VII SA/WA 1776/19

VII SA/Wa 1776/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Stawecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2706/20 - Wyrok NSA z 2023-08-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 72 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. E. N na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania T. E. N. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] i (dalej: "Prezydent [...]") nr [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obiektu pod nazwą [...] [...] mocy ok. [...] MW z niezbędnym zapleczem kubaturowym, inżynierskim i sieciowym, zlokalizowany w O. przy ul. K.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] Spółka Akcyjna (dalej: "oryginalny inwestor") pozwolenia na budowę [...] [...] mocy ok. [...] MW z niezbędnym zapleczem kubaturowym, inżynierskim i sieciowym na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb Ł., gmina Rz..
Po rozpatrzeniu odwołań czterech osób fizycznych Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.
W dniu [...] grudnia 2018 r. do Prezydenta [...] jako właściwego organu architektoniczno-budowlanego wpłynął wniosek następcy prawnego oryginalnego inwestora, czyli spółki działającej pod firmą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. (dalej: "inwestor") o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W dniu 19 lutego 2019 r. Prezydent [...] przesłał stronom, w tym skarżącemu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę Nr [...].
W dniu [...] marca 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynęło pismo skarżącego, w którym stwierdził, że nie zgadza się z proponowanymi zmianami. Ponadto uważa też, że powinno być przeprowadzone nowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na znaczną liczbę proponowanych zmian, a także nowe postępowanie środowiskowe uwzględniające prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości.
3. W wyniku rozpatrzenia sprawy, Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] z [...] marca 2019 r., którą zmienił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i zatwierdził złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny [...] [...] mocy ok. [...] MW z niezbędnym zapleczem kubaturowym, inżynierskim i sieciowym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] O. przy ul. K. (numery działek zmienione w dniu [...] lutego 2019 r. (k. [...] akt sprawy [...]).
Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 28 w związku z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – zwanej dalej "pr.bud.") oraz art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.").
Organ pierwszej instancji potwierdził, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2011 r. został załączony zamienny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutek postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 pr.bud. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. uzupełniono i skorygowano wniosek o zmianę pozwolenia na budowę.
Rozpatrując wniosek Prezydent [...] stwierdził, że teren inwestycji jest inaczej oznaczony niż w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Nastąpiło to na skutek procedur podziałowych oraz zmiany granic administracyjnych miasta na prawach powiatu O. Organ stwierdził zatem, że teren inwestycji objęty przedmiotowym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę jest tożsamy z terenem inwestycji, na którym wydano pozwolenie na budowę.
Prezydent [...] stwierdził ponadto, że projekt budowlany zamienny spełnia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ przeprowadził również badanie obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności czy przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Pod uwagę wzięto m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono, że inwestycja nie wpływa i nie wywołuje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.
Organ ustalił także, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: "ustawą UIOOŚ") i wymieniona jest w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których obligatoryjnie jest wymagane opracowanie raportu przy uzyskiwaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor posiada decyzję Wójta Gminy [...]. z dnia [...] września 2010 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Ponadto uzyskał postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] wyrażające stanowisko o etapowaniu realizacji przedsięwzięcia i aktualności warunków jego realizacji określonych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., znak [...].
Organ wskazał, że projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie zachodzi konieczność przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z przedłożonym zamiennym projektem budowlanym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zmiana nazewnictwa, lokalizacji i geometrii obiektów budowlanych. Zmianie ulegną wymiary obiektów, tj. długość, szerokość, wysokość oraz wzajemne odległości pomiędzy obiektami. Na podstawie analizy zamiennego projektu budowlanego oraz właściwych przepisów ustalono jednak, że ww. projekt zamienny spełnia wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
4. W dniu 27 marca 2019 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. Skarżący twierdził, że Prezydent [...] przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 71 ust. 2 pkt la lit a-c u.u.i.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pr.bud. poprzez wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę bez przedłożenia przez inwestora decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że zamienny projekt budowlany przewiduje budowę nowych (względem pierwotnego projektu) obiektów budowlanych oraz zmianę lokalizacji szeregu dotychczasowych obiektów.
W ocenie skarżącego w sytuacji zmiany pozwolenia na budowę w zakresie modyfikacji lokalizacji obiektów budowlanych, a także dodania nowych obiektów, wymagane było uzyskanie zmienionej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję Prezydenta [...], a także zapoznaniu się z stanowiskiem inwestora przesłanym organowi odwoławczemu w dniu [...] kwietnia 2019 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.
Organ drugiej instancji wyjaśnił, że etapie postępowania odwoławczego stwierdzono nieznaczne braki w dokumentacji projektowej. Dlatego też organ na podstawie art. 136 w zw. z art. 50 k.p.a. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Inwestor zwrócił skorygowane egzemplarze projektu budowlanego, wskazał jakich korekt dokonał oraz uzupełnił wniosek o odpowiednie zaświadczenia.
Ponadto, organ stwierdził, że złożony projekt budowlany zamienny uwzględnia wymagania przewidziane w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Rz. (...) przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Rz. z [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z [...] r.). Obszar inwestycji zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym jako "[...]" - tereny elektroenergetyki (§ 9 ust 1 pkt 9 planu).
Nie stwierdzono również, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).
Zdaniem organu odwoławczego spełnione zostały także warunki środowiskowe. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2010 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] [...] mocy około [...] MW. Decyzja ta była przedmiotem odwołania, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało ją w mocy decyzją z [...] listopada 2010 r., czyli jeszcze na etapie pierwotnego pozwolenia na budowę. Wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zastosowania w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile zmianie mają podlegać charakterystyczne parametry obiektu budowlanego i okoliczności, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z przedłożonym zamiennym projektem budowlanym katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmuje zmianę nazewnictwa poszczególnych części kompleksu elektrowni oraz ich lokalizacji, nie zaś parametrów technicznych i użytkowych, które powodowałyby niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Tym samym brak potrzeby uzyskania "nowej" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z mocy prawa.
W ocenie organu odwoławczego, zbieżnej ze stanowiskiem Prezydenta [...], przedłożona zamienna dokumentacja projektowa spełnia wszelkie wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący pismem z dnia [...] lipca 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] i decyzji ją poprzedzającej. Dodatkowo, skarżący wniósł o przyznanie mu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 8 w zw. z art. 15 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji w oparciu o inne dokumenty niż zgromadzone przez organ pierwszej instancji;
2) art. 71 ust. 2 pkt la lit a-c ustawy UIOOŚ w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pr.bud. - poprzez wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę bez przedłożenia przez inwestora decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że zamienny projekt budowlany przewiduje budowę nowych (względem pierwotnego projektu) obiektów budowlanych oraz zmianę lokalizacji szeregu dotychczasowych obiektów. Skarżący podkreślił także, że decyzja środowiskowa z 2010 r. utraciła ważność, gdyż od czasu kiedy stała się ostateczna upłynęło ok. 9 lat.
Skarżący stwierdził też, że inwestor odebrał z akt sprawy zamienny projekt budowlany (wszystkie egzemplarze), a organ odwoławczy wydał inwestorowi ten dokument, pozbawiając się części akt sprawy. Następnie inwestor naniósł korekty i zmiany tego dokumentu, po czym zwrócił zmieniony dokument do akt sprawy. Sytuacja taka jest w ocenie skarżącego niedopuszczalna, gdyż organ drugiej instancji nie był uprawniony do wymiany dokumentów z akt organu pierwszej instancji, ani do nanoszenia na nich zmian. Orzekanie w oparciu o inne akta niż czynił to organ pierwszej instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem obiektywnie zweryfikować, na podstawie jakich dokumentów orzekały organy, ani porównać, czy oświadczenia inwestora w tym zakresie są prawdziwe.
7. Odpowiadając w dniu [...] sierpnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
8. Krótko przed rozprawą do akt sprawy wpłynęły jeszcze dwa pisma stron:
a) pismo skarżącego z [...] stycznia 2020 r., w który odnosi się on szczegółowo do drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 71 ust 2 pkt 1a lit. a-c ustawy UIOOŚ w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pr.bud. Zdaniem skarżącego w chwili składania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał ważnej decyzji środowiskowej, a przez to zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe;
b) pismo inwestora – uczestnika postępowania z [...] grudnia 2019 r., w którym przedstawia on stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie skargi w całości. Inwestor uznał oba zarzuty wyrażone w skardze za bezpodstawne. W pierwszej kwestii inwestor podkreślił prawidłowość ustalenia kompetencji Wojewody [...] jako organu odwoławczego do rozpatrywania sprawy w drugiej instancji, w tym także do prowadzenia postępowania dowodowego i nakładania na inwestora obowiązków odnoszących się do kompletności dokumentacji. Sugerowane przez skarżącego wypożyczanie po kolei poszczególnych egzemplarzy projektu stanowiłoby nadużycie prawa organu wobec inwestora. Natomiast w drugiej kwestii obowiązku uzyskiwania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji inwestor stwierdził, że zmiany lokalizacji i wymiarów obiektów objętych oryginalnym pozwoleniem na budowę z 2011 r. nie rodzi obowiązku występowania o nowe pozwolenie na podstawie przepisów ustawy UIOOŚ. Podobnie obowiązku takiego nie wywołuje zaprojektowanie nowych obiektów, w tym zbiornika retencyjnego ścieków technologicznych, gdyż nie są to obiekty samodzielnie oddziałujące negatywnie na środowisko. Inwestor zakwestionował też twierdzenie skarżącego, że decyzja środowiskowa utraciła ważność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
10. Sąd oddalił skargę uznając, że zarzuty w niej podnoszone nie zasługują na uwzględnienie. Aby uzasadnić stanowisko Sądu należy więc odnieść się do trzech kluczowych kwestii.
Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie na rzecz inwestora decyzji o zmianie oryginalnego pozwolenia na budowę z 2011 r. i zatwierdzeniu projekty budowlanego zamiennego o treści przedstawionej Prezydentowi [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. (wraz z późniejszymi uzupełnieniami) nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.
Rzeczywiście, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej tutaj "ustawą UIOOŚ") przewiduje, że "wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: (...) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.)". Norma prawna wyprowadzona wyłącznie z tego przepisu brzmiałaby: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek potwierdzić uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skarżący nie dostrzegł jednak, że w art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) ustawy UIOOŚ zawarty jest wyjątek od wskazanej normy wyrażonej w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy UIOOŚ. Przewiduje się bowiem, że wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany: (...) decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (...), polegających na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej: (a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, (...) które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Inaczej mówiąc, według art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) ustawy UIOOŚ powinno być tak, że jeśli zmiana projektu budowlanego polega na zmianie kubatury, powierzchni zabudowy (czyli również np. lokalizacji obiektu) lub wysokości itp., a jednocześnie nie ma podstaw do przypuszczenia, że zaplanowane zmiany projektu budowlanego nie spowodują odstępstw od merytorycznych postanowień wydanej wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się.
Nie może być przy tym wątpliwości, że wskazany art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) ustawy UIOOŚ stanowi wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy UIOOŚ. W związku z tym należało zastosować powszechnie uznaną, nie tylko w polskiej kulturze prawnej, regułę kolizyjną, że norma szczególna uchyla normę ogólną (lex specialis derogat legi generalis). Uchylenie zaś oznacza po prostu niestosowanie normy ogólnej w takich okolicznościach faktycznych, które objęte są hipotezą normy szczególnej, tj. normy wyjątku (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 312/18; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16 lub z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2768/14).
Przeprowadzona wykładnia systemowa i zastosowane wskazanej reguły kolizyjnej jednoznacznie przesądzają, że nieprzeprowadzenie ponownej oceny środowiskowej oraz brak nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowią naruszenia prawa. Argumenty skarżącego odnoszące się do prawnego obowiązku uzyskania nowej decyzji środowiskowej należało zatem uznać za bezzasadne.
Oczywiście podważenie zarzutów skarżącego może być pełne, gdy sformułowaniu prawidłowej normatywnej podstawy rozstrzygnięcia towarzyszy analiza stanu faktycznego potwierdzająca prawidłowe zastosowanie prawa przez organy administracji właściwe w sprawie.
Otóż analiza akt sprawy potwierdza oświadczenia inwestora, że zmiany w projekcie budowlanym z 2010 r. prowadzące do sformułowania projektu budowlanego zamiennego dotyczą oznaczeń (kwalifikacji) poszczególnych obiektów i urządzeń, ich wymiarów w poziomie (powierzchni zabudowy) oraz położenie na terenie objętym projektami zagospodarowania terenu. Widać to wyraźnie, gdy porównuje się projekt zagospodarowania terenu (część graficzna – mapa oraz część opisowa) zawarty w projekcie budowlanym z 2010 r. z analogicznym, choć nie identycznym projektem zagospodarowania z 2018 r. Pierwszy dokument stanowi część zbioru dokumentów zatytułowanego: Projekt budowlany dla bloku o mocy ok. [...] MW w Elektrowni [...] [...], znajdującego się w Tomie [...] dokumentacji: Charakterystyka technologiczna przedmiotu inwestycji pod numerem [...]. Istotne dokumenty, w tym arkusze [...] i [...] projektu zagospodarowania terenu, znajdują się także w Tomie [...] dokumentacji z 2010 r., bezpośrednio przed zbiorem dokumentów dotyczących urządzenia dróg. Oba zbiory dokumentów zostały umieszczone w kartonie [...]. Natomiast drugi dokument, czyli również projekt zagospodarowania terenu z października 2018 r. (część graficzna i opisowa), a także lista i charakter zmian dokonanych w projekcie z 2010 r., znajdują się w tomie pt. Zamienny projekt budowlany dla bloku o mocy ok. [...] MW Elektrownia [...] [...], Tom [...] – Projekt zagospodarowania terenu, Zeszyt [...]. Dokumentacja ta jest złożona w kartonach obejmujących projekt z 2018 r.
Generalne porównanie wymienionych dokumentów składających się na projekt budowlany z 2010 r. oraz zamienny projekt budowlany z 2018 r. nie daje żadnych wskazówek, aby uznać, że zmiany oryginalnego projektu obejmowały obiekty lub urządzenie niezgodne z oświadczeniami inwestora oraz oceną projektu zamiennego, którą przyjęły organy administracyjne właściwe w sprawie.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) ustawy UIOOŚ, poprzez przyjęcie, że zaplanowane zmiany projektu budowlanego nie spowodują odstępstw od merytorycznych postanowień decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie art. 46 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 1, 2 i 3 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), w związku z art. 153 ustawy UIOOŚ. Stanowisko organów właściwych w sprawie, że w przypadku zamiennego projektu budowlanego z 2018 r. obowiązku uzyskania ponownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się należało uznać za zgodne z prawem.
Należy przy tym dodać, że takie same zasady rozstrzygnięcia w zakresie prawa ochrony środowiska oraz prawa budowlanego przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1339/14 oraz z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2968, CBOSA.
11. Powyższej tezy o braku potrzeby uzyskania nowej decyzji środowiskowej nie podważa też drugi zarzut skarżącego, a mianowicie twierdzenie o wygaśnięciu decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2010 r. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe.
Po pierwsze, trzeba bowiem wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy UIOOŚ decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 (...). Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b [ustawy UIOOŚ].
Z systematyki ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko można jednak wyprowadzić wniosek, że przewidziany termin sześciu lat ma zastosowanie wyłącznie do przypadków pierwszego złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem wydana na rzecz inwestora decyzja nr [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzała projekt budowlany zamienny, gdyż tego wymaga art. 36a pr.bud. a jednocześnie zmieniał decyzję z Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r., tzn. zmieniał wybrane jej postanowienia, ale co do zasady utrzymywał ją w mocy. Wniosek o zmianę decyzji nie był więc wnioskiem o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy UIOOŚ i stąd przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Gdyby argument systemowy nie był przekonujący dla skarżącego należy stwierdzić, że również z innych powodów nie doszło do wygaśnięcia decyzji środowiskowej z [...] września 2010 r. Sześcioletni termin ulega bowiem przedłużeniu do lat 10, jeśli w konkretnej sprawie znajdzie zastosowanie art. 72 ust. 4 ustawy UIOOŚ. Przepis ten stanowi bowiem, że złożenie wniosku (o zatwierdzenie pozwolenia na budowę) może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane (podkreślenie WSA).
W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy należało przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 72 ust. 4 ustawy UIOOŚ. W dniu [...] marca 2016 r., a więc przed upływem ww. sześcioletniego okresu ważności decyzji środowiskowej, inwestor złożył do Wójta Gminy [...] wniosek w sprawie wydania postanowienia wyrażającego stanowisko o etapowej realizacji przedsięwzięcia i aktualności warunków jego realizacji. Ww. wniosek został złożony zgodnie z art. 72 ust. 4 ustaw UIOOŚ. We wniosku inwestor przedstawił poszczególne etapy prowadzonych prac i stopień zaawansowania inwestycji.
Po rozpatrzeniu wniosku inwestora Burmistrz Gminy [...] w dniu [...] maja 2016 r. wydał postanowienie, w którym stwierdził, że: (1) realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega pod nazwą "Budowa Elektrowni [...] [...] o mocy około [...] MW" przebiega etapowo, a także, że (2) warunki określone w decyzji Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia [...] września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozostają aktualne. W aktach sprawy nie ma informacji, aby ww. postanowienie było przedmiotem zastosowania środka odwoławczego, albo żeby zostało usunięte z obrotu prawnego z innych powodów.
Ze względu na ww. czynności, a zwłaszcza postanowienie Wójta Gminy [...] należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, iż decyzja środowiskowa z 2010 r. wygasła z powodu upływu terminu ważności określonego w art. 72 ust. 3 lub ust. 4 ustawy UIOOŚ lub z innych przyczyn utraciła swoją moc. Sugestia wygaśnięcia decyzji jest zatem całkowicie bezzasadna.
12. Trzeci zarzut skarżącego (chronologicznie pierwszy w skardze) sprowadzający się do naruszenia art. 8 w związku z art. 15 k.p.a. należy również uznać za bezzasadny.
Wydanie inwestorowi wszystkich egzemplarzy projektu budowlanego w celu przygotowania projektu zastępczego zostało uznane za naruszenie obowiązku urzeczywistniania zasady zaufania obywatela do władzy publicznej. Zarzut taki nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarówno w świetle obowiązujących przepisów, jak i stanu faktycznego sprawy.
Przyjęcie, że organ zachowuje jeden egzemplarz projektu budowlanego, aby później móc sprawdzić, czy inwestor czegoś nie zmienił lub wprost nie sfałszował, oznaczałoby skrajną postać braku zaufania organu do obywatela. Oznaczałoby to przyjęcie domniemania nieuczciwości inwestora. Unicestwiałoby to podstawę aksjologiczną dla oczekiwania, że działania organu będą prowadziły do umacniania zaufania obywatela do praworządnego państwa
Poza tym, wprowadzenie rygorystycznej kontroli w sytuacji, gdy nie ma najmniejszych racjonalnych podstaw to takiego działania byłoby sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego i równocześnie prawa budowlanego. Nawet w prawie karnym obowiązuje zasada domniemania niewinności oskarżonego i zasadzie tej nadano status normy konstytucyjnej (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP).
Dodatkowo, skarżący nie dostrzega, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego toczy się na wniosek obywatela, a nie z urzędu. Dotyczy to także zatwierdzenia projektu budowlanego, gdy inwestor występuje z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. Sugerowanie innych motywów postępowania inwestora należy uznać za niedopuszczalne.
Ocena ww. zarzutu sformułowanego przez skarżącego staje się jednoznacznie krytyczna w kontekście stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Akta zgromadzone w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją obejmują wiele tomów i skoroszytów zgromadzonych w kilkunastu kartonach. Przedstawiona krótko w punkcie 10 niniejszego uzasadnienia analiza treści projektu budowlanego z 2018 r. i porównanie tego projektu z dokumentacją z 2010 r. polega na badaniu oryginalnych dokumentów, podpisanych przez osoby posiadające wymagane uprawnienia zawodowe uzasadniające uznanie ich za wykonujące zawody zaufania publicznego. W trakcie toczącego się postępowania przed Sądem analiza ta potwierdziła, że nie ma najmniejszych podstaw do stwierdzenia ryzyka jakichkolwiek nieprawidłowości lub nieuczciwości.
W przedstawionym świetle Sąd uznał, że należy odrzucić zarzut skarżącego odwołujący się do art. 8 w zw. z art. 15 k.p.a.
13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.