VII SA/Wa 1770/20

VII SA/Wa 1770/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Monika Kramek /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2102/21 - Wyrok NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 1,2,3,4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 20 listopada 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") wpłynął wniosek Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy [...][...] o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego zamontowania świetlnego urządzenia reklamowego na dachu pawilonu handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie poinformowano, że w dniu 30 sierpnia 2007 r. [...] sp. z o.o. zgłosiła zamiar zamontowania ww. urządzenia reklamowego na dachu pawilonu handlowego. Wobec nieuzupełnienia braków zgłoszenia decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezydent [...] wniósł sprzeciw.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], organ I instancji nakazał [...] sp. z o.o. dokonanie całkowitego demontażu urządzenia reklamowego, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...][...] WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie. Zasadniczym motywem tego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ odwoławczy spornej inwestycji, jako instalacji, a nie obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r. uzasadniając, że w sprawie doszło do budowy urządzenia reklamowego stanowiącego budowlę, której realizacja wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.
Następnie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2455/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej GINB Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3172/17 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. oraz oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. NSA uznał, że z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że sporne urządzenie reklamowe wymagało pozwolenia na budowę.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2014 r., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wyjaśnił - uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku NSA - że na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do samowolnej budowy urządzenia reklamowego. Przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należało bowiem uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas realizować inwestycję, czego inwestor nie uczynił.
Pismem z dnia 4 marca 2019 r., skierowanym do PINB przez [...] sp. z o. o. – tj. właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...], organ uzyskał informację, że właścicielem nośnika reklamowego jest skarżąca spółka [...].
Po przeprowadzonych w dniu 7 marca 2019 r. oględzinach organ I instancji ustalił, że nośnik reklamowy nadal funkcjonuje na dachu pawilonu handlowego "[...]". W dniu 24 kwietnia września 2019 r. przeprowadzono kolejne oględziny stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, czterech egzemplarzy projektu budowlanego nośnika reklamowego, zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 16 grudnia 2019 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania, w związku z wystąpieniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie skarżąca przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.
Następnie organ I instancji uzyskał informację, że do Urzędu [...] wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego, jednakże wobec nieusunięcia braków wniosku w terminie, został pozostawiony bez rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zamontowania urządzenia reklamowego.
Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że skarżąca podjęła działania "w celu możliwie pilnego złożenia kolejnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy".
W dniu 10 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo [...] sp. z o. o. zwierające informację, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane datowane na 2 grudnia 2019 r., przedłożone przez skarżącą, jest niezgodne z prawdą. Dołączono kopię umowy najmu z dnia 31 grudnia 2014 r. zawartej pomiędzy Fundacją "[...]"[...] z siedzibą w [...] (użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz poprzednikiem prawnym [...] sp. z o. o.) a skarżącą, której przedmiotem był najem części dachu przedmiotowego budynku.
W dniu 14 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, podtrzymujące wniosek o zawieszenie postępowania.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 k.p.a. nakazał skarżącej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ekranu LED, mocowanego do stalowej konstrukcji wsporczej utwierdzonej w dachu pawilonu handlowego "[...]", usytuowanego przy ul. [...] w [...].
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ stwierdził, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Prawo budowlanego, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny nośnik reklamowy ze względu na wielkość, ciężar oraz cechy konstrukcyjne należy uznać za trwale związany z gruntem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych PINB wskazał, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem decyduje masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które zapewniają stabilność na tyle, aby obiekt skutecznie opierał się sile wiatru. Przedmiotowy nośnik reklamowy w ocenie organu I instancji posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru.
PINB podkreślił, że realizacja obiektu, będącego przedmiotem postępowania, nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie – robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Powołując art. 29 ust. 1 oraz art. 29 ust. 6 ww. ustawy organ I instancji podkreślił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.
Po przytoczeniu definicji legalnych "robót budowlanych" oraz "budowy", PINB stwierdził, że instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Ponadto, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 982/07) PINB wskazał, że wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
W ocenie organu I instancji okoliczność montażu przedmiotowego nośnika w formie tablicy, nie bezpośrednio na budynku, ale na uprzednio wybudowanej i odpowiednio przygotowanej konstrukcji, utwierdzonej w konstrukcji dachu budynku, znacznie przekracza pojęcie instalacji tablic i urządzeń reklamowych, ujęte w art. 29 ust. 2 pkt 6, która nie wymaga uzyskania pozwolenia ba budowę, a jedynie zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.
Następnie PINB, na podstawie zebranej dokumentacji stwierdził, że kaseton diodowy wielkości 11,30 x 7,30m nie jest zamontowany bezpośrednio na budynku, ale na uprzednio wybudowanej konstrukcji, trwale powiązanej z konstrukcją budynku. Wskazując na treść projektu budowlanego z dnia 10 lipca 2007 r. organ I instancji ocenił, że w celu realizacji przedmiotowej inwestycji należało najpierw wybudować konstrukcję wsporczą stanowiącą oparcie dla tablicy reklamowej i wykonać podłączenie do instalacji elektrycznej budynku, co znacznie wykracza poza pojęcie montażu urządzenia reklamowego.
Organ I instancji zaznaczył, że realizacja spornego urządzenia reklamowego wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Ponadto inwestor zrealizował inwestycję, pomimo wniesionego przez Prezydenta [...] sprzeciwu.
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy PINB stwierdził, że przedmiotowy nośnik reklamowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i koniecznym było zastosowanie trybu, przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie wobec faktu, że wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostawiono bez rozpoznania, a także uwzględniając, że zgodnie z oświadczeniem [...] sp. z o. o., skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, PINB uznał, że bezzasadnym jest wdrażanie postępowania legalizacyjnego, dla którego przeprowadzenia niezbędne jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie PINB uzasadnione w tej sytuacji było zastosowanie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazanie rozbiórki spornego nośnika reklamowego.
Pismem z dnia 17 marca 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2020 r. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie:
a) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie bezzasadności wdrażania postępowania legalizacyjnego, a tym samym niezasadności orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego;
b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zakończenie merytoryczne postępowania w sytuacji, w której w ocenie skarżącej zasadnym było zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
c) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie posiadanego przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (organ nie wyjaśnił kwestii związanej z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), co skutkowało nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji oraz nieprawidłowym zastosowaniem prawa materialnego.
W dniach 15 maja 2020 r. i 29 czerwca 2020 r. organ odwoławczy uzyskał informację z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], z której wynikało, że aktualnie nie jest prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę nośnika reklamowego.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że roboty budowlane zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te z kolei przepisy wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Natomiast katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, tj. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę.
W ocenie [...] WINB w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przyjąć należało, że sporne urządzenie reklamowe wymagało pozwolenia na budowę, co zresztą zostało potwierdzone jednolitym orzecznictwem sądowym, jak i wyrokiem NSA wydanym w tej sprawie.
[...] WINB podkreślił, że ustalenie, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, zależy od jego wielkości, cech konstrukcyjnych oraz zakresu robót budowlanych koniecznych do jego montażu. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że objęte nakazem rozbiórki urządzenie jest znacznych rozmiarów, dużej masy oraz zamontowane nie bezpośrednio na budynku, ale na specjalnie wzniesionej w tym celu konstrukcji, posadowionej na jego dachu. W ocenie organu odwoławczego powyższe cechy przesądzają o tym, że nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a jego ustawienie robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę.
Zdaniem [...] WINB instalowanie urządzeń reklamowych, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia, nie może polegać na wykonaniu nowego obiektu budowlanego i sprowadza się do prac związanych z obiektem już istniejącym, tj. przymocowania do tego obiektu urządzenia reklamowego. Wówczas obiekt ten służy za nośnik dla urządzenia. Zamierzenie budowlane, na które składa się zarówno wykonanie nośnika, jak i osadzenie na nim urządzenia reklamowego, nie może być uznane za instalowanie tego urządzenia. Ponadto [...] WINB podkreślił, że już sama nazwa zawarta w projekcie budowlanym mówiąca o konstrukcji nośnej pod kaseton diodowy i znak graficzny wskazuje, że roboty budowlane zmierzające do jego ustawienia nie polegają na instalowaniu urządzenia reklamowego, a ich przedmiotem nie jest samo urządzenie, ale cała struktura, w której urządzenie czy urządzenia reklamowe są jedynie elementem i to wymagającym mniejszego nakładu pracy i środków niż wykonanie pozostałej części.
Za zasadne organ odwoławczy uznał wdrożenie przez PINB procedury legalizacyjnej, określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki nie jest bowiem orzekany bezwzględnie, gdyż ustawodawca zobowiązuje do zbadania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem [...] WINB prawidłowe było więc nałożenie na skarżącą obowiązków postanowieniem organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. Jednocześnie wskazał, że do dnia wydania przez niego decyzji nie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie przedłożono wszystkich wymaganych prawem dokumentów, koniecznych do legalizacji nośnika reklamowego. Okoliczność ta stanowi o bezzasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, dla którego niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego zaistniały stan wypełnia przesłankę art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i w konsekwencji zobowiązuje do wydania nakazu rozbiórki zrealizowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] WINB uznał je za bezzasadne.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz rozważenia przez Sąd zasadności uchylenia także decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
a) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną kwalifikację wykonanych prac jako wymagających pozwolenia na budowę w sytuacji, w której mamy do czynienia z instalacją urządzenia reklamowego na istniejącym budynku,
b) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie przez organ odwoławczy prawidłowości stanowiska organu I instancji o niewywiązaniu się przez skarżącą z obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której skarżąca nie uzyskała decyzji odmownej a wyłącznie pozostawiono jej wniosek bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną, która została przez skarżącą zaskarżona,
c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału na każdym etapie postępowania, naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nie znajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podważyła kwalifikację prawną wykonanego urządzenia, dokonaną przez organ nadzoru budowlanego wyjaśniając, że nie może być mowy o trwałym związaniu urządzenia z gruntem, w sytuacji kiedy zostało ono zainstalowane na istniejącym obiekcie - budynku "[...] ". Wyjaśniła, że nie zgadza się z twierdzeniem organów, jakoby pozostawienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, było równoznaczne z odmową wydania tych warunków - a tym samym uprawniało organ do zakończenia postępowania legalizacyjnego, na skutek nieprzedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów.
Zdaniem skarżącej pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako nierozstrzygające merytorycznie sprawy, nie świadczy o niezgodności inwestycji z założeniami planowania przestrzennego i niemożności istnienia nośnika reklamowego w danej lokalizacji. Decyzja organu jest w tej sytuacji całkowicie dowolna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. wniósł o wydanie zarządzenia o zmianie trybu rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, natomiast w kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. sprzeciwił się skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 10 marca 2021 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą podlegać uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, przy stwierdzeniu podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Działając w granicach powyżej określonych kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ekranu LED, mocowanego do stalowej konstrukcji wsporczej utwierdzonej w dachu pawilonu handlowego.
W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że sprawa dotycząca rzeczonego nośnika reklamowego była już przedmiotem postępowania zarówno przed organami administracyjnymi, jak i sądami administracyjnymi. W wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3172/17, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, iż sporne urządzenie reklamowe wymagało pozwolenia na budowę. Przepisem tym zwolniono z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Cechy urządzenia reklamowego, tj. znaczne rozmiary, duża masa i montaż nie bezpośrednio na budynku, ale na specjalnie wzniesionej w tym celu konstrukcji posadowionej na jego dachu przesądzają, że urządzenie to jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, a jego ustawienie – robotami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 6 ustawy, wymagającymi pozwolenia na budowę. Instalowanie urządzeń reklamowych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania tego pozwolenia, nie może polegać na wykonaniu nowego obiektu budowlanego i sprowadza się do prac związanych z obiektem już istniejącym, tj. przymocowania do tego obiektu urządzenia reklamowego". NSA podkreślił również, że w sprawie wykluczony jest tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, ponownie rozpatrując sprawę PINB uwzględnił ocenę prawną zawartą w ww. wyroku NSA, przez którą rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.
Zatem, w ocenie Sądu, zawarte w skardze zarzuty związane z naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt Prawa budowlanego, motywowane przez skarżącą błędną kwalifikacją wykonanych prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, w sytuacji w której sprawa dotyczy instalacji urządzenia reklamowego na istniejącym budynku, należy uznać za bezzasadne. Kwestia ta została bowiem przesądzona w powołanym wyżej wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r.
Kolejno w kontekście pozostałych zarzutów skargi ocenić należy, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały sporny nośnik reklamowy, jako podlegający rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie zrealizowanego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (por. wyroki NSA z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
Z uwzględnieniem powyższego, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu I instancji), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenie dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem Procedura legalizacyjna, określona została w art. 48 ust. 2 - 5 Prawa budowlanego. Jak stanowi art. 48 ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do ust. 3 powołanego przepisu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1., tj. nakazujący wydanie decyzji o rozbiórce.
Tak określona treść art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do konstatacji, że postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ww. ustawy ustala się wyłącznie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W momencie spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, organ nadzoru budowalnego wszczyna kolejne postępowanie, mające na celu sprawdzenie kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych, które może prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub w przypadku gdy budowa została już zakończona wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Obie te decyzje kończą proces legalizacyjny w sposób pozytywny, czyli legalizują samowolę budowlaną (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1565/20). Należy mieć na uwadze, że niespełnienie wymagań, przewidzianych w pierwszym etapie procedury naprawczej, tj. zadośćuczynienie obowiązkom nałożonych na inwestora postanowieniem, nie pozwala prowadzić dalszego postępowania, co do oceny przedłożonych dokumentów, skutkując jednocześnie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji, wobec nieposiadania przez skarżącą pozwolenia na budowę spornego nośnika reklamowego, zasadnie wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nałożył na skarżącą na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, czterech egzemplarzy projektu budowlanego nośnika reklamowego, zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w odpowiedzi na powyższe wezwania przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując tych czynności, poinformowała przy piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. o złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nośnika reklamowego, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie jak wynika z akt sprawy organ uzyskał informację (pismo Urzędu [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 22 stycznia 2020 r.), że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na jego nieuzupełnienie. W dniu 14 lutego 2020 r. PINB uzyskał od skarżącej informację o złożeniu przez nią kolejnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z [...] lutego 2020 r. PINB nakazał rozbiórkę nośnika reklamowego uznając, że wobec nieprzedłożenie przez skarżącą wymaganych dokumentów, niezasadne jest wdrażanie postępowania legalizacyjnego.
Na etapie postępowania odwoławczego [...] WINB uzyskał informację (pisma z 15 maja 2020 r. i z 29 czerwca 2020 r.), z których wynikało, że przed właściwym organem nie jest prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem obowiązek w zakresie przedłożenia takiej decyzji nie został wykonany nawet do [...] sierpnia 2020 r. czyli chwili wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.
Oznacza to, że inwestor miał blisko dziesięć miesięcy na uzyskanie i przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy. Mimo to nałożonego na niego obowiązku nie wykonał, co więcej żadne postepowanie administracyjne w tym przedmiocie się nie toczy.
Okoliczności te pozwalały uznać, że we wskazanym wyżej zakresie inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków i wykonać ich nie zamierza. Obligowało to organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej o arbitralnym uznaniu, że pozostawienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania daje podstawę do stwierdzenia, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia dokumentów należy wyjaśnić, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy, niemniej jednak jest inną formą jej zakończenia. Ocena zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania może być poddana kontroli poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżąca nie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy nie budzi wątpliwości fakt, że wymóg przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy nie został wypełniony, co uzasadniało zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn.. akt II OSK 1808/19 – publ. Cbosa).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, ale inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, natomiast wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Wbrew zarzutom skarżącej w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę spornego nośnika reklamowego organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Podkreślić należy, że z art. 7 k.p.a. wynika nie tylko obowiązek organów podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada taki obowiązek na organ, gdy strona wystąpi z wnioskiem. Dlatego strona, zgłaszając wątpliwości co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie.
W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała się aktywnością dowodową, z kolei organ zebrał materiał dowodowy, potwierdzający jego stanowisko.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesioną skargę, jako bezzasadną, oddalił.