wynik postępowania, poprzez lakoniczne i wybiórcze ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także poprzez uznanie, że art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. jest jednoznaczny, a jego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, podczas gdy ocena stanu prawnego przedmiotowej sprawy nie ogranicza się do prostej subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawny wedle paremii clara non sunt interpretanda, przeciwnie - wymaga dokonania przez organ stosujący prawo wykładni przepisów rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., rozporządzenia MGPiB z 1991 r., art. 104 i art. 37b p.b., a także art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo niespełnienia obligatoryjnej przesłanki "oczywistości naruszenia prawa";
4) art. 156 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wybiórcze i lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., a także poprzez stwierdzenie, że wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter zakresowy i nie wprowadził zmiany brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy po pierwsze w przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż choć sam wyrok nie ma mocy derogującej i nie powoduje automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego normy uznanej za niekonstytucyjną, to ma on moc wyroku zakresowego, a wiec do momentu nowelizacji prawa przez ustawodawcę stanowić on może podstawę odmiennej wykładni prawa aniżeli wykładnia językowa art. 156 § 2 k.p.a., po drugie ww. wyrok TK został implementowany do krajowego porządku prawnego w art. 37b p.b., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem, że przesłanka wskazana w art. 156 § 2 k.p.a. nie została ograniczona cenzurą czasową i w konsekwencji - utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
5) art. 37b ust. 1 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że art. 37b ust. 1 p.b. nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu, albowiem postępowanie zostało wszczęte i zakończone decyzją organu I instancji z [...] września 2020 r. (a więc przed dniem 19 września 2020 r ), podczas gdy ww. przepis należy odczytywać w ten sposób, iż odnosi się on do decyzji ostatecznych, zaś decyzja organu I instancji zgodnie z definicją określoną w art. 16 § 1 k.p.a. w chwili jej wydania nie była ostateczna (stronie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez skarżącego w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 22 października 2021 r. skarżący podniósł, że w jego ocenie zasadnym pozostaje zastosowanie w odniesieniu do sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją GINB art. 156 § 2 k.p.a. w jego znowelizowanym brzmieniu wynikającym z wejścia w życie z dniem 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Jej przedmiotem jest tzw. sprawa administracyjna weryfikacyjna. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia jednej z wad określonych w ww. przepisie, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, przy czym we wskazanym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu.
Kontrolowane postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją GINB zostało wszczęte z urzędu przez Wojewodę [...] jako organ właściwy (art. 157 § 1 i 2 k.p.a.). Jakkolwiek w złożonej skardze skarżący zaskarżonej decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] przypisał cały szereg wad, które powinny prowadzić, jego zdaniem, do podważenia rozstrzygnięcia organu nadzoru jako wydanego zgodnie z prawem, to stanowiska takiego Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielić nie mógł. Wniosek, że decyzja z [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów p.b. (art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b.) odpowiada bowiem prawu, a przy jego sformułowaniu organ posłużył się właściwym sposobem rozumienia ustawowej przesłanki wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16), decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozważania poczynione przez organ nadzoru w odniesieniu do zidentyfikowanych wad procesu wydania pozwolenia na budowę obejmowały każdą z wymienionych wyżej płaszczyzn. Zdaniem Sądu, w toku postępowania nadzwyczajnego organ nadzoru właściwie równocześnie rozważył wszystkie okoliczności sprawy, które mogłyby oddziaływać na legalność podjętej przez Starostę [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji GINB szczegółowo przedstawił sposób dokonania analizy udzielonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, zgodnie z którą spornemu rozstrzygnięciu nie można przypisać zasadniczo żadnego uchybienia o charakterze kwalifikowanym poza wadliwością wynikająca z naruszenia przez Starostę [...] art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. Sąd podziela tenże wniosek, ponieważ jest on zgodny z prawidłowo zweryfikowana dokumentacją projektową, jak i odpowiada przepisom prawa mającym zastosowanie w sprawie. Dyspozycja art. 35 ust. 4 p.b., którą miał obowiązek posłużyć się Starosta [...], wskazuje, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione w sprawie są wymagania art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. Ten ostatni przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania przez Starostę [...] przewidywał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ten powinien dokonać sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b.; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.b., także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Z. K. jako inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można równocześnie przyjąć, by w sposób istotny projekt budowlany naruszał postanowienia uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] października 2004 r. nr [...] w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr ew. [...] (symbol MW.2 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), jak i podstawowych parametrów przewidywanej na nim zabudowy, inne przepisy, w tym przepisy r.w.t. albo, by zachodziły braki w zatwierdzonej dokumentacji uniemożliwiające rozpatrzenie żądania inwestora zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Sposób oceny błędów w dokumentacji projektowej (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 r.w.t. dotyczące zbliżenia miejsc parkingowych w liczbie 8 do granicy z działką nr ew. [...]), które GINB dostrzegł, niemniej nie nadał im charakteru kwalifikowanego, zasługuje na aprobatę w związku z uwzględnieniem przy ich rozważeniu nie tylko formalnej zgodności stanu faktycznego z treścią przepisu go normującego, ale także szerszego kontekstu wynikającego z charakteru ocenianej regulacji prawnej, sporności stosunku prawnego na jej podstawie ustanowionego, jak i skutków pozostawienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę w dotychczasowym kształcie.
Przedmiotem zasadniczej rozbieżności ocen w rozstrzyganej sprawie w świetle zarzutów skargi i wspierającej je argumentacji pozostaje kwestia tego, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania w odpowiedniej specjalności, a jeżeli nie, to czy sytuacji tej rozumianej jako naruszenie wymagania art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. można przypisać wadliwość kwalifikowaną nakazującą wyeliminowanie tego rodzaju decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Każde z tych zagadnień, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zostało poprawnie rozstrzygnięte przez GINB, ponieważ ma rację organ zarówno co do tego, że sporządzający projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Wołowie (technik budowlany L. K. w odniesieniu do rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, mgr inż. arch. J. F. w odniesieniu do sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i mgr. inż. urządzeń sanitarnych M. S. odnośnie do projektu instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i c.o.) nie byli upoważnieni do sporządzenia projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę [...] w zakresie wskazanych wyżej rozwiązań, jak i co do tego, że powyższa sytuacja stanowi oczywiste złamanie obowiązku opisanego w art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b., skutki tego naruszenia są szczególnie poważne i nie mogą być utrzymane (zaakceptowane) biorąc pod uwagę cel wprowadzenia regulacji przyjmującej, że projekt budowlany bezwzględnie powinien być sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, stanowiącej rozwinięcie zasady, iż samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją właściwego organu.
Odnośnie do pierwszej z zaznaczonych wyżej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym zakres uprawnień budowlanych co do zasady należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Jeżeli przepisy te uległy jednakże zmianie, a zakres zmiany uprawnień opisano w przepisach zmieniających, to przyjąć należy, że osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym przepisem zmieniającym. Tę regułę opisuje § 2 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z 1991 r. i zdaniem Sądu ma ona pełne zastosowanie do tych zmian uprawnień budowlanych, które będąc opartymi na przepisach rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., zostały zmodyfikowane na mocy rozporządzenia MGPiB z 1991 r. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1324/15). Tego rodzaju wniosek nie stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 104 p.b., albowiem wprowadzenie zasady, że osoby które przed dniem wejścia w życie p.b. uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie miało na uwadze wyłącznie potwierdzenie, że wskazane osoby mogą dalej wykonywać samodzielne funkcje w budownictwie i wcześniej uzyskane uprawnienia zachowują moc (pozostają ważne). Z treści powołanego przepisu nie można, zdaniem Sądu, wywieść natomiast wniosków wysuniętych przez skarżącego, ponieważ w dacie wejścia w życie powołanego przepisu p.b. (1 stycznia 1995 r.) zakres uprawnień wynikających ze stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie był określony treścią § 1 rozporządzenia MGPiB z 1991 r., stąd norma potwierdzająca "dotychczasowy zakres" uprawnień osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia do projektowania w odpowiednich specjalnościach, nie stwarza podstawy do wyłączenia sposobu określenia tychże uprawnień w oderwaniu od regulacji przewidzianej w rozporządzeniu MGPiB z 1991 r. W piśmiennictwie kwestia ta jest ujmowana podobnie, wskazuje się bowiem, że zmiana rozporządzenia nie spowodowała żadnych dodatkowych ograniczeń w uprawnieniach już nadanych w oparciu o przepisy rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., a jedynie zmienił się sposób stosowania istniejących ograniczeń (por. Z. Dzierżewicz, J. Smarż, Uprawnienia budowlane w latach 1928-2011 wynikające z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, Warszawa 2011, s. 100-101). Tego rodzaju sytuacja musi być uznana za dopuszczalną, albowiem jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2019 r. sygn. II OSK 365/19, nie jest ona przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania, które co do zasady jest dozwolone, jeżeli jest motywowane ważnym interesem publicznym. Analogiczne stanowisko zajęte w sprawie przez GINB nie pozostaje w tych warunkach błędne. Zostało ono zrozumiale wyrażone i właściwie uzasadnione, stąd łączony z nim zarzut naruszenia art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie tylko z tego powodu, że argumenty organu strona uważa za nieprzekonujące.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut lakonicznego i wybiórczego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b., albowiem stan prawny wyznaczony normą art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r. jest jednoznaczny i jakkolwiek oparty jest na posłużeniu się wykładnią prawa, to mieści się w pojęciu "oczywistości naruszenia prawa". Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że zasadnicza część zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, następnie powtórzonych w skardze, opiera się na wykazywaniu w omawianym zakresie wadliwości działania organu nadzoru w oparciu o teoretyczne uwagi odnoszone do powszechnie znanych w prawoznawstwie reguł kolizyjnych (lex superior derogat legi inferiori, lex posteriori derogat legi priori) lub zasad wykładni prawa (clara non sunt interpretanda), jednakże takie podejście abstrahujące od konkretnego stanu faktycznego nie odpowiada uwarunkowaniom kontrolowanego postępowania, ponieważ zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy przeczy zdecydowanie twierdzeniu, że projektanci na podstawie ostatecznych decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego uzyskali uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w wymaganym zakresie, co stanowi założenie centralne, na którym skarżący oparł całość rozważań sformułowanych w skardze.
Wniosek, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. należy traktować jako wykazany przez organy nadzoru nie tylko, jeżeli uwzględni się zakres uprawnień nabytych na podstawie przepisów rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r. w brzmieniu nadanym im na podstawie § 1 rozporządzenia MGPiB z 1991 r., czemu sprzeciwia się skarżący, ale także mając na uwadze treść źródłowych decyzji stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Nie tylko zatem argument polegający na wskazaniu, że zmiana uprawnienia do sporządzania i sprawdzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych i instalacyjno-inżynieryjnych w budownictwie osób fizycznych odnoszona do sporządzania projektów budynków jednorodzinnych, zagrodowych oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 potwierdza, że zatwierdzenie decyzją Starosty [...] projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o kubaturze 2734,0 m3 narusza w sposób oczywisty obowiązek, który spoczywał na organie administracji architektoniczno-budowlanej. Uwzględnić bowiem należy w sprawie to, że zgodnie z decyzją z [...] marca 1985 r. nr [...] technik budowlany L. K. posiadający przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej miał przyznane uprawnienie do sporządzania projektów jedynie w budownictwie osób fizycznych, ponadto wyłącznie w zakresie rozwiązań architektonicznych, a przy tym przedmiotowo ograniczonych do: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, b) budowli niebędących budynkami. Dołączona do projektu budowlanego decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego technika budowlanego L. K. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z [...] marca 1992 r. nr [...] jako projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej także nie obejmowała zakresu objętego sporządzonym projektem budowlanym (część konstrukcyjno-budowlana), jeżeli się weźmie pod uwagę, że ograniczona była do przyznania wskazanemu projektantowi prawa do sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych budynków jednorodzinnych, zagrodowych oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 zgodnie z obowiązującą w dacie wydania ww. decyzji treścią § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r. Problem prawny zaistniały w kontrolowanej sprawie nie odnosił się tym samym, jak mylnie ujmuje to skarżący, do tego, czy uprawnienia uzyskane przez projektanta zostały lub nie "ograniczone znowelizowanym rozporządzeniem", albowiem w przypadku projektanta sporządzającego projekt spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych w ogóle kwestia ta nie miała znaczenia dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia, a w rezultacie przez jej pryzmat nie mogła być wykazywana błędność stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji przez GINB odnośnie do dyspozycji art. 104 p.b. Podobnie zresztą ocenić należy uprawnienia do projektowania pozostałych projektantów, ponieważ w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z [...] marca 1988 r. nr [...] mgr. inż. arch. J. F. oraz § 6 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z [...] lutego 1976 r. nr [...] mgr. inż. M. S. obaj projektanci posiadali przygotowanie zawodowe uprawniające do sporządzania odpowiednio projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych i projektów instalacji sanitarnych wyłącznie w budownictwie osób fizycznych. Tymczasem pojęciem tym, zdaniem Sądu, w żaden sposób nie można było obejmować spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Użyte wyrażenie należało wykładać w świetle działu 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) i pozostałych postanowień tego aktu rozróżniającego budownictwo osób fizycznych i "pozostałe budownictwo", utożsamiając to ostatnie z budownictwem jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych. W dacie wydawania wskazanych decyzji stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie niewątpliwym pozostaje, że budownictwo osób fizycznych nie obejmowało budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych o parametrach wynikających z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...], albowiem pozwolenie na budowę budynku tego typu nie mogło być wydane dla osoby fizycznej, co potwierdzają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152). Tym samym GINB trafnie wskazał, że weryfikowana decyzja Starosty [...] została wydana z przekroczeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z odpowiednimi przepisami rozporządzenia MGTiOŚ z 1975 r., które przybrało postać rażącego naruszenia ww. przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela argumenty organu przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazujące przyjąć tego rodzaju kwalifikację prawną. Słusznie w tym zakresie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2016 r. sygn. II OSK 2116/14, że wykonanie projektu budowlanego przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień nie potwierdza sporządzenia projektu zgodnie ze sztuką budowlaną, a tym samym nie gwarantuje bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego objętego tym projektem. W piśmiennictwie zasadnie zauważa się, że osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Powyższe zobowiązanie pozostaje w ścisłej łączności z nadanymi tym osobom uprawnieniami budowlanymi, których udzielenie w odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu zakresowi, jest gwarancją i świadectwem, że określona osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wymaganych uprawnień gwarantuje bezpieczeństwo procesu budowlanego poprzez zapewnienie sporządzenia projektu budowlanego oraz nadzorowania prowadzonych robót budowlanych przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Ma ono istotne znaczenie dla ochrony praworządności w procesie inwestycyjnym. Dopuszczenie do sytuacji, kiedy zamierzenie inwestycyjne ma zostać zrealizowane według projektu sporządzonego przez nieuprawnioną osobę, stwarza bowiem realne niebezpieczeństwo dla najwyższych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzkie, co jest niedopuszczalne w praworządnym państwie prawa (por. H. Kisilowska, J. Smarż, Samorządy zawodowe architektów i inżynierów budownictwa. Komentarz, Warszawa 2021, s. 409 i n.).
Wniosek nadający przyjętemu przez GINB naruszeniu kwalifikowany charakter tym bardziej powinien być sformułowany w rozpatrywanej sprawie, w której część konstrukcyjno-budowlana w projekcie przedłożonym przez inwestora została sporządzona przez osobę nie posiadającą przygotowania zawodowego uprawniającego do sporządzania projektu w tym zakresie, a obowiązkowego sprawdzenia rozwiązań cechujących się tego rodzaju wadliwością – czego nie można w żadnym razie pominąć - dokonała również osoba, której przygotowanie zawodowe w świetle wydanej w tym przedmiocie decyzji nie upoważniało jej do podjęcia się tejże czynności. Sprawdzający pozostaje gwarantem prawidłowości sporządzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Niedysponowanie przez mgr. inż. M. S. przygotowaniem zawodowym do zaprojektowania instalacji sanitarnej w budynku, którego projekt budowlany zatwierdził Starosta [...], obejmującej m.in. wewnętrzną instalację gazową, ma w tym przypadku już tylko uzupełniający charakter, podobnie jak brak złożenia przez wymienionych projektantów oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje, że projekt budowlany sporządzony przez osoby, które nie posiadają wymaganych uprawnień budowlanych, nie może być w świetle prawa traktowany jako projekt budowlany w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 4 p.b., wobec czego jego przedłożenie przez inwestora i w następstwie tego jego zatwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej uchybia w sposób rażący również wymienionym wyżej przepisom.
Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 16 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ GINB wyjaśnił, dlaczego podnoszona przez skarżącego kwestia znacznego upływu czasu łączona z treścią wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie mogła kształtować kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, domniemanie legalności aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Stabilizacja skutków prawnych wynikających z decyzji niewątpliwie powiązana jest z potrzebą zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli, niemniej, zdaniem Sądu, sposób realizacji wskazanego celu nie może pomijać całościowej oceny tego, na ile utrzymanie tego aktu w obrocie prawnym faktycznie doprowadzi do zapewnienia bezpieczeństwa podmiotów, których interesy akt ten kształtuje. Zgodzić się trzeba równocześnie z poglądem, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez GINB zaskarżonej decyzji organ ten nie był upoważniony w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do określenia terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. II OSK 2082/18).
Jakkolwiek wskazany stan prawny uległ zmianie wskutek wejścia w życie z dniem 16 września 2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, tym niemniej ocena legalności zaskarżonej decyzji GINB z [...] czerwca 2021 r. z oczywistych powodów nie może uwzględniać tejże zmiany normatywnej. Odmienne stanowisko skarżącego zajęte w piśmie z 22 października 2021 r. musi być odrzucone jako nieuwzględniające ram, w jakich sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zgodności z prawem aktu wydanego przez organ administracji publicznej, którego prawidłowość kształtują przepisy obowiązujące w dacie, w jakiej akt ten został wydany, jeżeli znajdowały one zastosowanie w załatwianej sprawie, a nie przepisy obowiązujące w dacie podejmowanych przez sąd czynności kontrolnych (dacie wyrokowania).
Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem GINB w zakresie, w jakim wskazuje ono, że norma art. 37b ust. 1 p.b. nie miała zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisu przejściowego – art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Skarżący sprzeciwił się temu poglądowi, jednakże argumenty przez stronę podniesione nie zasługują na aprobatę, ponieważ całkowicie błędnie poddają rozważeniu znaczenie normatywne art. 25 cyt. ustawy. Zgodnie z nim, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Sądu, funkcjonalnie sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami p.b. Wskazana ustawa nowelizująca przepisy p.b. weszła w życie 19 września 2020 r. Przytoczona treść przepisu każe przyjąć, że do wszczętego przez Wojewodę [...] zawiadomieniem z 31 lipca 2020 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nie znajdowała zastosowanie zasada wyrażona w art. 37b ust. 1 p.b., jako że we wskazanej dacie, w której ww. przepis zaczął obowiązywać, postępowaniu nadzwyczajnemu należało przypisać cechę "wszczętego", a zarazem "niezakończonego". Podzielić należy pogląd skarżącego wyrażony w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym użyty w art. 25 cyt. ustawy zwrot dotyczący "postępowania zakończonego" należy odnosić do decyzji ostatecznej. Oparcie się przez skarżącego na tymże poglądzie, łączonym z uznaniem, że w chwili wejścia w życie nowelizacji p.b. postępowanie pierwszoinstancyjne nie było zakończone, stwarza tym niemniej wątpliwości w oparciu o jaką zasadę skarżący równocześnie zdecydował się uznać, że norma art. 37b ust. 1 p.b. znajdowała w sprawie zastosowanie, skoro w opisanym stanie faktycznym skutek zaistnienia tego stanu został przez ustawodawcę ustalony przeciwnie, tj. miał powodować, że organ stosuje przepisy p.b. w brzmieniu dotychczasowym.
W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddając wymaganej weryfikacji również zarzuty postawione przez odwołujących decyzji Wojewody [...].
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.