VII SA/Wa 177/22

VII SA/Wa 177/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1472/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-11
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 19, art. 65 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 6 pkt 11, art. 10 ust. 1, art.161 ust.1,2,3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust.4 pkt. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lipca 2021r. znak: [...] 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego W.G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. G. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej własnym postanowieniem z [...] lipca 2021 r., znak: [...] (odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z urządzeniami budowlanym na działce nr [...], obręb [...], gmina ..) - utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] z [...]czerwca 2021 r., znak: [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji - postanowieniem z [...] lipca 2021 r., znak: [...] odmówił skarżącemu ww. uzgodnienia.
Organ wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Art. 95 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm., dalej: "p.g.g.") nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.
W ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że trwała zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" [...], rozpoznanego wstępnie o zasobach ok 113 min ton na bardzo niewielkiej głębokości. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Z powyższych względów organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
2. W. G., pismem z 16 lipca 2021 r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. postanowieniem Ministra z [...] lipca 2021 r.
Minister (uznając za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego), pismem z [...] sierpnia 2021 r., wezwał Burmistrza Miasta [...] do nadesłania uwierzytelnionej kopii wraz z mapami decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], znak: [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...] z [...] maja 2020 r., a także decyzji o podziale działki nr [...], na mocy której wyodrębniona została m.in. działka nr [...]. Jednocześnie zawiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy (w związku z koniecznością pozyskania dodatkowych informacji).
Burmistrz Miasta [...] (w odpowiedzi powyższe na wezwanie), pismem z 25 sierpnia 2021 r., znak: [...] złożył uwierzytelnione kopie wskazanych powyżej dokumentów oraz dokumentację dotyczącą podziału działki [...] tj.: decyzję z [...] lutego 2020 r., znak: [...], w sprawie podziału działki nr [...] na działkę pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] oraz działkę rolną nr [...]. Ponadto przekazano decyzję z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w sprawie podziału działki nr [...] na działkę pod budowę domu mieszkalnego nr [...] oraz działkę rolną o numerze [...], jednocześnie z działki [...] wydzielono działkę [...], z przeznaczeniem na powiększenie działki [...], jednocześnie wydzielono działkę [...] stanowiącą drogę dojazdową do działek nr [...].
3. Postanowieniem z [...] listopada 2021 r., Minister, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2021 r., odmawiające skarżącemu ww. uzgodnienia.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że pod działką nr [...], obręb [...], gmina [...], znajduje się udokumentowane i rozpoznane złoże węgla brunatnego węgla brunatnego "[...]" [...]. W związku z tym zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce z właściwym organem administracji geologicznej. Podstawą prawną wydania powyższego zaskarżonego postanowienia przez ministra właściwego do spraw środowiska były przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ust. 3 pkt 1 i art. 158 p.g.g.
Dokumentacja złoża węgla brunatnego "[...]" [...]została zatwierdzona decyzją nr [...] wg stanu na [...] stycznia 1954 r. Dokumentacja geologiczna złoża kopaliny stałej zawiera m.in. informacje o położeniu złoża, jego budowie geologicznej, granicach i formie oraz geologiczno- górniczych warunkach wydobycia kopaliny. Ten ostatni element jest szczególnie istotny z punktu widzenia dokonania oceny, czy planowany sposób zagospodarowania oraz zabudowy nie wpłynie negatywnie na możliwość ewentualnej eksploatacji węgla w przyszłości. Dla prawidłowej realizacji zadania, jakim jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, niezbędne są wiedza i doświadczenie organu - ministra właściwego do spraw środowiska, który z racji przypisanych zadań posiada wyczerpujące informacje na temat udokumentowanego złoża. Specjalistyczna wiedza, którą dysponuje organ uzgadniający, obejmuje m.in. zagadnienie budowy złoża oraz aktualnie stosowane i możliwe do zastosowania w przyszłości metody i technologie eksploatacji danej kopaliny.
Zgodnie z aktualnym stanem prawnym, organem zatwierdzającym dokumentację geologiczną złóż kopalin z art. 10 ust. 1 p.g.g., w tym także złóż węgla brunatnego, jest minister właściwy ds. środowiska. Dokumentacja geologiczna dla złoża węgla brunatnego "[...]" [...] została wykonana przez Instytut [...] Zakład [...]. Przedmiotem badań było udokumentowanie w kat. "[...]" złoża węgla brunatnego "[...]" [...], przewidzianego do eksploatacji metodą odkrywkową.
Minister podał, że w dokumentacji geologicznej wskazano, że wody pitnej pochodzącej z głębszych poziomów wodonośnych brak jest na obszarze występowania pokładów złoża węglowego i w dalszej od niego odległości. Przedmiotowe złoże jest złożem stosunkowo dużym. Dokumentacja wskazuje, że jest to tylko wycinek złoża węglowego. Całe złoże rozciąga się po obydwóch stronach [...] skupiając się głównie po lewej stronie [...], i to właśnie ten fragment złoża stanowi krańcową część obszaru węglonośnego [...]. Węgiel w tym złożu jest wykształcony w postaci jednego pokładu o zmiennej nieco miąższości. Struktura węgla jest ziemista, ciemno-brunatna, po wyschnięciu twarda, w której zalegają wkładki lignitów o różnym stopniu uwęglenia. Za rejony szczególnie ważne dla występowania węgla brunatnego wskazano tereny południowo wschodnie oraz południowe.
Grubość pokładu węgla wynosi pomiędzy 6,43 a 6,7 metra, zaś budowa geologiczna spełnia wymagania do eksploatacji metodą odkrywkową.
Minister dodał, że szczególną opłacalność ekonomiczną ochrony złoża "[...]" [...], wykazano w dokumentacji geologiczne w rozdziale VI "Ustalenie geologicznej możliwości wydobycia złoża". Mianowicie granica opłacalności robót odkrywkowych przy normalnych warunkach zalegania pokładu węgla brunatnego mieszczą się w stosunku 7:1 miąższości nadkładu do miąższości węgla. Stosunek ten określany mianem geologicznego wskaźnika nadkładu oznacza linowy stosunek grubości nadkładu wraz z przerostami do miąższości złoża i określa się go podczas dokumentowania złoża dla całego złoża lub wydzielonych pól. Stanowi jedno z kryterium bilansowości złoża. Najdogodniejsze warunki do wydobycia znajdują się wewnątrz warstwicy 7:1, tj. linii na mapie łączącej punkty o jednakowej wysokości nad lub pod określonym poziomem - w tym przypadku określające miejsce o najlepszym pokładzie złoża. Powyższy stosunek wykazuje jednoznacznie, że przedmiotowe złoże wymaga ochrony przed trwałą zabudową. Obecnie przyjmuje się, że stosunek 10:1 do 12:1 w przypadku złóż bilansowych oraz 20:1 w przypadku złóż pozabilansowych, jest opłacalny ekonomicznie do wydobycia. W przypadku złożą "[...]" [...] stosunek ten wynosi 7:1, co jednoznacznie ukazuje atrakcyjność ekonomiczną wydobycia przedmiotowego złoża.
Stwierdził, że z decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] (ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...], gm. [...]), wynika, że przedmiotowa decyzja została uzgodniona z Dyrektorem Okręgowego Urzędu [...] w [...], postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2017 r., z uwagi na położenie terenu inwestycji w terenie górniczym "[...]". Jednakże z powyższej decyzji wynika, że nie została ona uzgodniona z właściwym ministrem właściwym do spraw środowiska, zgodnie z art. 161 ust. 3 p.g.g. W powyższej decyzji wskazano, że działka [...] znajduje się w granicach obszaru górniczego i terenu górniczego "[...]", ponadto przytoczono zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze w związku z położeniem działki [...] w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej.
Decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] obręb [...], gm. [...], przytacza argumentację z powyżej przytoczonej decyzji, odnosząc się do strefy "C" ochrony uzdrowiskowej, a także ponownego uzgodnienia projektu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu [...] w [...] - postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. Również w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nie wskazano, że została ona uzgodniona z ministrem właściwym do spraw środowiska.
Organ zaznaczył, że z przekazanej dokumentacji wynika, że decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], zatwierdzono podział niezabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], obręb [...]. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] o powierzchni 1,1220 ha została podzielona na działkę pod budowę domu mieszkalnego nr [...] o powierzchni 0,0750 ha oraz działkę rolną o numerze [...] o powierzchni 1,0470 ha. W przytoczonej decyzji o podziale nieruchomości gruntowych wskazano, że dla działki [...] z której wydzielono działkę [...], gmina nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że dla działki [...] uzgodniono warunki zabudowy decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], przywołując ponownie położenie działki w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej.
Decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...] dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej ha budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], również powiela argumentację wskazującą na usytuowanie działki w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, co w uzasadnieniu zostało przedstawione jako implikacja zakazu wydobycia surowców naturalnych na przedmiotowym terenie: Również ta decyzja została uzgodniona z Dyrektorem Okręgowego Urzędu [...] w [...], postanowieniem znak: [...] z [...] maja 2020 r. z uwagi na położenie terenu w granicach obszaru górniczego i terenu górniczego.
Decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak [...], w sprawie zatwierdzenia podziału niezabudowanej nieruchomości nr [...] o powierzchni 1,0470 ha i [...], wydzielono działkę pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] o powierzchni 0,1200 ha, tym samym pozostała działka rolna oznaczona numerem [...] o powierzchni 0,9270 ha. W decyzji wskazano, że z działki [...] o powierzchni 0,4728 ha wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0560 ha z przeznaczeniem na powiększenie nowo wydzielonej sąsiedniej działki o nr [...] o pow. 0,9270 ha oraz pozostaje się działka nr [...] o pow. 0,4168 ha, która będzie stanowić dojazd do nowo wydzielanych działek oznaczonych numerami [...]. W uzasadnieniu dla decyzji przytoczono brak planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajdują się wymienione działki. Jednocześnie podkreślono, że dla działki [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z [...] maja 2020 r., ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], usytuowanej w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej.
Minister stwierdził, że w innych prowadzonych postępowaniach uzgodnieniowych, odmówił uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy działki [...] budynkiem jednorodzinnym (postanowienia: [...]), działek [...] - dwunastoma budynkami jednorodzinnymi (postanowienie [...]), a także inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz z siecią kanalizacji tłoczonej na działkach nr: [...] przy ul. [...] w [...], obręb [...] (postanowienie [...]). W decyzjach Burmistrza Miasta [...], znaki: [...] przywoływano strefę "C" ochrony uzdrowiskowej, jako przesłankę implikującą wyłączenie ochrony złóż. W postępowaniu uzgodnieniowym organ administracji geologicznej nie bada, czy potencjalna działalność wydobywcza jest dopuszczalna w świetle przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących przeznaczenia terenu i ograniczeń w jego zagospodarowaniu, albowiem kwestia ta podlega ocenie w toku rozpatrywania wniosku o udzielenie koncesji. Ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 p.g.g., nie oznacza obowiązku umożliwienia natychmiastowej eksploatacji złoża, a jedynie zapewnienia ewentualnej możliwości jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Uzdrowisko [...] zostało ustanowione na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Wyżej wymieniony zakaz nie jest zatem przesłanką trwale uniemożliwiającą wydobycie węgla brunatnego na tym terenie, gdyż granice obszaru objętego ochroną uzdrowiskową mogą ulegać zmianom.
Powszechnie obowiązujące przepisy prawa, których organ jest zobowiązany przestrzegać wskazują, że sprawa dotycząca uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, stanowi sprawę dotyczącą dokumentacji geologicznych, o której mowa w art. 161 ust. 2 p.g.g., ponieważ realizacja tego zadania jest możliwa tylko i wyłącznie na podstawie dokumentacji geologicznej. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt 1 lit. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów część tekstowa dokumentacji geologicznej złoża zawiera m.in. warunki ochrony złoża kopaliny, obszar wymagający ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny oraz wymagania odnoszące się do racjonalnej eksploatacji i właściwego wykorzystania kopalin występujących w złożu. Z punktu widzenia realizacji zadania polegającego na ochronie złóż kopalin, do oceny możliwości prowadzenia inwestycji konieczne jest również odniesienie się położenia złoża kopaliny, z uwzględnieniem wszystkich współrzędnych, w tym głębokości zalegania oraz granicznych parametrów definiujących złoże, zestawionych w części tabelarycznej znajdującej się w dokumentacji geologicznej złoża.
W ocenie Ministra, wiedząc szczegółowo na czym polega realizacja zadania - uzgodnienie w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, nie sposób zaprzeczyć, że jest to sprawa dotycząca dokumentacji geologicznej, mająca na celu praktyczne zastosowanie zawartych w dokumentacji geologicznej złoża informacji dotyczących ochrony złóż kopalin. Ponadto (zakładając racjonalność ustawodawcy) posłużenie się określeniem sprawy dotyczące dokumentacji geologicznych, a nie sprawy dotyczące zatwierdzania dokumentacji geologicznych było działaniem celowym. Pomijając sprawy dotyczące współdziałania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin oraz sprawy nakazania zmiany dokumentacji geologicznej (te praktycznie nie występują), trudno jest znaleźć inną grupę spraw dotyczących dokumentacji geologicznych, które miałyby charakter powszechny, tym bardziej, że sprawy uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy są zdecydowanie najliczniejsze wśród spraw administracji geologicznej (jak wyżej kilkanaście tysięcy spraw rocznie w jednym organie). Tym samym trudno uznać, że stanowią one sprawy, do których znajdzie zastosowanie domniemanie kompetencji z art. 161 ust. 1 p.g.g., a nie przepis kompetencyjny art. 161 ust. 3 p.g.g.
Minister podkreślił, że Najwyższa Izba Kontroli (dalej: "NIK") w 2017 r. przeprowadziła kontrolę dotyczącą gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych ([...]), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w Polsce jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. Wśród zaleceń pokontrolnych NIK wskazał na konieczność wytypowania przez Ministra strategicznych złóż kopalin oraz wprowadzenie mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, co z kolei będzie wymagało dokonania odpowiednich zmian w przepisach prawa. Wobec powyższego Minister w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin powinno być wykorzystanie przepisów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38a ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, Minister ponownie podkreślił, że zgodnie z powyższą argumentacją, obszar Uzdrowiska [...] funkcjonuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów i nie jest to przesłanką trwale uniemożliwiającą wydobycie złoża. Z kolei, odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać, że organ zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa, które zobowiązują do ochrony złóż kopalin, niezależnie od tego, jaki wpływ na środowisko naturalne wywołuje ewentualna eksploatacja złóż kopalin. Udzielenie koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża (metodą odkrywkową) poprzedza postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego celem jest m.in. ograniczenie negatywnego wpływu, ponadto intensywny rozwój powoduje powstawanie nowych technologii wydobycia, ograniczanie emisji zanieczyszczeń oraz innego negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem (w myśl obowiązujących przepisów prawa) nie jest możliwe odstąpienie od ochrony złóż kopalin, w szczególności węgla brunatnego, który wciąż zajmuje bardzo ważną rolę w polityce energetycznej kraju.
Zaznaczył, że każdą sprawę analizuje indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności położenia działki, na której planowana jest inwestycja. Zupełnie inna sytuacja jest, jeżeli inwestycja jest planowana na terenie, na którym już występuje zwarta zabudowa, a inna w przypadku gdy inwestycja jest planowana na działce niezabudowanej, która tylko częściowo sąsiaduje z nieruchomościami zabudowanymi, ponieważ niezbędne jest wyznaczenie granicy zabudowy tak, aby uniemożliwić dalszą zabudowę złoża. Wyrażenie zgody na zabudowę nieruchomości znajdującej się w pobliżu linii zabudowy, mogłoby powodować przesuwanie się tej linii, dalszą zabudowę złoża oraz utratę potencjału możliwości wykorzystania zasobów naturalnych.
Nadmienił również, że skarżący przywołał w uzasadnieniu do wniosku zabudowę sąsiadujących działek jako podstawę do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Minister przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/19. Uznał, że brak było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego co do tego, czy zabudowa na działkach sąsiednich nie narusza tych zasad. Działki sąsiadujące z działką przedmiotową nie otrzymały pozytywnie uzgodnionych warunków zabudowy, zaś uzyskane warunki zabudowy zostały wydane z naruszeniem prawa i nie były uzgadniane z ministrem właściwym do spraw środowiska.
Odnosząc się do załączonego do ponaglenia z 18 października 20201 r. postanowienia Marszałka Województwa [...], nr [...] z [...] lipca 2021 r. (uzgadniającego bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]), wskazał, że marszałek uzgodnił projekt wyłącznie w zakresie swoich kompetencji tj. w zakresie udokumentowanych ujęć wód podziemnych. Uzgodnienie to nie zastępuje i nie może zastąpić konieczności uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej (ministrem właściwym do spraw środowiska) w zakresie złóż kopalin objętych własnością górniczą, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g.
Zdaniem organu, realizacja inwestycji w postaci trwałej zabudowy terenu trzynastoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], obręb [...], gmina ,[...], skutkowałaby wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" [...] w przyszłości, w części objętej planowaną inwestycją.
Interes strony stoi w ewidentnej kolizji z interesem społecznym, jakim jest ochrona złoża węgla brunatnego "[...]" [...]. Realizacja tej inwestycji spowoduje bowiem wyłączenie możliwości eksploatacji ww. złoża w przyszłości. Organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Tym samym stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony.
W konsekwencji, Minister postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2021 r., odmawiające skarżącemu ww. uzgodnienia.
4. W. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z [...] listopada 2021 r., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
a) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 38a ust. 3 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ochronę złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej, w sytuacji gdy, ww. przepis ustawy wyklucza eksploatację złoża węgla;
- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz z art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g. i art. 125 p.o.ś., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją na którym występują złoża kopalin, gdyż ochronie nie podlegają te nagromadzenia kopalin, których wydobywanie nie może przynieść korzyści gospodarczej i nie jest racjonalne;
- art. 32 Konstytucji poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], w sytuacji gdy w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 15 lutego 2021 r., Minister Klimatu i Środowiska pozytywnie uzgodnił 6 projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie złóż kopalin węgla brunatnego, na terenie miasta [...];
b) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:
- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez wydanie przez Ministra niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra z [...] lipca 2021 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto podniósł zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, z uwagi na ich wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
6. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
2. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra z [...] listopada 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra z [...] lipca 2021 r. obarczone są wadą nieważności.
W rozpoznawanej sprawie Sąd z urzędu wziął pod uwagę, że Minister Klimatu i Środowiska wydał postanowienia pomimo braku właściwości rzeczowej. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 6 t: Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawa wydania zapadłych rozstrzygnięć stanowił art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., w myśl którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (tj. właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Wskazać należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Jednak w świetle przepisów ustawy p.g.g., zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że to Minister Klimatu i Środowiska jest organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zgodnie z regulacją art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej w ww. ust. 1, został wskazany w ust. 3 tegoż artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt la); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt la, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej regulacji Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zatem kompetencje Ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów (w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze złożem węglowodorów). Tym samym uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie jest sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 11 p.g.g., robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Natomiast określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności jej art. 88, 89, 93. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, jak widzi to Minister, że skoro będzie on organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 - to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny.
Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 18 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 3266/19 - LEX nr 3165061), którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Środowiska, od wyroku tut. Sądu stwierdzającego nieważność postanowienia Ministra o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce położonej na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgla brunatnego. W wyroku tym NSA stwierdził, że: "uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny". I dalej: "kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie NSA uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy p.g.g. wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzające, lecz muszą być interpretowane ściśle. Kompetencji organu nie można rozszerzać a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 p.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa".
3. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionej przez strony argumentacji, gdyż zajęcie stanowiska w tym zakresie byłoby przedwczesne.
4. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lipca 2021 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł., oraz koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł). Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.