VII SA/Wa 1784/23

VII SA/Wa 1784/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 573/24 - Wyrok NSA z 2024-09-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 4 ust 1, art 15 ust 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w pozostałym zakresie nieobjętym prawomocnymi pkt I i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 maja 2019 r. J. B. (dalej także: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] (dalej: "Plan", "m.p.z.p.").
Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:
1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez istotną, znaczącą i nieuzasadnioną prawnie ingerencję w nieruchomość stanowiącą jej własność położoną w Ł. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przez usytuowanie w planie na obszarze oznaczonym MN8 i MN10 na jej nieruchomości drogi oznaczonej symbolem KDW2, podczas gdy droga ta powinna zostać przeprowadzona przez grunty działki sąsiedniej mającej dostęp do dróg publicznych zbiorczych: ul. [...]. Przedmiotowa ingerencja przez ustanowienie na jej nieruchomości drogi prywatnej nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego;
2) art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego przez doprowadzenie do nieruchomości sąsiedniej przez działkę skarżącej drogi KDW2, łamiąc jednocześnie art. 175, art. 176, art. 177 i art. 178 Konstytucji RP;
3) art. 163 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości, polegające na usytuowaniu poszerzenia obecnie istniejącej ul. [...] oznaczonej na planie symbolem KDD6 wyłącznie kosztem nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiednich po jednej stronie drogi;
4) art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") wobec zorganizowania dyskusji publicznej w cztery dni po opublikowaniu informacji o terminie i miejscu dyskusji na stronie internetowej Gminy Ł., co uniemożliwiło wszystkim zainteresowanym osobom mającym interes prawny zapoznać się z wyłożonymi planami i przygotować się merytorycznie do debaty; wobec niezorganizowania ponownie dyskusji publicznej po podzieleniu na etapy przygotowanego pierwotnie jednego planu D.;
5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób naruszający istotę tego prawa;
6) art. 7 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżącej bez podstawy prawnej;
7) art. 2 Konstytucji RP przez wyznaczenie w sposób arbitralny i dowolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg przebiegających przez działkę nr [...], tym samym obciążenie jej działki dodatkowo obok gazociągu kolejnymi wprost nieproporcjonalnymi do innych sąsiednich nieruchomości położonych na obszarze tego planu ciężarami, tj.: przeznaczeniem części tylko z jej nieruchomości pod KDD6 i KDW2.
Opierając się na podniesionych zarzutach skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Gmina Ł. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19, po rozpoznaniu skargi Jadwigi Bojanowskiej, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...] położonej w Ł. w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW2 (pkt I); odrzucił skargę w pozostałym zakresie (pkt II); zasądził od Gminy Ł. na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).
Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowanymi ustaleniami Planu co do terenu oznaczonego symbolem KDD6 nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w zakresie działki nr [...], co skutkowało zastosowaniem przez Sąd art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") i odrzuceniem w tym zakresie skargi (pkt II zaskarżonego wyroku).
Uzasadniając stanowisko w tym zakresie, WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca zakwestionowała Plan w zakresie ustaleń obejmujących przeznaczenie jej nieruchomości na tereny oznaczone symbolami KDD6 (§ 66 Planu) i KDW2 (§ 81 Planu).
Według § 66 m.p.z.p., teren oznaczony symbolem KDD6 - to teren o przeznaczeniu drogi publicznej klasy dojazdowej – istniejąca ul. [...] o szerokości drogi w liniach rozgraniczających – 6 m, a zgodnie z § 81 Planu teren oznaczony symbolem KDW2 – to teren o przeznaczeniu podstawowym "projektowana droga wewnętrzna", o szerokości – 8 m. Obecnie ul. [...] ma szerokość 3 m, na jej poszerzenie do 6 m z działki skarżącej przeznaczono 3 m. W części pomiędzy ul. [...] (KDD1) a projektowaną ulicą wewnętrzną (KDW2) jest niezagospodarowana, a na dalszej części działki znajduje się budynek (według oświadczenia skarżącej – mieszkalny) i działka nr [...] ma szerokość 27 m (według oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu rozprawy). Po przeciwnej stronie ul. [...] teren nieruchomości do niej przylegających jest w przeważającej większości zagospodarowany (zabudowa szeregowa).
W ocenie Sądu powyższe, wbrew oczekiwaniom skarżącej, dało podstawy do stwierdzenia, że kwestionowanymi w § 66 postanowieniami Planu nie doszło do ograniczenia uprawnień skarżącej względem należącej do niej nieruchomości. Nie zostało odebrane skarżącej uprawnienie do wykonywania przysługującego jej prawa własności na dotychczasowych warunkach. Działka skarżącej w przedmiotowej procedurze planistycznej, w przeciwieństwie do ustaleń planu obowiązującego w latach 2005 – 2017 r., na całej powierzchni uzyskała przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne, z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy od ul. [...] wzdłuż całego przebiegu działki, a nie jak uprzednio - ograniczającą w sposób szczególny - możliwość zagospodarowania działki w części północnej z trzech stron, a na poszerzenie terenu drogi publicznej dojazdowej KDD6 z jej szerokości ok. 27 m (wg. oświadczenia skarżącej) przeznaczono 3 m, a nie 5 m jak w planie z 2005 r. Oznacza to, że skarżąca na skutek obowiązujących w powyższym zakresie ustaleń planistycznych znalazła się w korzystniejszej sytuacji prawnej niż była przed wejściem w życie zaskarżonego Planu. Korzyść z zaistniałej sytuacji dla posiadanego przez skarżącą prawa własności dotyczy, po pierwsze - uzyskania przeznaczenia zasadniczego, czyli mieszkalnego; po drugie – wyznaczenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dającego możliwość bardziej racjonalnego zagospodarowania własności skarżącej porównawszy z dotychczas dopuszczonym; po trzecie – ustalenia dotyczącego przeznaczenia ok. 3 m z jej działki na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem KDD5 (istniejącą ul. [...]). Globalnie powierzchnia działki nr [...] przeznaczona pod drogi w planie z 2005 r. (1618 m2) była większa w stosunku do tego, co przewiduje zaskarżony Plan (970 m2). Nie doszło zatem do ograniczenia zakresu władztwa skarżącej względem zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań prawnych (planistycznych); wykonywania prawa własności przez skarżącą na dotychczasowych warunkach - tym samym naruszenia prawa. Sąd wskazał, że stwierdzenie nienaruszenia interesu prawnego skarżącej względem omówionego ustalenia Planu uniemożliwiło Sądowi przejście do merytorycznej oceny jego zgodności z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. B., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim Sąd odrzucił skargę (pkt II wyroku).
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") poprzez błędne przyjęcie, że interes prawny skarżącej kasacyjnie nie został naruszony przez § 66 m.p.z.p. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy naruszające interes prawny skarżącej ustalenie § 66 m.p.z.p. skutkujące poszerzeniem drogi KDD6 o 3 metry kosztem nieruchomości skarżącej narusza jej interes prawny, nie jest wynikiem prawidłowego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, co skutkuje przekroczeniem granic władztwa planistycznego.
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1975/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie w punkcie II i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Sąd Naczelny wskazał na treść § 66 Planu zawierającego ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDD6: przeznaczenie podstawowe tego terenu to droga publiczna klasy dojazdowej - istniejąca ulica [...] (pkt 1 lit. a); szerokość drogi w liniach rozgraniczających - 6 m (pkt 3 lit. a). Obecnie ul. [...] ma szerokość ok. 3 m, na jej poszerzenie do 6 m z działki skarżącej przeznaczono pas terenu o szerokości ok. 3 m. NSA uznał zatem, że na skutek takiego ustalenia Planu niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, polegającego na ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej. Poszerzenie ul. [...] przewidziane na części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej skutkuje na przyszłość możliwością pozbawienia jej prawa własności tej części nieruchomości. NSA wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości lub jej części na realizację drogi publicznej stanowi ingerencję w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa. W konsekwencji – zdaniem NSA – należało przyjąć, że w sprawie spełniona została przesłanka naruszenia interesu prawnego, co otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Wadliwie zatem uznał Sąd I instancji, że skargę w tym zakresie należało odrzucić.
Sąd I instancji brak naruszenia interesu prawnego skarżącej wywiódł w szczególności z porównania postanowień obecnie obowiązującego m.p.z.p. z ustaleniami poprzedniego planu miejscowego (uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" – Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 212 poz. 6938 z dnia 19 września 2005 r., dalej: "Plan z 2005 r."), w tym m.in. z faktu, że w aktualnym m.p.z.p. na poszerzenie terenu drogi publicznej dojazdowej KDD6 z działki skarżącej przeznaczono pas terenu o szerokości ok. 3 m, a nie 5 m jak w Planie z 2005 r.
W ocenie NSA, skarżąca słusznie wskazała, że fakt, iż pod rządami obecnie obowiązującego m.p.z.p. mamy do czynienia z "mniejszym" (w porównaniu do poprzedniego planu miejscowego) naruszeniem interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie sprawia, że naruszenie to obiektywnie przestaje istnieć. Kontroli w niniejszej sprawie podlega m.p.z.p. i jego postanowienia w omawianym wyżej zakresie naruszają interes prawny skarżącej.
Stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszenia interesu prawnego skarżącej omawianym ustaleniem Planu skutkowało odrzuceniem skargi, a więc brakiem merytorycznej oceny jego zgodności z prawem. W tej sytuacji odniesienie się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi kasacyjnej NSA uznał za przedwczesne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634, "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na wstępie należy podkreślić, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19 prawomocnie stwierdził już nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...] położonej w Ł. w zakresie jej przeznaczenia na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW2 (pkt I wyroku). Na skutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylony został jedynie pkt II ww. wyroku WSA w Warszawie, w części w jakiej Sąd ten odrzucił skargę Jadwigi Bojanowskiej w pozostałym zakresie, tj. w zakresie w jakim skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności ustaleń Planu przewidujących poszerzenie drogi KDD6 o 3 metry kosztem nieruchomości skarżącej, stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] w Ł..
Zatem tutejszy Sąd zobowiązany był ponownie rozpoznać skargę J. B. wyłącznie we wskazanym wyżej zakresie.
Skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Badając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba zawsze w pierwszej kolejności ocenić, czy skarżącej przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego Planu. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
Skarżąca niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi także w zakresie, w jakim kwestionuje Ona ustalenia zamieszczone w § 66 m.p.z.p., co zresztą zostało już przesądzone w przywołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1975/20. Skarżąca jest bowiem właścicielem działki gruntu nr ewid. [...] z obrębu [...] w Ł., objętych postanowieniami uchwalonego Planu, które dla części tej nieruchomości przewidują przeznaczenie oznaczone symbolem KDD6 (§ 66 Planu), jako droga publiczna klasy dojazdowej – istniejąca ul. [...]. Tym samym, Plan miejscowy ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania terenów nim objętych.
Bez wątpienia Plan ingeruje więc bezpośrednio w interes prawny skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).
Warto w tym miejscu również zauważyć, że w przypadku kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie jest konieczne ustalenie rażącego naruszenia, warunkującego np. stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej uchwały należy przypomnieć, że analiza ta musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia Planu, tj. 26 października 2017 r.
Oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie").
Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania Planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Ocena zaskarżonej uchwały pod względem trybu jej podejmowania została już też dokonana w częściowo prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/19 i nie była ona objęta skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji w przywołanym wyżej wyroku z 25 października 2019 r. podzielił twierdzenie organu, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, w szczególności zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p.
Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Zaskarżony Plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki.
Skarżąca zarzuca natomiast naruszenie przez Plan wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego, które jej zdaniem doprowadziło do nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącej, przede wszystkim poprzez przeznaczenie części należącej do niej nieruchomości na cel publiczny, jakim jest poszerzenie drogi stanowiącej ul. [...] w Ł..
Należy w tym zakresie wyjaśnić, że z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dokonywane jest właśnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co stanowi uprawnienie gminy (art. 3 ust. 1). Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale nakazuje się także uwzględniać prawo własności – art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.
Koncepcja władztwa planistycznego oznacza więc, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Rada Miejska w Ł. przeznaczając część działki skarżącej w celu poszerzenia drogi gminnej - ul. [...], tak aby spełniała ona wymagania stawiane w przepisach określających wymagania, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, działała zgodnie z obowiązującym prawem i w granicach uprawnień gminy przysługujących jej w oparciu o przepisy u.p.z.p., w zakresie których obowiązkiem rady gminy jest uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego także potrzeb interesu publicznego. Ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., a które uwzględniają również wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określa natomiast § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej: "rozporządzeniem"). Według tej regulacji ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: "u.d.p."), drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną – stosownie do art. 1 u.d.p. - jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl normy art. 7 ust. 1 u.d.p. - do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
Z wyjaśnień organu planistycznego przedstawionych w odpowiedzi na skargę oraz z załącznika graficznego do m.p.z.p. wynika m.in., że dojazdowa droga publiczna - ul. [...], oznaczona w Planie symbolem KDD6 zapewniać ma obsługę komunikacyjną dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolami: MN8, MN9, MN12 i MN13. Organ zwrócił zarazem uwagę na ułomność układu drogowego na tych terenach, która sprowadza się do braku możliwości oddzielenia ruchu kołowego od pieszego jako, że większość istniejących dróg ma szerokość nie spełniającą wymagań stawianych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Z tego też powodu jednym z podstawowych celów tworzenia planu było uregulowanie układu komunikacyjnego osiedla [...], przez poszerzenie istniejących ulic do szerokości zapewniających bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego (jako, że większość dróg nie przekracza 5 m i znacznie odbiega od minimalnych szerokości określonych przepisami dla dróg publicznych - 10 m) oraz budowę infrastruktury technicznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu walorów widokowych i ukształtowania terenu i ochronie historycznego układu parcelacyjnego "miasta ogrodu".
Zgodnie z zasadami projektowania, tereny osiedli mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych, oprócz sieci infrastruktury podziemnej, usług podstawowych, zieleni, terenów wypoczynku i rekreacji, muszą mieć zapewnioną także odpowiednią infrastrukturę drogową i prawidłowo zorganizowany miejski układ obsługi komunikacyjnej, a to celem zaspokojenia potrzeb interesu publicznego o znaczeniu społecznym. W kontekście powyższego wskazać należy, że organ obowiązany był do uwzględnienia tychże potrzeb, dlatego przeznaczenie części terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, na cele drogowe, w sytuacji gdy chodzi tu o drogę publiczną, musi być uznane za zasadne i nie stanowiące przekroczenia granic władztwa planistycznego. Poza tym potrzeba wyznaczenia na obszarze objętym Planem terenu przeznaczonego na cele komunikacyjne została uzasadniona przez Radę względami i potrzebami strukturalnymi Miasta. Wskazana funkcja terenu została przewidziana już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Łomianek. Ustalona funkcja fragmentu działki skarżącej jest zaś niezbędnym uzupełnieniem istniejącej i projektowanej funkcji mieszkaniowej, a rezygnacja z tego ustalenia w istocie wykluczałaby możliwość zagwarantowania prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla niektórych terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.
Z przedstawionych względów nie można zarzucić Radzie Miasta Ł., że przeznaczenie części działki skarżącej o szerokości 3 m pod przewidziane poszerzenie drogi gminnej zaplanowane zostało w sposób nieprzemyślany, bądź też, że nie jest ono uzasadnione.
Niewątpliwie nie doszło też do nieprawidłowego wyważenia interesu prywatnego aktualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, który przemawia za takim właśnie przeznaczeniem terenu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taką wartością jest lokalizacja na obszarze objętym planem inwestycji o istotnym znaczeniu lokalnym, tj. drogi publicznej zapewniającej prawidłowe skomunikowanie terenów zamieszkałych lub przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Jak wynika ponadto z akt sprawy, uchwalając zaskarżony Plan, Rada wzięła pod uwagę fakt, że większość nieruchomości znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy [...] została już zagospodarowana i znajduje się na nich liczna zabudowa jednorodzinna, w tym szeregowa. W tej sytuacji, postulowane przez skarżącą równomierne poszerzenie drogi publicznej o część terenów po każdej ze stron ulicy (po 1,5 m), a więc także o część ww. nieruchomości, spowodowałoby konieczność usunięcia istniejącego już na nich zagospodarowania (ogrodzeń, bram, podjazdów, infrastruktury itp.). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy i załącznika graficznego do m.p.z.p., część należącej do skarżącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...], która podlegać ma zajęciu na potrzeby poszerzenia ul. [...], nie jest jeszcze zabudowana i w gruncie rzeczy nie może ona podlegać zabudowie z uwagi na przebiegający przez teren ww. działki gazociąg i wyznaczoną po obu jego stronach strefę kontrolowaną (wynoszącą po 4 m w każdą stronę od osi głównej gazociągu).
Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, aby zapisy Planu przewidujące wydzielenie fragmentu działki skarżącej o szerokości 3 m celem poszerzenia drogi publicznej - ul [...], nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości. Nawet bowiem przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, również gdy przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1189/19, CBOSA).
Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (tak Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197 - 198, wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1800/01, w myśl art. 101 u.s.g. przymiot strony ma podmiot, który wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Przesłanką zatem ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, spowodowane naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego). Jak uprzednio wskazano, ta przesłanka odpada jednak, gdy został naruszony interes prawny lub uprawnienie, ale jest to zgodne z obowiązującym prawem i dzieje się w granicach kompetencji organu.
Organ planistyczny nie może kierować się wyłącznie prawem własności, czy też walorami ekonomicznymi przestrzeni przy określaniu konkretnego przeznaczenia dla poszczególnych terenów. Wprawdzie z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, ażeby "interes publiczny" uzyskał prymat pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, to jednak przyjęte w ustawie rozwiązania prawne, oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Aby osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem.
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że Rada miasta Ł. w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego była umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania oraz uwzględniła przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem teren, na którym położona jest działka skarżącej, jakkolwiek oddziałują na jej interes, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. praw skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego, jakim jest w tym przypadku zabezpieczenie potrzeb prawidłowego układu komunikacyjnego osiedla [...] i dostępności terenów dla innych mieszkańców Miasta.
Podkreślenia wreszcie wymaga, że dopuszczona na spornym terenie lokalizacja tego rodzaju przeznaczenia, pozostaje w zgodzie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.
Ustalanie przebiegu drogi publicznej na fragmencie działki skarżącej, jak i określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania tego terenu miało swoje uzasadnienie w uprawnieniach przyznanych gminie na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd ocenił jakimi motywami kierował się organ przyjmując to konkretne rozwiązanie planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą. Według Sądu, organ wykazał, że stanowiąc w Planie o przeznaczeniu części działki skarżącej na poszerzenie drogi publicznej, tak aby spełniała ona wymagania przewidziane przepisami prawa, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego. Jak już wyjaśniono, według art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw – w tym z własności – mogą być ustanowione wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wymienionych celów. To dla ich osiągnięcia ustanawia się ograniczenia prawa własności, przy czym mogą one być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi. Jednym z takich aktów prawnych jest u.p.z.p.
Na gminie ciąży więc obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w sposób optymalny zapobiegną konfliktowi potrzeb publicznych i uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie jednostki planistycznej. Z tego powodu celowe jest uwzględnienie przez gminę wielowariantowości ustaleń planu, aby było możliwe w jak największym stopniu wyeliminowanie źródeł konfliktów generowanych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia przeznaczenia terenu należy zatem przystępować wtedy, gdy istnieją racjonalne i realne potrzeby władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu na określone cele. Naruszeniem władztwa planistycznego i przekroczeniem jego granic będzie zatem oderwanie się od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych postępowaniem planistycznym.
Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżony Plan ustalił układ dróg lokalnych i ulic dojazdowych w celu obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze objętym Planem. Jednym z elementów tego układu jest przedmiotowa droga dojazdowa oznaczona symbolem KDD6, mająca zapewnić wedle zamiarów organu planistycznego skomunikowanie obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczonych symbolami: MN8, MN9, MN12 i MN13. Jak wyjaśnił organ, obecna szerokość ulicy [...] (3,2 m) nie spełnia kryteriów przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych, a także aktów wykonawczych, przez co utrudnione jest właściwe (zgodne z przepisami i lokalnymi potrzebami) urządzenie drogi. Przy ulicy aktualnie znajduje się 30 budynków i może powstać ok. 15 kolejnych. Z niepodważonych skutecznie wyjaśnień organu wynika również, że uwzględnienie postulowanego przez skarżącą poszerzenia tej ulicy równomiernie o 1,5 m z każdej ze stron wiązałoby się poniesieniem przez gminę znacznych nakładów finansowych, wynikających nie tylko z konieczności wykupu terenu, ale także wypłaty odszkodowań za istniejące już ogrodzenia na terenie zagospodarowanych nieruchomości po przeciwnej stronie działki skarżącej. Co więcej, organ wskazał, że na odcinku ok. 200 m poniżej działki skarżącej, właściciele niezabudowanych jeszcze nieruchomości (po obu stronach działki drogowej) wydzielili już ze swych działek pasy szerokości 1,5 m. Wprawdzie cały czas są one ich własnością, jednak de facto stanowią część pasa drogowego ul. [...]. Wykonana przez organ analiza komunikacyjna, o której mowa w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia wykazała, że sześciometrowa szerokość ulicy stanowi niezbędne minimum, aby ulica pełniła wszystkie funkcje przewidziane przepisami. Jednocześnie organ planistyczny wziął pod uwagę fakt, że przez teren działki skarżącej od strony ul. [...] przebiega gazociąg. Organ uwzględnił więc specyfikę zasad zagospodarowania strefy kontrolowanej od gazociągu, która wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Stosownie do wymogów § 10 ust. 3 tego rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zgodnie z § 10 ust. 4 zd. 1 w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa. Skoro więc pas nieruchomości skarżącej o szerokości 5 m pomiędzy działką drogową nr [...] a północno-wschodnią granicą strefy kontrolowanej od gazociągu, w wyniku uwzględnienia ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, został de facto wyłączony spod zabudowy i sposób jego wykorzystania został silnie ograniczony, przyjęcie kwestionowanego przez skarżącą poszerzenia ul. [...] w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, organ słusznie uznał za rozwiązanie – w tym przypadku – optymalne.
Tym samym, nie można zarzucić Radzie Miasta, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii poszerzenia ul. [...] o część nieruchomości skarżącej, nie wzięto pod uwagę lokalnych uwarunkowań, w tym braku realnej możliwości zabudowy wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej części działki skarżącej od strony ul. [...] oraz istniejących już po drugiej stronie tej ulicy zabudowań (w tym ogrodzeń) a w konsekwencji skutków finansowych, jakie ponieść musiałaby Gmina w przypadku przyjęcia innego sposobu realizacji zamierzeń planistycznych.
Jak trafnie wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z 30 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 972/20), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela, podstawową rolą planu miejscowego jest normatywne określenie dla wybranego obszaru gminy przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m.in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej. Wynikające z art. 15 u.p.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych na danym terenie.
Mając to na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że na gruncie przepisów obowiązujących w dniu uchwalania zaskarżonego Planu, Rada Miasta przyjmując kwestionowane ustalenia (§ 66 m.p.z.p.) prawidłowo uwzględniła potrzebę realizacji celu publicznego, jakim jest rozbudowa układu komunikacyjnego na terenie Gminy poprzez poszerzenie ul. [...] na części działki skarżącej. Wynika to także z wykładni systemowej przepisów innych ustaw nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do których należą również zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1523/17, CBOSA).
W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności skarżącej, było też jedynym uzasadnionym i optymalnymi w okolicznościach niniejszej sprawy.
Ponadto uznać przyjdzie, że przyjęte rozwiązanie planistyczne nie pozbawia skarżącej możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości. Poszerzenie drogi publicznej kosztem części działki skarżącej, zdaniem Sądu, nie ogranicza praw skarżącej w sposób nadmierny i nie pozbawia skarżącej możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego jej prawa własności. Ustalenie przedmiotowego poszerzenia ulicy [...] nie nosi znamion dowolności. Tym samym nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego lub przekroczenia jego granic. W ocenie Sądu, ingerencja w prawo własności skarżącej pozostaje w racjonalnej proporcji do celów wymienionych w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie Rada Miasta wyważyła interes publiczny oraz indywidualny skarżącej. Ustalenie przebiegu drogi publicznej na fragmencie działki skarżącej zostało w sposób racjonalny uzasadnione. W niniejszej sprawie Rada Miasta bez wątpienia poszukiwała rozwiązań, które w sposób optymalny zapobiegną konfliktowi potrzeb publicznych i uprawnień skarżącej w obrębie objętej Planem jednostki planistycznej. Gmina uwzględniła wielowariantowość zaskarżonego ustalenia m.p.z.p. W ocenie Sądu, Rada uzasadniła jakie istnieją racjonalne i realne potrzeby ustalenia na działce skarżącej części drogi publicznej. Nie można stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest oderwane od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych postępowaniem planistycznym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej sugerującego przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Gminę i naruszenie treści art. 140 k.c. wskazać należy, że na prawo własności składają się prawa i obowiązki. Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie kwestionować, że ustalenie poszerzenia ulicy publicznej na części nieruchomości skarżącej stanowi niedopuszczalną ingerencją w treść prawa własności skarżącej. Chociaż własność jest chroniona w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, wspominają o niej i chronią je postanowienia Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i podlega wskazanym w prawie ograniczeniom. W ramach wykonywania władztwa planistycznego jest m.in. zapewnienie właścicielom wszystkich nieruchomości mieszkaniowych dostępu do dróg publicznych. Powszechnie znany brak dostępności odpowiedniej infrastruktury tego rodzaju jest spowodowany m.in. zaniechaniami w uchwalaniu planów miejscowych, zamiast których zabudowa realizowana jest w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Plan miejscowy ma właśnie zapobiegać tego rodzaju sytuacjom. Reasumując, Rada m. Ł. nie nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając w zaskarżonej uchwale pewną część nieruchomości skarżącej na cele publiczne.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że nie ma żadnego uzasadnienia i potrzeby ustalania publicznego charakteru zapewnienia dojazdu do innych prywatnych posesji. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że na Gminie ciążył obowiązek kształtowania sieci komunikacyjnej w ten sposób aby, jeżeli jest to tylko możliwe, zapewnić dojazd do działek (w tym prywatnych), a tym bardziej odrębnych nieruchomości, uwzględniając sposób zagospodarowania terenu na dzień uchwalania m.p.z.p. W niniejszej sprawie Rada Miasta wyważyła interes publiczny z interesem indywidualnym skarżącej oraz innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym Planem.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.