VII SA/Wa 1768/20

VII SA/Wa 1768/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 par. 1 pkt 1 art. 34 par. 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), na podstawie art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 z poźn. zm.) oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) - po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...]- utrzymał w mocy postanowienie[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...][Egz.4], uznające za nieuzasadnione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r., dotyczącej obowiązku wynikającego z decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia[...] lipca 2015 r.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...][...] nakazał Fundacji [...] przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, prac restauratorskich przy cmentarzu [...] położonym przy ul. [...] w [...], działki nr ew. [...], wpisanym do rejestru zabytków wraz z kaplicą cmentarną (domem przedpogrzebowym), starodrzewiem i macewami decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2006 r. pod numerem [...], z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem, polegających na:
- kaplica cmentarna (dom przedpogrzebowy):
1. naprawie i uszczelnieniu pokrycia dachowego,
2. naprawie i uzupełnieniu systemu odprowadzania wody od obiektu,
3. usunięciu przyczyn i skutków zawilgocenia murów,
- mur ogrodzeniowy:
1. naprawa ceglanego ogrodzenia.
Organ wyznaczył termin wykonania ww. prac do dnia [...] sierpnia 2016 r. W dniu [...] lipca 2018 r. przeprowadzono kontrolę zabytkowego cmentarza [...] w [...], podczas której stwierdzono, że teren cmentarza jest zaniedbany, porośnięty przez 60 samosiewów. Dom przedpogrzebowy był otwarty i niezabezpieczony, we wnętrzu znajdowały się macewy. Stan obiektu oceniono jako bardzo zły - stolarka okienna pozbawiona szyb, ubytki w pokryciu dachowym, zniszczone drzwi, zerwane rynny i rury spustowe, elewacje uszkodzone, odspojone tynki i zawilgocone mury. Mur otaczający cmentarz posiadał ubytki.
Pismem z dnia[...] sierpnia 2018 r. znak: [...][Egz1] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował do Fundacji [...] upomnienie, dotyczące wykonania prac objętych ww. nakazem z dnia [...] lipca 2015 r. W dniu [...] lutego 2019 r. organ ochrony konserwatorskiej wydał tytuł wykonawczy nr 1, w którym wskazano ciążący na Fundacji obowiązek wynikający z nakazu z dnia [...] lipca 2015 r. Następnie postanowieniem z dnia[...] lutego 2019 r. znak: [...][Egz.2] [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na Fundację grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego.
W dniu [...] marca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły zarzuty Fundacji [...] z dnia [...]marca 2019 r., po rozpatrzeniu których [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...][Egz.4] uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.
Fundacja [...] wniosła zażalenie na ww. postanowienie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 34 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nierozpoznanie części zarzutu skarżącej w zakresie częściowego wykonania nałożonego obowiązku. Fundacja zarzuciła także naruszenie przepisu art. 33 § 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez uznanie przez organ, że tylko całościowe wykonanie nałożonego obowiązku może spowodować nieaktualność egzekucji i jej umorzenie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał postanowienie organu pierwszej instancji za prawidłowe i utrzymał je w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego podlegają egzekucji administracyjnej. Przepis art. 15 § 1 stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł ten powinien zawierać w szczególności pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9).
Minister wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1 ww. ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.
Minister podkreślił, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej można składać tylko z przyczyn wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istotą zarzutu jest wskazanie takich okoliczności, które już w momencie wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcie i prowadzenie egzekucji czyniłyby bezprzedmiotowymi lub sprzecznymi z prawem. Zarzut stanowi środek ochrony dłużnika we wstępnym etapie egzekucji. Z korzystaniem z tego środka ochrony wiązać musi się inicjatywa dłużnika nie tylko w zakresie wskazania przesłanek, ale też wskazania i wykazania okoliczności mających te przesłanki uzasadniać.
Organ wskazał, że Fundacja zarzuciła organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie częściowego wykonania obowiązku wynikającego z nakazu z dnia [...] lipca 2015 r. i z tytułu wykonawczego nr 1 z dnia[...] lutego 2019 r. Fundacja do zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym załączyła umowę z dnia [...] marca 2016 r. o wykonanie prac projektowych, zawartą z Pracownią Projektową "[...]" A. K. w [...], której przedmiotem jest opracowanie dokumentacji projektowej dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr ew. [...]. Ponadto Fundacja załączyła protokół z przekazania przez ww. pracownię projektową wykonanych prac projektowych; decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na remont cmentarza [...] z kaplicą cmentarną z murem ogrodzeniowym; kserokopię okładki dziennika budowy [...] wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz umowę z dnia [...]sierpnia 2018 r. dotyczącą powierzenia funkcji kierownika budowy, protokół z czynności wznowienia i wyznaczenia znaków granicznych na działkach nr ew. [...] w [...] oraz kserokopię strony tytułowej projektu budowlanego opracowanego przez Pracownię Projektową [...] w [...] w lipcu 2016 r.
Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu[...] lipca 2016 r. wydał decyzję znak: [...][...], którą udzielił Fundacji pozwolenia na podejmowanie działań i prowadzenie robót budowlanych przy zabytkowym domu przedpogrzebowym, murze ogrodzeniowym oraz na obszarze cmentarza [...] położonego przy ul. [...] w [...], obejmujących uprzątnięcie terenu cmentarza, remont dachu domu przedpogrzebowego i remont jego elewacji, wyznaczając termin ważności ww. pozwolenia do dnia [...] grudnia 2019 r. Organ odwoławczy ustalił, że do[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wpłynęła jednak informacja o rozpoczęciu robót budowlanych zgodnie z ww. pozwoleniem.
Zdaniem Ministra należy zatem uznać, że wbrew twierdzeniu Fundacji nie wykonała ona ciążącego na niej obowiązku wykonania prac wymienionych w nakazie z dnia [...]lipca 2015 r. Minister wyjaśnił, że takie okoliczności, jak uzyskanie pozwolenia na budowę, zawarcie umów cywilnoprawnych związanych z powierzeniem funkcji kierownika budowy, czy zawarcie umowy o roboty budowlane oraz wyznaczenie znaków granicznych, nie świadczą o finalnym zrealizowaniu robót i prac wymienionych w nakazie z dnia [...] lipca 2015 r., nawet w części. Nie można więc uznać, że Fundacja wykonała w części ciążący na niej obowiązek określony w nakazie z dnia [...] lipca 2015 r. i w tytule wykonawczym nr 1 z dnia [...] lutego 2019 r.
W ocenie Ministra w rozpatrywanej sprawie nie zaszła okoliczność wymieniona w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec czego należało utrzymać w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 2019 r. znak: [...][Egz.4].
Fundacja [...] z siedzibą w[...] złożyła skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r., zarzucając obrazę przepisów postępowania mających wpływ na treść postanowienia, tj. art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 9 kpa i art. 34 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 tej ustawy, poprzez brak wyjaśnienia stronie, dlaczego czynności takie jak m.in.: sporządzenie projektu budowlanego, wznowienie i wyznaczenie znaków granicznych, zawarcie umowy z kierownikiem budowy oraz rozpoczęcie procesu budowlanego potwierdzonego założeniem i wpisem do dziennika budowy, nie zawierają się w częściowym wykonaniu nałożonego obowiązku, co w konsekwencji prowadzi do nierozważenia istoty zarzutów podniesionych przez stronę.
Zdaniem Fundacji brak jest wskazania, z jakich względów organ uznał, że geodezyjne wznowienie i wyznaczenie znaków granicznych nie stanowi rozpoczęcia realizacji naprawy ceglanego ogrodzenia cmentarza [...] w [...], do którego skarżąca została zobowiązana decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., skoro naprawa zniszczonego muru wymaga w pierwszej kolejności stwierdzenia, jak mur ma przebiegać. Podobnie, roboty budowlane na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (naprawa pokrycia dachowego, naprawa systemu odprowadzania wody) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), które uzyskuje się na podstawie sporządzenia projektu budowlanego (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skarżąca wskazała, że wykonała projekt budowlany w lipcu 2016, następnie uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę (we wrześniu 2016 r.), aby w dniu [...] września 2018 r. rozpocząć prace budowlane. W ocenie skarżącej, skoro wszystkie te czynności stanowią warunek przystąpienia do wykonania prac budowlanych i np. sporządzenie projektu budowlanego jest obowiązkiem inwestora, planującego prace na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, to stanowi to część procesu budowlanego, a zatem stanowi również częściowe wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r.
Skarżąca wskazała, że na żadnym etapie postępowania nie twierdziła, że całkowicie wykonała decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., natomiast wskazywała organom, że wykonała go częściowo. Jak podkreśliła, proces budowlany jest wieloetapowy, składają się na niego czynności związane z wytworzeniem dokumentacji, uzyskaniem niezbędnych pozwoleń oraz prace budowlane. W obowiązującym porządku prawnym nie można wykonać prac budowlanych z pominięciem wcześniejszych czynności.
Fundacja wskazała na niewystarczające wyjaśnienie stanowiska organów orzekających w sprawie, które przyjęły, że podjęte przez stronę działania nie stanowią częściowego wykonania nałożonych obowiązków. Zdaniem strony organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 33 § 1 pkt 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...][Egz.4], którym uznano za nieuzasadnione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia[...] lutego 2019 r. z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych decyzją [...]] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2015 r.
Decyzją z dnia[...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał Fundacji [...] przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, prac restauratorskich przy cmentarzu [...] (wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2006 r. pod numerem [...]), położonym przy ul. [...] w [...], niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem tego zabytku, obejmujących: w odniesieniu do kaplicy cmentarnej (domu przedpogrzebowego) - naprawę i uszczelnienie pokrycia dachowego; naprawę i uzupełnienie systemu odprowadzania wody od obiektu; usunięcie przyczyn i skutków zawilgocenia murów; w odniesieniu do muru ogrodzeniowego - naprawę ceglanego ogrodzenia.
Prace powyższe należało wykonać w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2018 r. wykazała, że nie wykonano prac nakazanych ww. decyzją.
Z uwagi na niewykonanie przez Fundację nałożonych obowiązków organ zobligowany był zatem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie i zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia [...]sierpnia 2018 r. znak: [...][Egz1] [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował do Fundacji upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku, w którym pouczono, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej Fundacji w dniu [...] sierpnia 2018 r. W [...] lutego 2019 r. organ wydał tytuł wykonawczy nr 1, który został doręczony stronie wraz z wydanym następnie postanowieniem z dnia[...] lutego 2019 r. znak: [...][Egz.2], nakładającym na Fundację grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku.
W dniu [...]marca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły zarzuty Fundacji [...] z dnia [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu których [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia[...] sierpnia 2019 r. znak: [...][Egz.4] uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.
Zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprowadzały się do nieuwzględnienia przez organ egzekucyjny faktu wykonania części nałożonych obowiązków. Fundacja do zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym załączyła umowę z dnia [...] marca 2016 r. zawartą z Pracownią Projektową "[...]" A. K. w [...]o wykonanie dokumentacji projektowej dotyczącej nieruchomości położonej w[...]przy ul. [...]; protokół z przekazania przez ww. pracownię projektową wykonanych prac projektowych; decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...]września 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na remont cmentarza [...] z kaplicą cmentarną oraz murem ogrodzeniowym; kserokopię okładki dziennika budowy nr [...] wydanego w dniu [...] września 2018 r.; umowę z dnia [...]sierpnia 2018 r. dotyczącą powierzenia funkcji kierownika budowy oraz protokół z [...]lipca 2018 r. z czynności wznowienia i wyznaczenia znaków granicznych nieruchomości obejmującej działki nr ew. [...] w [...].
Organy obu instancji uznały zarzuty za bezzasadne, podkreślając, że takie okoliczności, jak uzyskanie pozwolenia na budowę, zawarcie umów cywilnoprawnych związanych z powierzeniem funkcji kierownika budowy, czy zawarcie umowy o roboty budowlane oraz wyznaczenie znaków granicznych, nie świadczą o zrealizowaniu robót i prac wymienionych w nakazie z dnia [...] lipca 2015 r., nawet w części. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów obu instancji.
W skardze Fundacja wskazała, że wykonała projekt budowlany w lipcu 2016 r., następnie uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę (we wrześniu 2016 r.), aby w dniu [...] września 2018 r. rozpocząć prace budowlane. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na rzeczywiste rozpoczęcie prac budowlanych. Przedłożona przez Fundację okładka dziennika budowy nr [...] świadczy jedynie o wydaniu tego dokumentu stronie przez stosowny organ w dniu [...] września 2018 r. W żadnym razie nie jest to równoznaczne z rozpoczęciem w tym dniu robót budowlanych. Zauważyć przy tym trzeba, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej z dnia [...] lipca 2019 r. wynika, że żadne z prac określonych w decyzji z [...] lipca 2015 r. nie zostały zrealizowane.
W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że takie czynności, jak sporządzenie dokumentacji projektowej, uzyskanie pozwolenia na budowę, zawarcie umowy związanej z powierzeniem funkcji kierownika budowy, zawarcie umowy o roboty budowlane oraz wyznaczenie znaków granicznych, nie stanowią częściowego wykonania decyzji z [...] lipca 2015 r., która dotyczyła wykonania konkretnych robót budowlanych i prac konserwatorskich, niezbędnych z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem zabytkowego cmentarza. Podkreślić trzeba, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przez doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Samo sporządzenie dokumentacji projektowej, uzyskanie pozwolenia na budowę, zawarcie umów niezbędnych do podjęcia robót budowlanych w żaden sposób nie poprawia stanu zabytku i z oczywistych względów nie stanowi nawet częściowego wykonania decyzji z [...] lipca 2015 r., skoro nie nastąpiło faktyczne wykonanie choćby części nakazanych prac. Są to jedynie czynności przygotowawcze do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]lipca 2015 r.
Bez względu jednak na to, czy podjęte przez Fundację działania stanowią jedynie przygotowania do wykonania decyzji, czy – jak chce tego skarżąca – częściowe jej wykonanie, nie mogłyby one stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Fundacja zgłosiła zarzut w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, dalej zwana "u.p.e.a."). Przepis ten w dacie wydania kontrolowanego postanowienia Ministra stanowił, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Należy zatem rozważyć, czy określenie "w całości albo w części" odnosi się zarówno do wykonania, jak i do umorzenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy też ograniczyć je należy wyłącznie do sytuacji umorzenia obowiązku.
Odnosząc się do tej kwestii trzeba wziąć pod uwagę rozwiązania ustawowe regulujące działania organu egzekucyjnego w wyniku rozpatrzenia zarzutu. Stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że jeżeli zarzuty są uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z kolei za uzasadniony można uznać tylko taki zarzut, który daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny umarza bowiem postępowanie egzekucyjne, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W przepisie tym przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w punktach 1-10, wśród których do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nawiązuje pkt 1 obligujący organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dla ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dawał podstawę do zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w oparciu o stwierdzenie częściowego wykonania obowiązku, nie jest wystarczająca abstrakcyjna wykładnia gramatyczna treści tego przepisu, bowiem przy uwzględnieniu reguł wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej treść art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że częściowe wykonanie przez zobowiązanego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, obowiązku niepieniężnego, mogłoby stanowić podstawę zarzutu.
Jedynie wykonanie w całości nałożonych danym aktem obowiązków o charakterze niepieniężnym stanowi - w oparciu o art. 59 ustawy - podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (w sytuacji, gdy obowiązki zostały wykonane przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego), bądź do odstąpienia od czynności egzekucyjnych, w oparciu o art. 45 ustawy (gdy wykonanie obowiązków miało miejsce już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego).
Podkreślić trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego i stosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nawet jeśli wykonana została część nałożonego na zobowiązanego obowiązku, zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania odpowiednich środków egzekucyjnych. Jeśli obowiązek pozostaje niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3056/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 604/16).
Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i tym bardziej samo przystąpienie do jego realizacji, nie mogło zatem stanowić przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie niniejszej niweczyłoby bowiem cel decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2015 r., jakim była ochrona zabytku - cmentarza [...] przy ul. [...] w [...] - przed jego zniszczeniem.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2019 r. są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.