VII SA/Wa 1766/21

VII SA/Wa 1766/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Joanna Gierak-Podsiadły
Monika Kramek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 629/22 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 15, art. 48 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S.-K. i W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania rozbudowy budynku oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. S. – K. i W. K. (dalej: skarżący) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydane w sprawie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w następujący stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 28 stycznia 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. wpłynął wniosek M. W. o sprawdzenie legalności budowy obiektów i urządzeń budowlanych, zlokalizowanych na działkach nr [...] oraz [...], położonych w m. A., gm. W., stanowiącej własność skarżących. Wniosek dotyczył odbudowy dwóch budynków gospodarczych wraz z dociepleniem ścian zlokalizowanych przy ogrodzeniu z działką wnioskodawczyni (nr [...]), rozbudowy budynku mieszkalnego (stanowiącej przedmiot niniejszego postanowienia), fragmentu ogrodzenia z elementów betonowych prefabrykowanych złożonego z 10 przęseł o wysokości ok. 2,0 m, budowy zbiornika na nieczystości ciekłe, studni oraz wiaty.
W toku przeprowadzonych w dniu 10 marca 2021 r. czynności kontrolnych ustalono, że na ww. działkach zlokalizowany jest budynek mieszkalny parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym z dachem dwuspadowym o wymiarach ok. 16,85 m (długość) x 6,23 m (szerokość), oraz wysokości 3,50 m od poziomu gruntu do okapu i ok. 5,02 m do kalenicy. Ściany wymurowane z pustaka, więźba dachowa drewniana z dachem pokrytym blachodachówką. Budynek wyposażony w instalacje: elektryczną, kanalizacyjną z odprowadzeniem ścieków do istniejącego szamba oraz wodociągową podłączoną do istniejącej studni. Obiekt usytuowany w znacznych odległościach od ogrodzenia (więcej niż 4,0 m). Część budynku od strony południowej stanowi zamknięta, częściowo oszklona weranda (pomieszczenie o funkcji wypoczynkowej), o długości 5,02 m oraz szerokości i wysokości takich, jak budynku mieszkalnego. Pomieszczenie mieści się w gabarytach budynku mieszkalnego tworząc z częścią mieszkalną jednolitą bryłę założoną na planie prostokąta i krytą wspólnym dwuspadowym dachem. Wyróżnia je od strony elewacji zachodniej i wschodniej okładzina z desek. Weranda od strony zachodniej budynku dostępna jest poprzez drzwi balkonowe oraz połączona jest funkcjonalnie z częścią mieszkalną poprzez drzwi wewnętrzne prowadzące do pomieszczenia kuchni. Podczas kontroli w pomieszczeniu znajdowały się meble wypoczynkowe oraz regały z książkami (biblioteka) usytuowane przy ścianie pełnej od strony wschodniej oraz pojedyncze rośliny doniczkowe. Podczas kontroli skarżący oświadczyli, że nie uzyskiwali na budowę werandy pozwolenia na budowę oraz nie zgłaszali zamiaru jej budowy właściwemu organowi. Prace zostały wykonane na przełomie 2017 i 2018 r. Poza opisanym wyżej budynkiem mieszkalnym na terenie ww. nieruchomości rozpoznano również obiekty oraz urządzenia budowlane, o których wspominano we wniosku M. W. (budynek gospodarczy, wiata, fragment prefabrykowanego betonowego ogrodzenia, szambo oraz studnia), z których każde organ uczynił przedmiotem odrębnych postępowań wyjaśniających bądź administracyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: PINB, organ powiatowy) działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333 ze zm. – dalej: prawo budowlane), nakazał skarżącym wstrzymać rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie werandy, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr działek ewid.: [...], położonej w m. A., gm. W., rozpoczętą bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w jego ocenie funkcja pomieszczenia, o którą rozbudowano budynek mieszkalny jest najbardziej zbliżona do werandy, którą w potocznym tego słowa rozumieniu (brak legalnej definicji) stanowi dobudówka, drewniane lub murowane pomieszczenie, otwarte lub oszklone, zadaszone, umieszczone przed wejściem do budynku, pełniące zazwyczaj funkcję wypoczynkową. Podkreślił, że art. 29 Prawa budowlanego, zawierający katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia nie zawiera pojęcia werandy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych: a) ganków, b) oranżerii (ogrodów zimowych) - o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W ocenie organu nie można przypisać temu pomieszczeniu funkcji przydomowego ganku, ani też, jak twierdzą inwestorzy, funkcji przydomowej oranżerii/ogrodu zimowego.
Dokonując wykładni art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b Prawa budowlanego PINB zauważył, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Natomiast według definicji słownika języka polskiego oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne. Z kolei ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie.
W ocenie PINB rozbudowana część nie wypełnia przesłanek determinujących uznanie jej, jako ogrodu zimowego pomimo oświadczeń skarżących, jakoby miejsce to miało służyć "produkcji rozsady" w prowadzonym przez nich gospodarstwie rolnym. Ponadto, w trakcie przeprowadzonej kontroli skarżący sami określili dobudowaną część, jako "oszkloną werandę", nie wspominając o sposobie jej użytkowania czy przeznaczeniu na cele rolnicze. Powyższe potwierdzają też ustalenia poczynione podczas kontroli, tj. wyposażenie pomieszczenia w meble wypoczynkowe, bibliotekę, wskazujące bardziej na funkcję pokoju dziennego w budynku mieszkalnym - dostępnego z kuchni, z widokiem poprzez duże oszklenia na tereny zielone nieruchomości inwestorów i bezpośrednim wyjściem na zewnątrz - niż ogrodu zimowego.
PINB stwierdził, że w tej sytuacji bezsprzecznie można mówić o rozbudowie obiektu budowlanego, przez którą należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość czy szerokość. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że dobudowana część do przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istotny sposób zmieniła charakterystyczne parametry obiektu, zwiększając jego powierzchnię zabudowy, kubaturę oraz długość. Tym niemniej ustawodawca bez względu na okoliczności i stan faktyczny na gruncie nie przewidział możliwości wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki, zobligował natomiast organ nadzoru budowlanego na mocy regulacji art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego - do przeprowadzenia procesu legalizacyjnego i umożliwienia inwestorowi legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a na mocy art. 48 ust. 1 i 5 tej ustawy - do wstrzymania budowy w drodze postanowienia, również w przypadku zakończenia budowy.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, informuje się inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizacje przedmiotowej werandy, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, do których należą w przypadku przedmiotowej budowy dokumenty wymienione w ust 2 tego artykułu. Uzyskanie decyzji o legalizacji wiąże się z koniecznością przedłożenia ww. dokumentów w określonym terminie, a dalej z wniesieniem opłaty legalizacyjnej, którą organ nadzoru budowlanego ustala w drodze postanowienia przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 49 d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wysokość opłaty w przypadku przedmiotowej rozbudowy, wylicza się na podstawie wzoru zawartego w art. 59 f ww. ustawy z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący podnieśli, że organ dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych przez nich robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę, zamiast wymagającej zgłoszenia budowy oranżerii.
Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając ocenę, że skarżący dokonali samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie werandy, zrealizowanej bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę.
WINB nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że wykonana rozbudowa stanowi oranżerię bądź ogród zimowy, które to obiekty z uwagi na treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę. Zdaniem WINB wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w sprawie. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że rozbudowana część budynku stanowi część budynku mieszkalnego połączoną funkcjonalnie z kuchnią pełniąc funkcję pokoju dziennego/wypoczynkowego z biblioteczką i meblami wypoczynkowymi. Pomieszczenie połączone jest funkcjonalnie i konstrukcyjnie z główną bryłą budynku, posiada z nią wspólny dach, co z opisanym wyposażeniem tej części świadczy o kontynuacji w tej części obiektu funkcji mieszkalnej. Twierdzenie skarżących, że wykonano pomieszczenie oranżerii, bądź ogrodu zimowego, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Również konstrukcja tej części budynku nie spełnia cech charakterystycznych dla oranżerii/ogrodu zimowego niebędąc w dominującej części przeszklona. Tylko bowiem przeszklenia jako dominujący i główny element konstrukcyjny zapewniają odpowiedni dopływ światła, który jest niezbędny do realizacji zamierzonej funkcji takiego obiektu. Jakkolwiek część rozbudowana posiada duże okna niemniej jednak część ta w dużej mierze jest ze ścian pełnych i kryta dachem, co uniemożliwia dostęp światła, i co jest sprzeczne z definicją ogrodu zimowego/oranżerii. Zdaniem WINB rozbudowaną część obiektu można zakwalifikować jako werandę - tak jak to uczynił organ I instancji. Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji legalnej werandy. Fakt, że ustawa Prawo budowlane samodzielnie nie definiuje tego pojęcia jest bez znaczenia dla stosowania przepisów ustawy w odniesieniu do tego rodzaju obiektów. Zasadnie organ powiatowy dokonał wykładni niezdefiniowanego przez ustawodawcę pojęcia odwołując się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w języku codziennym z uwzględnieniem funkcji, z jaką związane jest to pojęcie.
Zdaniem WINB nie sposób przyjąć, że obiekt wybudowany przez skarżących korzysta z wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że PINB prawidłowo poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec jednak niewskazania w postanowieniu PINB sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej WINB wyjaśnił, że podstawą do obliczenia wymaganej należności są następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu – 2,0; współczynnik wielkości obiektu – 1,00; stawka opłaty – 500 zł. Zatem wysokość opłaty legalizacyjnej powinna wynosić 500,00 zł x 2,0 x 1,00 x 50 = 50 000,00 zł.
W skardze na postanowienie WINB skarżący zarzucili naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, polegające na przyjęciu, że zrealizowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niej werandy, w sytuacji gdy prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego) o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b Prawa budowlanego, co doprowadziło do wydania postanowienia na podstawie art, 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane, w sytuacji gdy podstawą prawną takiego postanowienia powinien być przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;
- art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na ustaleniu znaczenia pojęcia "przydomowa oranżeria (ogród zimowy)" jako obiektu budowlanego, który nie może pełnić jednocześnie funkcji mieszkalnej oraz którego ściany i dach muszą być wykonane ze szkła, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako budowa przydomowej oranżerii (ogrodu zimowego);
- art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie wyłącznie kontroli działania organu I instancji oraz zaniechanie dokonania własnych wyjaśnień, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w całości, co doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
II przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. b Prawa budowlanego - poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przydomowa oranżeria (ogród zimowy), którego realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, nie może pełnić jednocześnie funkcji mieszkalnej, a także przyjęcie, że ściany i dach przydomowej oranżerii muszą być wykonane ze szkła, a w przeciwnym razie nie stanowi takiego obiektu budowlanego, co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego wstrzymania rozbudowy budynku na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia PINB.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że twierdzenia organów jakoby rozbudowana część budynku nie spełniała cech charakterystycznych dla oranżerii/ogrodu zimowego nie będąc w dominującej części przeszklona, są bezpodstawne i stanowią próbę dokonywania wykładni przepisów na niekorzyść skarżących. Nie do zaakceptowania są zdaniem skarżących twierdzenia organu I instancji, wskazujące na to, że przeszkodą do uznania obiektu budowlanego za "oranżerię (ogród zimowy)" jest to, że obiekt ten jest połączony funkcjonalnie z kuchnią, pełniąc funkcje pokoju dziennego/wypoczynkowego. Brak jest bowiem podstaw do kwestionowania obiektu budowlanego jako oranżerii w sytuacji, gdy pełni on funkcję wypoczynkową. Wręcz przeciwnie, przydomowe oranżerie mają na celu przede wszystkim spełnienie funkcji wypoczynkowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13, pub. Cbosa).
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowaniu o legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej.
Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29-31 ww. ustawy.
Zaznaczyć należy, że katalog obiektów i robót budowalnych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego budowa: a) ganków, b) oranżerii (ogrodów zimowych) - o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.
Skarżący w zażaleniu i w skardze wskazują, że zamierzeniem zrealizowanych robót budowlanych była przydomowa oranżeria (ogród zimowy), a więc inwestycja, co do której nie jest wymagane pozwolenie na budowę.
Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie i nie zwalczyła ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w trakcie kontroli i utrwalonych w protokole oględzin robót budowlanych z dnia 10 marca 2021 r. Do protokołu dołączone zostały zdjęcia obrazujące efekty wykonanych robót budowlanych. W trakcie kontroli poczyniono ustalenia co do formy, konstrukcji i gabarytów budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...], położonej w m. A., gm. W., w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie. Dokonane ustalenia wskazują, że istniejący dotychczas budynek mieszkalny to parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym z dachem dwuspadowym o wymiarach ok. 16,85 m (długość) x 6,23 m (szerokość), oraz wysokości 3,50 m od poziomu gruntu do okapu i ok. 5,02 m do kalenicy. Ściany wymurowane z pustaka, więźba dachowa drewniana z dachem pokrytym blachodachówką. Budynek wyposażony w instalacje: elektryczną, kanalizacyjną z odprowadzeniem ścieków do istniejącego szamba oraz wodociągową podłączoną do istniejącej studni. Z kolei dobudowaną przez skarżących część budynku od strony południowej stanowi zamknięta, częściowo oszklona weranda (pomieszczenie o funkcji wypoczynkowej), o długości 5,02 m oraz szerokości i wysokości takich, jak budynku mieszkalnego. Pomieszczenie mieści się w gabarytach budynku mieszkalnego tworząc z częścią mieszkalną jednolitą bryłę założoną na planie prostokąta i krytą wspólnym dwuspadowym dachem. Weranda od strony zachodniej budynku dostępna jest poprzez drzwi balkonowe oraz połączona jest funkcjonalnie z dotychczasową częścią mieszkalną poprzez drzwi wewnętrzne prowadzące do pomieszczenia kuchni. Kontrolujący ustalili, że w dobudowanym pomieszczeniu znajdowały się meble wypoczynkowe oraz regały z książkami (biblioteka) usytuowane przy ścianie pełnej od strony wschodniej oraz pojedyncze rośliny doniczkowe. Podczas kontroli skarżący określili dobudowaną część jako "oszkloną werandę" oraz oświadczyli, że nie uzyskiwali na jej budowę pozwolenia na budowę i nie zgłaszali zamiaru jej budowy właściwemu organowi. Prace zostały wykonane na przełomie 2017 i 2018 r.
Według PINB stwierdzony podczas kontroli stan faktyczny tj. wyposażenie dobudowanego pomieszczenia w meble wypoczynkowe, bibliotekę wskazują na funkcję pokoju dziennego w budynku mieszkalnym - dostępnego z kuchni, z widokiem poprzez duże oszklenia na tereny zielone nieruchomości skarżących i bezpośrednim wyjściem na zewnątrz - niż ogrodu zimowego.
Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów na budowę ww. obiektu (pozwolenie na budowę, zgłoszenie), prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zasadne.
Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie prawidłowo więc stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Uznając, że skarżący winni dysponować pozwoleniem na budowę, organ I instancji zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy. Również prawidłowo poinformował stronę w zakresie złożenia wniosku o legalizację obiektu, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ta kwestia nie była sporna.
Zauważyć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem inwestora.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z rozbudową przez skarżących budynku mieszkalnego, na które wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie oranżerii (ogrodu zimowego), których budowa takiego pozwolenia nie wymaga. Organy trafnie dostrzegły, że funkcja pomieszczenia, o którą rozbudowano budynek mieszkalny jest najbardziej zbliżona do werandy. Co prawda w polskim ustawodawstwie nie istnieje legalna definicja werandy, niemniej jednak w tym zakresie zasadnym jest odwołanie się do definicji słownikowej oraz definicji tego pojęcia wypracowanej na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z definicją słownikową tego pojęcia, weranda jest to "przybudówka przy domu, kryta dachem, bez ścian lub ze ścianami oszklonymi" (por. Słownik Języka Polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl). Z kolei jak wskazują sądy administracyjne, weranda to dobudówka, jest to pomieszczenie otwarte lub oszklone, przykryte dachem, umieszczone przed wejściem do budynku albo przy innej elewacji. Weranda jest pomieszczeniem o funkcji wypoczynkowej, stawianym najczęściej przy budynkach mieszkalnym wiejskich (chatach) i podmiejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 172/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r., II SA/Kr 67/09 – wszystkie pub. Cbosa).
Niezależnie jednak od jakiejkolwiek alternatywnej kwalifikacji wykonanego obiektu, niewątpliwie zrealizowane przez skarżących roboty budowlane, objęte niniejszym postępowaniem doprowadziły do faktycznej rozbudowy, poprzez dobudowanie do budynku mieszkalnego nowego elementu w postaci zabudowy powstałej od strony południowej. Aby powiększenie budynku było rozbudową, powinno stanowić część tego rozbudowywanego obiektu i być funkcjonalnie z tym obiektem związane. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę, wykusz lub taras). Owo powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu dobudowane przez skarżących pomieszczenie rozszerzyło funkcjonalność niewielkiego budynku mieszkalnego o funkcję pokoju dziennego, bądź jadalni. Świadczy o tym wyposażenie pomieszczenia m.in. w meble wypoczynkowe i bibliotekę, jak i drzwi wewnętrzne prowadzące do pomieszczenia kuchni. Zgodzić się należy z organem II instancji, że dobudowanie do parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję mieszkalną, pomieszczenia (werandy) stanowiło w istocie rozbudowę tego obiektu. Pomieszczenie to jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązane z tym obiektem budowlanym i zapewnia jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych obiektu budowlanego, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku. Pomieszczenie to stanowi niewątpliwie całość konstrukcyjno – budowlaną (przykryte jednym dachem dwuspadowym) z częścią dotychczas istniejącą. Przedmiotowe pomieszczenie stanowi całość z bryłą budynku głównego (zastosowano taki sam sposób i technologię wykonania ścian)
Dokonana przez organy ocena umiejscowienia zabudowy w odniesieniu do konstrukcji budynku wyklucza zdaniem Sądu przyjęcie stanowiska skarżących jakoby
pomieszczenie to stanowiło oranżerię (ogród zimowy) wykorzystywaną do produkcji rozsady roślin.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, jak prawidłowo zauważyły również organy obu instancji, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia oranżerii i ogrodu zimowego, uzasadnione jest więc posłużenie się definicją słownikową. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazuje NSA, oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1225/17, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 450/13, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Cbosa).
Wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, aby konstrukcja na którą składa się zadaszenie oraz ściany pełne, nawet jeśli znajdują się w nich z dwóch stron duże okna, stanowiła ogród zimowy. Z przyjętych ustaleń, niezakwestionowanych skutecznie w skardze, wynika, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego. Doszło bowiem bez wątpienia do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku mieszkalnego, który został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenie pełniące bardziej, jak słusznie zauważył PINB funkcję pokoju dziennego dostępnego z kuchni z widokiem poprzez duże okna na tereny zielone nieruchomości i bezpośrednim wyjściem na zewnątrz.
Wskazać należy, na co zwracano już uwagę w toku postępowania administracyjnego, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "rozbudowy". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, jak przewiduje art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo i doktryna, rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy" (por. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 3). Należy przy tym zauważyć, że rozbudowa to taka zmiana rzeczonych parametrów, która nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa zatem to zmiana bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1352/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1318/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 442/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17; Cbosa).
Konkludując wypada stwierdzić, że skarżący jako inwestorzy winni byli uzyskać pozwolenie na budowę dla realizacji spornej inwestycji. Samowolne wykonanie tego rodzaju rozbudowy obiektu skutkowało przeprowadzeniem przez PINB procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organy obu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego dokonując ich prawidłowej interpretacji. Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji, co należy podkreślić - sąd administracyjny może uchylić rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zgodnie z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. podjęły dostateczne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy. Nie doszło przy tym do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.
WINB prawidłowo również dokonał, w ramach postępowania zażaleniowego, uzupełnienia postanowienia organu I instancji, wskazując na sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej
W związku z powyższym, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności
z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.