VII SA/Wa 177/25

VII SA/Wa 177/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Lucyna Staniszewska
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 59
art. 31  ust. 8
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2025 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 22 listopada 2024 r. znak: WKS.542.9.2024.BW w przedmiocie zmiany zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Kuratora Oświaty solidarnie na rzecz J. R. i M. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Mazowiecki Kurator Oświaty (dalej także: "organ odwoławczy), decyzją z dnia 22 listopada 2024 r., znak: WKS.542.9.2024.BW, działając na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U.
z 2024 r., poz. 737 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.R.
i J.R. (dalej także: "Wnioskodawcy", "Skarżący") – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 listopada 2023 r. nr 48/BE/2023
o odmowie zmiany zezwolenia z dnia [...]lipca 2023 r. nr [...] na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w W. przy ul. [...].
Do wydania decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
W dniu 31 lipca 2023 r. M.R. i J.R. złożyli w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o zmianę zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] w zakresie utworzenia dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w Warszawie przy ul. [...]. We wniosku poinformowali, że od 1 stycznia 2024 r. lokal przy ul. [...], zostanie wykreślony jako lokalizacja prowadzenia zajęć i będzie samodzielną jednostką oświatową. Wnioskodawcy dołączyli stosowne dokumenty, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 31).
Decyzją z 3 listopada 2023 r., nr 48/BE/2023, Prezydent m.st. Warszawy odmówił zmiany zezwolenia z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w W.przy ul. [...], w okresie od dnia 1 września 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.
W dniu 3 stycznia 2024 r. do Kuratorium Oświaty w Warszawie wpłynęło odwołanie Wnioskodawców od ww. decyzji organu I instancji.
Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia 23 lutego 2024 r., znak: WKS.542.9.2024.BW, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości
i umorzył postępowanie przed tym organem.
Na skutek skargi wniesionej przez Wnioskodawców, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/24 uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty, uznając ją za niezgodną z prawem procesowym (tj. z art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. art. 105 k.p.a.). Zdaniem WSA w Warszawie podstawa prawna przyjęta przez organ odwoławczy (tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie była w tym przypadku właściwa, gdyż wydając decyzję z 23 lutego 2024 r., znak: WKS.542.9.2024.BW na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ten nie dokonał analizy, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, wynikające z art. 105 k.p.a.
Mazowiecki Kurator Oświaty po ponownym rozpoznaniu sprawy, wspomnianą na wstępie decyzją z 22 listopada 2024 r., WKS.542.9.2024.BW, orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy z 3 listopada 2023 r. nr 48/BE/2023 o odmowie zmiany zezwolenia z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w W.przy ul. [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ ten podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzające do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zdaniem Mazowieckiego Kuratora Oświaty, organ I instancji wskazał fakty istotne do rozpatrzenia sprawy, liczbę dzieci uczestniczących w roku szkolnym 2023/2024 w rekrutacji i przyjętych do przedszkoli oraz wolnych miejsc, jakie pozostały po rekrutacji, z uwzględnieniem Dzielnicy [...]. Wskazał również w jaki sposób i na jakiej konkretnie podstawie ustalił dane. Wszystkie dowody w postępowaniu administracyjnym uzyskane zostały z jawnych źródeł m.in. z systemów rekrutacyjnych. Są to fakty powszechnie znane i dostępne na stronie internetowej Biura Edukacji Urzędu m.st. Warszawy pod adresem https://edukacia.um.warszawa.pl/aktualnosci5. Zatem strona Skarżąca miała możliwość zapoznania się z tymi informacjami.
Mazowiecki Kurator Oświaty wskazał ponadto, że z uwagi na zarzuty Wnioskodawców, zwrócił się pismem z dnia 9 styczna 2024 r. znak sprawy: WKS.542.7.2024.lW do Dyrektora Biura Edukacji m.st. Warszawy, prowadzącego sprawę z up. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, do uzupełnienia dowodów
i materiałów w sprawie. W dniu 17 stycznia 2024 r. organ odwoławczy otrzymał odpowiedź Dyrektora Biura Edukacji m.st. Warszawy z up. Prezydenta m.st. Warszawy, znak sprawy: BE-WON.4422.3.2023.AOG, w której powołano m.in. dane z elektronicznego systemu rekrutacyjnego na temat rekrutacji z roku szkolnego 2022/2023 w poszczególnych dzielnicach Warszawy, w tym w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z których wynika, że: w roku szkolnym 2022/2023 (dane na dzień 30 stycznia 2023 r.) w oddziałach integracyjnych była następująca liczba wolnych miejsc:
• Warszawa – 81
• Dzielnica [...] – 7.
Poza tym Mazowiecki Kurator Oświaty wyjaśnił, że jak dodatkowo wskazał organ I instancji:
1) w roku szkolnym 2023/2024 (po zakończeniu etapu wskazywania miejsc) liczba wolnych miejsc dla dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych wynosiła odpowiednio:
• Warszawa – 121
• Dzielnica [...] – 9
2) w roku szkolnym 2023/2024 (na dzień 7 listopada 2023 r.)
• Warszawa – 92
• Dzielnica [...] – 13
3) w roku szkolnym 2023/2024 (na dzień 5 stycznia 2024 r.)
• Warszawa – 87
• Dzielnica [...] – 13.
Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych danych jednoznacznie wynika, że Miasto Stołeczne Warszawa, jak i Dzielnica [...] od roku szkolnego 2022/2023 dysponują wolnymi miejscami dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych.
W związku z zarzutem niewskazania, jakie przedszkola w Dzielnicy [...] należą do sieci przedszkoli ustalonej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, przez co nie sposób było ocenić podania strony przez pryzmat kryterium "korzystnego uzupełnienia" tejże sieci oraz niezebraniu
i nieprzedstawieniu w uzasadnieniu decyzji danych na temat sieci przedszkolnej
w Dzielnicy [...], Mazowiecki Kurator Oświaty wskazał, że organ I instancji wyjaśnił, iż w toku postępowania wziął pod uwagę uchwałę rady gminy podlegającą ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ odwoławczy podkreślił, że dowody powoływane przez Prezydenta m.st. Warszawy zostały pozyskane z jawnych i powszechnie znanych źródeł. Natomiast fakty powszechnie znane (np. system rekrutacyjny, zmniejszająca się liczba urodzeń) oraz fakty znane organowi z urzędu (dane na temat sieci) zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu, należy jedynie zakomunikować je stronie, co też uczynił organ I instancji w wydanej decyzji.
W związku z potrzebą ustalenia, czy sieć przedszkoli zaspokaja potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej, Mazowiecki Kurator Oświaty ponownie wskazał, że zwrócił się pismem z 9 stycznia 2024 r., znak sprawy: WKS.542.7.2024.lW o dane statystyczne dotyczące liczby przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, w tym przedszkoli integracyjnych
i oddziałów integracyjnych w szkołach podstawowych w poszczególnych dzielnicach Warszawy, w tym w Dzielnicy [...]. Wyjaśnił, że z przekazanych przez organ
I instancji danych, pismem z dnia 17 stycznia 2024 r., znak sprawy: BE-WON.4422.3.2023.AOG, wynika, że na terenie Warszawy funkcjonuje, prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego:
• 350 przedszkoli ogólnodostępnych, do których uczęszcza 41730 dzieci, w tym niepełnosprawnych 1024,
• 32 przedszkola z oddziałami integracyjnymi,
• 12 przedszkoli integracyjnych,
• 248 oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych,
• 38 integracyjnych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Do wszystkich oddziałów integracyjnych uczęszcza 3004 dzieci, w tym niepełnosprawnych 702.
W tym w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest to:
• 11 przedszkoli ogólnodostępnych, do których uczęszcza 1807 dzieci, w tym niepełnosprawnych 29,
• 1 przedszkole z oddziałami integracyjnymi,
• 1 przedszkole integracyjne,
• 28 ogólnodostępnych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych,
• 2 integracyjne oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych.
Do wszystkich oddziałów integracyjnych w przedszkolach uczęszcza 180 dzieci, w tym niepełnosprawnych 43.
Ponadto w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy działają, prowadzone przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną:
• 24 niepubliczne przedszkola ogólnodostępne,
• 2 publiczne przedszkola ogólnodostępne,
• 18 oddziałów integracyjnych w niepublicznych przedszkolach
• 5 niepublicznych przedszkoli integracyjnych,
• 2 publiczne przedszkola integracyjne,
• 3 oddziały przedszkolne w niepublicznej szkole podstawowej,
• 2 inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego.
W związku z zebranymi danymi, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut niewskazania, jakie przedszkola w Dzielnicy [...] należą do sieci przedszkoli ustalonej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe jest bezzasadny, gdyż jak wykazał organ I instancji i potwierdził Burmistrz Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie faktów znanych organowi z urzędu oraz sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, zapewniana jest wystarczająca liczba miejsc dla wszystkich chętnych dzieci w wieku 3-5 lat oraz realizujących roczne, obowiązkowe wychowanie przedszkolne na jej terenie. Z zebranych dowodów - danych z rekrutacji i demograficznych wynika, że Dzielnica [...] jest w stanie zapewnić wystarczającą liczbę miejsc dla dzieci.
Według Mazowieckiego Kuratora Oświaty, wbrew twierdzeniom Skarżących, badając stan faktyczny sprawy organ I instancji wziął pod uwagę prognozy liczby mieszkańców na terenie Dzielnicy [...], jak i w całej Warszawie. Analiza sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych objęła również dostępność miejsc dla dzieci ze szczególnymi potrzebami – niepełnosprawnych (wskazano wolne miejsca integracyjne, po rekrutacji na rok szkolny 2023/2024). Wzięto również pod uwagę długofalowe potrzeby edukacyjne ludności, tj. budownictwo mieszkaniowe - zwłaszcza na terenie po byłych Zakładach Przemysłu [...] dynamicznie się rozwijające i przyciągające wielu młodych mieszkańców z dziećmi w wieku przedszkolnym i szkolnym, a mimo to jak wykazał Wiceburmistrz Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w piśmie z [...] września 2023 r., znak sprawy: [...], do tej pory jeszcze nigdy nie zdarzyło się, aby Wydział Oświaty i Wychowania dla Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wskazywał dzieciom miejsca do realizacji wychowania przedszkolnego w innych dzielnicach na terenie Warszawy.
Organ odwoławczy podkreślił, że na wskazanym osiedlu (po byłych Zakładach Przemysłu [...]) w bliskiej okolicy ul. [...] funkcjonują już dwie placówki niepubliczne dotowane przez Urząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (tj.
z otwartego konkursu ofert przeprowadzanego przez burmistrza). Z faktów znanych organom z urzędu wynika, że są to: Niepubliczne Przedszkole [...] w W., ul. [...] i Przedszkole [...] w W. ul. [...]. Łączna liczba miejsc: 85.
Ponadto również z faktów znanych organom z urzędu wynika, że dodatkowo od października 2023 r. Przedszkole nr [...] w W., ul. [...] otworzyło dodatkową lokalizację przy ul. [...], w której uruchomione zostały dwa oddziały. Od września 2024 r. na terenie osiedla zostało otwarte nowe przedszkole publiczne przy ul. [...], róg ul. [...]. W nowym przedszkolu zostało przygotowanych 150 miejsc. Jest to inna lokalizacja Przedszkola [...] w W., ul. [...]. W chwili obecnej w bliskiej odległości ul. [...]działają 3 przedszkola publiczne dysponujące wolnymi miejscami: Przedszkole nr [...] w W., ul. [...], Przedszkole nr [...] w W., ul.
[...], Przedszkole nr [...] w W. ul. [...].
Konkluzja odpowiedzi Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest następująca: negatywnie opiniuję założenie kolejnego przedszkola prowadzonego przez inny organ niż m.st. Warszawa.
Zdaniem organu odwoławczego, fakt tworzenia oraz planowania przez jednostkę samorządu terytorialnego na terenie dzielnicy nowych publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli prowadzonych przez samorząd, jeśli istnieje taka potrzeba, potwierdza uwzględnianie długofalowych potrzeb edukacyjnych ludności Dzielnicy.
Mazowiecki Kurator Oświaty przychylił się także do stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy, że nie znajduje uzasadnienia badanie i rozważanie "odległości dzielących poszczególne przedszkola (...) oraz ich dostępności komunikacyjnej" na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wybór przedszkola to indywidualna decyzja rodziców, często zmienna i niemożliwa do przewidzenia, podejmowana nie tylko ze względu na odległość od miejsca zamieszkania, ale także ze względu na bliskość do miejsca pracy lub miejsca zamieszkania tylko jednego z rodziców lub dziadków, czy osób upoważnionych, którzy odbierają dziecko z przedszkola. Dlatego też przy ocenie przesłanek przemawiających za udzieleniem zezwolenia na utworzenie przedszkola publicznego przy ul. [...] badano zarówno obszar dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jak i całość m.st. Warszawy.
Organ odwoławczy zaznaczył, że według wskazań Prezydenta m.st. Warszawy, likwidowane są stopniowo oddziały przedszkole w szkołach podstawowych prowadzonych przez m.st. Warszawę. Rodzice chętniej wybierają przedszkola, gdzie z powodu niżu demograficznego przybywa miejsc. Jeszcze do niedawna m.st. Warszawa organizowało konkursy, żeby wykupić miejsca
w placówkach prywatnych. Teraz stopniowo rezygnuje z takiego rozwiązania. Wbrew twierdzeniom Skarżących, organ I instancji zgromadził prognozy dotyczące liczby dzieci w wieku przedszkolnym w kolejnych latach, potwierdzając tym samym argumenty zawarte w decyzji.
Zdaniem Mazowieckiego Kuratora Oświaty, powyższe argumenty mają również zastosowanie do zarzuconego braku jednoznacznego przesądzenia, czy punktem odniesienia do oceny kryterium wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1591 z późn. zm.) powinno być Miasto Stołeczne Warszawa czy Dzielnica [...], jako jego autonomiczna jednostka administracyjna oraz obalenia zarzutu zaniechania doprecyzowania pojęcia "miejscowości wskazanej przez założyciela".
W ocenie organu odwoławczego dane statystyczne zgromadzone w sprawie należy rozpatrywać zarówno w skali miasta (gminy, o której mowa art. 32 ust. 1 ustawy - Prawa oświatowe), jaki i dzielnicy ponieważ indywidualne wybory mieszkańców są często dla jednostki samorządu terytorialnego nieprzewidywalne
i bez względu na gromadzone dane statystyczne w dużej mierze hipotetyczne. Niemniej Dzielnica [...] m.st. Warszawy zapewnia miejsca wszystkim chętnym dzieciom w wieku 3-5 lat oraz realizującym roczne, obowiązkowe wychowanie przedszkolne.
Według organu odwoławczego, także argumentów dotyczących zdarzeń niepewnych i niedookreślonych (eskalacji działań wojennych na Ukrainie, prognozy liczby mieszkańców nowopowstających osiedli) nie można uznać za zasadne.
Dalej organ odwoławczy raz jeszcze wyjaśnił, że w celu dokładniejszej analizy sytuacji dzieci niepełnosprawnych zwrócił się pismem z 9 stycznia 2024 r., znak: WKS.542.7.2024.lW o uzupełnienie dowodów i materiałów do sprawy m.in.
w zakresie: informacji dotyczącej liczby dzieci niepełnosprawnych nieprzyjętych
w latach 2022/2023 i 2023/2024 do przedszkoli lub oddziałów przedszkolnych
w szkołach podstawowych w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. W odpowiedzi Dyrektor Biura Edukacji m.st. Warszawy z up. Prezydenta m.st. Warszawy zapewnił, iż zgodnie z aft. 31 ust. 6 ustawy - Prawo oświatowe, wszystkie dzieci zamieszkałe
w Warszawie, których rodzice chcą skorzystać z oferty samorządowych przedszkoli
i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych mają zapewnione miejsce realizacji wychowania przedszkolnego. W sytuacji nieprzyjęcia dziecka
w postępowaniu rekrutacyjnym do żadnego z przedszkoli/oddziałów przedszkolnych wskazanych przez rodziców we wniosku o przyjęcie dziecka do przedszkola, burmistrz dzielnicy, zgodnie z miejscem zamieszkania dziecka, wskazuje rodzicom inne przedszkole lub oddział przedszkolny w szkole podstawowej, które przyjmie dziecko (art. 31 ust. 10 Prawa oświatowego). Czas pracy wskazanej placówki wychowania przedszkolnego powinien być zbliżony do czasu pracy placówki/placówek o przyjęcie, do których ubiegali się rodzice dziecka. W miarę możliwości wskazuje się placówkę położoną najbliżej przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej albo innej formy wychowania przedszkolnego, do których rodzice ubiegali się o przyjęcie dziecka (art. 31 ust. 11 Prawa oświatowego). Wobec powyższego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że Miasto Stołeczne Warszawa, w tym Dzielnica [...] stosują się do wymogów art. 31 ust. 6, ust. 10 i ust. 11 Prawa oświatowego.
Mazowiecki Kurator Oświaty za prawidłową uznał także argumentację Prezydenta m.st Warszawy (pismo z dnia 17 stycznia 2024 r., znak sprawy: BE-WON.4422.3.2023.AOG), a wynikającą z art. 127 Prawa oświatowego, tj, że kształcenie dzieci niepełnosprawnych może być prowadzone w formie nauki również w przedszkolach ogólnodostępnych, oddziałach przedszkolnych w szkołach ogólnodostępnych lub w przedszkolach specjalnych, w specjalnych oddziałach przedszkolnych w szkole specjalnej oraz ośrodkach.
W przekonaniu organu odwoławczego, ważną przesłanką do odmowy udzielenia Skarżącym zezwolenia na założenie kolejnego przedszkola integracyjnego jest argument, iż wszystkie istniejące placówki wychowania przedszkolnego zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1309), zapewniają realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne, integrację uczniów ze środowiskiem.
W tym zakresie Mazowiecki Kurator Oświaty dostrzegł również, że w piśmie
z dnia 17 stycznia 2024 r., znak sprawy: BE-WON.4422.3.2023.AO, organ I instancji podkreślił, że według danych Urzędu m.st Warszawy blisko połowa warszawskich wychowanków/uczniów niepełnosprawnych realizuje zajęcia edukacyjne w ramach edukacji włączającej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., Mazowiecki Kurator Oświaty wskazał, że organ I instancji powołał w decyzji dowody, na podstawie których poczynione były ustalenia faktyczne oraz zawarł szczegółowy opis okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonał wyjaśnienia stanu prawnego.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, Mazowiecki Kurator Oświaty wskazał m.in., że jak wynika z danych demograficznych, które zostały w toku postępowania odwoławczego uzupełnione o dane dzieci (rok urodzenia 2021 i 2022) zameldowanych i mogących skorzystać z wychowania przedszkolnego na terenie m.st. Warszawy, w tym Dzielnicy [...] oraz powszechnie znanych faktów, odnotowywany jest spadek liczby dzieci, w tym w wieku przedszkolnym. Biuro Edukacji Urząd m.st. Warszawy w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r., znak sprawy: BE-WON.4422.10.2023.BBA podkreśliło, że mniej dzieci oznacza mniejszą kwotę
z tytułu subwencji oświatowej w budżecie Dzielnicy, a koszty utrzymania budynków, pracowników są wyższe. Zatem łożenie przez samorząd terytorialny pieniędzy publicznych ma sens, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M.R. i J.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, co polegało
w szczególności na odwołaniu się do twierdzeń organu I instancji jako niewymagających dowodu lub udowodnionych, a także na braku prawidłowego wyjaśnienia i zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto zaskarżoną decyzję o charakterze uznaniowym;
2) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania
i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 31) w zw. z art. 31 ust. 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, która polegała na przyjęciu, że:
a. decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego nie nosi znamion dowolności w przypadku, w którym sam sąd potwierdza, że podane przez skarżony organ dane oparte były na analizach liczby osób zameldowanych, a zatem doszło do utożsamienia pojęcia zamieszkania
i zameldowania dla celów wydania zaskarżonej decyzji;
b. dla celów ustalenia, że udzielenie zezwolenia nie uzupełni korzystnie sieci szkół (zaś tutaj odpowiednio: przedszkoli) publicznych, obojętne jest to, czy owe szkoły (przedszkola) mają status publicznych czy niepublicznych i kto je prowadzi;
3) art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, poprzez przekroczenie przez skarżony organ granic swobodnego uznania i nieprawidłowe uznanie, że udzielenie Skarżącym zezwolenia na założenie publicznego przedszkola nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia ani korzystnie uzupełniać publicznej sieci przedszkolnej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z należną opłatą skarbową, według norm przepisanych.
W szerokim uzasadnieniu skargi jej autor wskazał m.in., że jak wynika
z uzasadnienia skarżonej decyzji praktycznie jedynym probierzem oceny zasadności wniosku strony przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty była liczba wolnych miejsc
w przedszkolach prowadzonych przez m.st. Warszawę, przy czym wskazane dane dowodzą, że w skali dzielnicy [...] jest ona nieznaczna (dla dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi pozostaje jedynie siedem wolnych miejsc w okresie, za który pozyskano dane).
Zdaniem Skarżących, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest nieprawidłowe, ponieważ:
1) unika się odniesienia do wzrostu liczby populacji mieszkańców dzielnicy [...] na zaspokojenie potrzeb mieszkańców, zwłaszcza na nowo zabudowywanych terenach pofabrycznych – organ odwoławczy zamiast tego jedynie ogólnikowo wywodzi na temat spadku liczby dzieci w wieku przedszkolnym;
2) nie zgromadzono danych na temat długofalowych potrzeb edukacyjnych ludności wciąż zabudowywanego obszaru Warszawy, w szczególności osiedli "[...] i [...]
3) wcale nie wiadomo, czy przedszkola generalnie wskazane na s. 8 skarżonej decyzji oferują miejsca dla wszystkich roczników dzieci, została jedynie podana suma wolnych miejsc;
4) nie uwzględniono, że zamierzone przedszkole ma być przedszkolem integracyjnym, a zatem zaspokajającym szczególne potrzeby edukacyjne dzieci niepełnosprawnych i przystosowującym je do funkcjonowania w społeczeństwie
z ludźmi zdrowymi – tymczasem kwestia ta jest traktowana przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty najwidoczniej jako nieistotna, skoro mowa o miejscach
w jakichkolwiek przedszkolach, i to na terenie całej stolicy.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.").
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadne okazały się bowiem podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które w istocie uniemożliwiło Sądowi dokonanie rzeczowej
i merytorycznej kontroli zapadłych rozstrzygnięć.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 22 listopada 2024 r., WKS.542.9.2024.BW, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 listopada 2023 r. nr 48/BE/2023
o odmowie zmiany zezwolenia z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. [...] w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w Warszawie przy ul. [...].
Dokonując badania zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Zasadniczym celem organów administracji publicznej obu instancji powinno być więc takie ustalenie stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), aby możliwe było dokonanie subsumpcji prawnej, a tym samym zastosowanie odpowiedniego przepisu cogentis w danym stanie rzeczy (art. 6 k.p.a.). Zarówno stan faktyczny, jak i wynik ww. subsumpcji prawnej stanowią element uzasadnienia, wymagany hipotezą art. 107 § 3 k.p.a. Poprawne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego jest także warunkiem spełnienia przez organ ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a mianowicie zasady przekonywania o słuszności rozstrzygnięcia.
Poprawnie przeprowadzone postępowanie, a następnie prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest nie tylko obowiązkiem organu administracji publicznej, orzekającego w sprawie. Jest również punktem odniesienia dla sądu administracyjnego, kontrolującego w postepowaniu sądowym taki akt. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), ale nie zastępuje organu w poprawnym i wyczerpującym zgromadzeniu dowodów oraz wszechstronnym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Sąd ocenia natomiast, czy procesowe zaniedbanie organu w postaci nieprzeprowadzenia należytej i swobodnej oceny zebranych dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), jak również braku zapewnienia stronie możliwości zapoznania się i ustosunkowania do zgromadzonych materiałów (art. 10 k.p.a.) – miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd ocenia także, czy organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż na tym polega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a w konsekwencji czy orzekł należycie i zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić
w postępowaniu odwoławczym organ II instancji objęte musi być to, czy organ niższej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności.
W zawisłej przed tutejszym Sądem sprawie Mazowiecki Kurator Oświaty niewątpliwie nie dokonał należytej kontroli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.
Już na samym wstępie należy bowiem zauważyć, że jak wyraźnie wynika
z wniosku Skarżących z dnia 26 lipca 2023 r. (wpływ do organu I instancji w dniu 31 lipca 2023 r.), którym zainicjowane zostało postępowanie administracyjne
w przedmiotowej sprawie, Skarżący domagali się zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 sierpnia 2022 r. nr 38/BE/2022, zezwalającej na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą w W. przy ul. [...], w zakresie utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w Warszawie przy ul. [...].
Jednakże rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji wskazuje, że organ ten odmówił zmiany zezwolenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2023 r. nr 30/BE/2023. Jak tymczasem wynika z nadesłanych do tutejszego Sądu kopii ww. orzeczeń, decyzja z dnia 11 lipca 2023 r. nr 30/BE/2023 stanowi jedynie decyzję zmieniającą decyzję z 17 sierpnia 2022 r. nr 38/BE/2022 o zezwoleniu na założenie Publicznego Przedszkola [...] z siedzibą
w Warszawie przy ul. [...], i obejmuje wyłącznie dodanie nowej lokalizacji tegoż Przedszkola mieszczącej się przy ul. [...] w Warszawie. Wskazana zatem - zarówno w rozstrzygnięciu organu I instancji, jak
i w utrzymującym go w mocy zaskarżonym do tutejszego Sądu orzeczeniu Mazowieckiego Kuratora Oświaty - decyzja z dnia 11 lipca 2023 r. nr 30/BE/2023, której zmiany odmówił w rzeczy samej Prezydent m.st. Warszawy, nie stanowiła decyzji zezwalającej na założenie Publicznego Przedszkola [...] w Warszawie, której modyfikacji domagali się Skarżący. Jest to bowiem li tylko jedna z wielu decyzji zmieniających decyzję pierwotną, zezwalającą na prowadzenie przedmiotowej placówki.
O ile powyższe naruszenie mogłoby jeszcze zostać poczytane przez Sąd za oczywistą omyłkę organów orzekających w niniejszej sprawie, o tyle analiza uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu odwoławczego budzi już jednak tak poważne wątpliwości, że w zasadzie trudno nawet ustalić, czy aby na pewno Mazowiecki Kurator Oświaty dokonał w tej sprawie kontroli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 listopada 2023 r. nr 48/BE/2023.
W tym względzie trzeba zauważyć, że organ odwoławczy stwierdzając prawidłowość stanowiska zajętego przez Prezydenta m.st. Warszawy powołał się na konkretne ustalenia i oceny dokonane przez organ I instancji, których jednak próżno doszukać się w uzasadnieniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Tak też, przykładowo wskazać przyjdzie, że Mazowiecki Kurator Oświaty m.in. przychylił się do stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy co do braku uzasadnienia dla badania
i rozważania "odległości dzielących poszczególne przedszkola (...) oraz ich dostępności komunikacyjnej" (zob. akapit 4 na str. 11 zaskarżonej decyzji). Organ odwoławczy za zasadne uznał również powołanie się przez Prezydenta m.st. Warszawy na ustalenia dotyczące faktu stopniowej likwidacji oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez m.st. Warszawę, co miało przemawiać za niewystępowaniem przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli prowadzonych przez samorząd (akapit 5 str. 11 decyzji). W tym zakresie Mazowiecki Kurator Oświaty wskazał na zgromadzenie przez organ I instancji danych i prognoz obejmujących liczbę dzieci w wieku przedszkolnym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił trafność rozważań organu I instancji dotyczących zabezpieczenia potrzeb kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych, liczby wolnych miejsc dla dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (zob. m.in. akapit 2 na str. 8 i akapit 3 na str. 10) oraz tego, że kształcenie dzieci niepełnosprawnych może być prowadzone w formie nauki również w przedszkolach ogólnodostępnych, oddziałach przedszkolnych w szkołach ogólnodostępnych lub
w przedszkolach specjalnych, w specjalnych oddziałach przedszkolnych w szkole specjalnej oraz ośrodkach (akapit 2 na str. 13 zaskarżonej decyzji).
Mając to na uwadze, należy z całą stanowczością stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Mazowieckiego Kuratora Oświaty, w uzasadnieniu decyzji organu
I instancji nie sposób doszukać się przywołanych wyżej ustaleń i ocen.
Z uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nie wynika w żadnym razie, by przedmiotem rozważań tego organu były np. kwestie dotyczące liczby wolnych miejsc w przedszkolach dla dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie zawarto tam również informacji dotyczących dostępności komunikacyjnej tych placówek przedszkolnych, ani stopniowej likwidacji miejsc
w przedszkolach. Nie wiadomo zatem skąd wzięły się tego rodzaju konkluzje organu odwoławczego, gdyż z całą pewnością nie miały one oparcia w stwierdzeniach Prezydenta m.st. Warszawy zawartych w uzasadnieniu decyzji tegoż organu.
Co więcej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty, przeważająca część informacji i argumentów wykorzystanych przez ten organ do wykazania zasadności stanowiska zajętego przez Prezydenta m.st. Warszawy oparta została na wyjaśnieniach zawartych w pismach Dyrektora Biura Edukacji m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 2023 r. znak: BEWON.4422.10.2023.BBA (zob. akapit 4 na str. 15 i akapit 2 na str. 16 zaskarżonej decyzji) oraz z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: BE-WON.4422.3.2023.AOG (zob. m.in. akapit ostatni na str. 7, akapit 2 na str. 9, akapit 3 na str. 12, akapit 4 na str. 13 zaskarżonej decyzji).
Niemniej, należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że w aktach administracyjnych przekazanych przez organ odwoławczy do tutejszego Sądu wraz
z odpowiedzią na skargę, nie znajdują się ww. pisma. Tymczasem, to rzekomo zawarte w nich dane stanowiły oparcie dla oceny wyrażonej przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty o braku wystąpienia kluczowych w sprawie przesłanek określonych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, tj. tego, że utworzenie dodatkowej lokalizacji przedszkola będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w przeważającym zakresie to dane rzekomo wykazane w przedmiotowych pismach (np. wskazujące na liczbę wolnych miejsc w placówkach zapewniających kształcenie dzieci z potrzebami specjalnymi) zdecydowały w ocenie tego organu o tym, że w sprawie nie zachodzą podstawy do akceptacji wnioskowanej przez Skarżących zmiany zezwolenia na założenie przedszkola i wskazania jego nowej lokalizacji. Ustalenia
w przedmiotowym zakresie mają więc niewątpliwie fundamentalne znaczenie dla kontroli prawidłowości stanowiska organów i jako takie powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. To również te ustalenia, jak się wydaje, stanowią główną oś sporu między organami a stroną Skarżącą. Natomiast brak w aktach administracyjnych rzeczonych dokumentów wyklucza
w zasadzie możliwość weryfikacji przez Sąd i odniesienia się do mających wynikać
z nich ustaleń.
Mazowiecki Kurator Oświaty nie bez racji wskazał w zaskarżonej decyzji, że znaczna część danych przywoływanych zarówno przez ten organ, jak i organ
I instancji, jest ogólnodostępna. Jednakże nie ulega wątpliwości, że skoro za kluczowe organ odwoławczy uznał właśnie informacje wskazane w powoływanych pismach z dnia 20 grudnia 2023 r. i 17 stycznia 2024 r., to dokumenty te powinny znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy. Poza tym, Skarżący powinni mieć możliwość zapoznania się z tymi dokumentami oraz odniesienia się do zawartych
w nich danych, czego wymagają zasady wyrażone w art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy oraz zarzutów podnoszonych przez Skarżących wynika natomiast, że zostali Oni w istocie pozbawieni możliwości poznania ww. dowodów w tym konkretnym postępowaniu.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nie odpowiada prawu i jako taka nie poddaje się merytorycznej kontroli sądowej, albowiem organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego zgromadzenia dowodów i ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Dokonując powtórnej kontroli decyzji organu I instancji, Mazowiecki Kurator Oświaty powinien przede wszystkim zebrać wszystkie istotne w sprawie dowody i raz jeszcze zbadać prawidłowość orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy przez pryzmat wszystkich tak uzyskanych materiałów, umożliwiając przy tym Skarżącym wgląd do pozyskanych w postępowaniu odwoławczym dokumentów
i gwarantując im prawo do odniesienia się do zawartych w nich informacji. Dopiero po wykonaniu tych wskazań Sądu organ odwoławczy zobowiązany będzie ponownie wyczerpująco odnieść się do wszystkich ww. okoliczności w uzasadnieniu decyzji kończącej sprawę.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).