VII SA/Wa 1765/21

VII SA/Wa 1765/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 229/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust 3 pkt 3 a, art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej "Kpa", w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej SB [...] na istniejącej wieży stanowiącej własność operatora [...] S.A. na terenie działki nr ew. [...] , obręb [...] , przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie [...] Sp. z o.o., dotyczące wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej SB [...] na istniejącej wieży stanowiącej własność operatora [...] S.A. na terenie działki nr ew. [...] , obręb [...], przy ul. [...].
Starosta [...]decyzją Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2021 r., wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia.
Od wyżej wymienionej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożył inwestor.
Wojewoda [...] rozpoznając złożone odwołanie na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ustawodawca w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane przewidział wyjątki od ww. zasady - budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót budowlanych zamiast pozwolenia na budowę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.
Wskazany art. 29 Prawa budowlanego wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ podany przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze jednak oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Do ustawy Prawo budowlane została bowiem wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy jako forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych.
W kontekście powyższego, zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej.
Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne.
Według art. 30 ust. 5c ww. ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia. W oparciu zaś o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy,
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29
ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust.5.
Uwzględniając zatem przedstawione wyżej uregulowania ocenić należało, czy w niniejszej sprawie wniesienie przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do zgłoszonego przez stronę Skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.
Z analizy akt sprawy wynika, że strona Skarżąca, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, dokonała zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], polegających na "instalacji radiokomunikacyjnej SB [...] na istniejącej wieży stanowiącej własność operatora [...] S.A.".
Organ dalej wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1642/18: "Przepis (...), wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są zatem objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, zmiany w zakresie parametrów technicznych lub użytkowych zamontowanych już urządzeń lub montaż nowych urządzeń we wnętrzu już zainstalowanego urządzenia".
Wojewoda przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazał, że organ powiatowy słusznie wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej SB [...] na istniejącej wieży stanowiącej własność operatora [...] S.A. na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...], objętych zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Starosta [...], w inkryminowanej decyzji wskazał, że w jego ocenie planowana inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi oraz, że wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, organ powiatowy wskazał, że planowana inwestycja stanowić będzie rozbudowę istniejącej stacji bazowej.
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, Inwestor do przedmiotowego zgłoszenia, załączył "projekt instalacji antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie budowlanym", "orzeczenie techniczne dotyczące możliwości budowy stacji [...] na wieży strunobetonowej H=38,90 m n.p.t. operatora [...]S.A. [...] ", "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 10.09.2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 1839)", "graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych" oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wskazano dalej, że przedmiotem inwestycji jest instalacja radiokomunikacyjna, która składać się będzie z nowoprojektowanych anten i urządzeń technicznych oraz wyposażenia technicznego w postaci konstrukcji podantenowych, tras kablowych oraz ramy pod urządzenia techniczne w przyziemiu wieży (str. 4 projektu instalacji antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie budowlanym). Ponadto, wskazano, że autor powyższego opracowania określił, że "konstrukcje podantenowe składać się będą z trzech nowych zestawów konstrukcji wsporczych oraz trzech istniejących konstrukcji [...]". Dodatkowo, autor orzeczenia technicznego dotyczącego możliwości budowy stacji [...] : [...] na wieży strunobetonowej H=38,90 m n.p.t. operatora [...]S.A. [...] , wskazał że "możliwa jest rozbudowa o planowany osprzęt, zgodnie z dostarczoną dokumentacją techniczną PTN".
Organ II instancji podkreślił, że wyraz "instalowanie" (...) oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (a także odpowiednio: przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 218/19). " '
Z kolei pojęcie "urządzenia technicznego" występuje w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Dodatkowo wskazano, że urządzenia wchodzące w skład planowanej inwestycji objęte zgłoszeniem, są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.). Powyższe wskazuje na konieczność zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Stąd też, roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu.
Organ wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja w oparciu o załączoną do zgłoszenia dokumentację, obejmuje jednak nie tylko instalowanie nowych anten sektorowych i mikrofalowych, ale także urządzenia techniczne, konstrukcję wsporczą, trasy kablowe oraz ramy pod urządzenia techniczne, pozwalające na funkcjonowanie planowanej inwestycji, a to wskazuje na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji jako "budowli", a nie jako "urządzenia", bowiem stacja bazowa operatora [...] S.A, [...] zlokalizowana na działce nr ew. [...]z obrębu [...], przy ul. [...], może funkcjonować niezależnie od zainstalowania na niej spornej inwestycji.
Wobec powyższego, realizacja przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej, która obejmuje budowę oraz adaptację wsporników oraz montaż anten i innych urządzeń, zdecydowanie wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. W konsekwencji taka instalacja wraz odpowiednim okablowaniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wskazano też, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 30 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa operatora [...]S.A. [...] winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.
Skoro zamierzenie inwestora polega na zamontowaniu na istniejącym obiekcie w postaci stacji bazowej dodatkowych anten, bez zdemontowania jakichkolwiek anten wcześniej legalnie zainstalowanych, to skutkować to musi zmianą sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, co wpłynie na zmianę emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Na powyższe w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wskazuje dokumentacja złożona do akt sprawy administracyjnej przez samego inwestora w postaci graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, z której wynika, że zaplanowane dodatkowe anteny sektorowe nie tylko samodzielnie generować będą powstawanie na określonym obszarze pola elektromagnetycznego, lecz nadto wpłyną na zasięg występowania obszaru pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż dopuszczalne na poszczególnych azymutach działania tak rozbudowanej stacji bazowej (rysunek Nr 1 i 2 graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych).
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że zasadne było uznanie, że instalacja radiokomunikacyjna objęta zgłoszeniem Spółki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej wobec czego zasadnym było wniesienie przez Starostę [...] sprzeciwu od dokonanego przez inwestora zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazano, iż nie wpływają one na niniejsze rozstrzygnięcie. Jednocześnie podkreślono, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszeń art. 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę na tę decyzję złożyła [...] Sp. z o.o.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie prawa procesowego, a to:
a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."), z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robot budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem;
b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
c) art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, na których się oparł organ administracyjny II instancji rozstrzygając sprawę, ustalając jej stan faktyczny, wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;
d) art. 8 k.p.a. poprzez działanie organ II instancji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co wynika z prezentowania odmiennych ocen prawnych tożsamych stanów faktycznych w wydawanych przez ten organ decyzjach;
e) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji na podstawie i w granicach prawa;
f) art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzutu zawartego w odwołaniu Skarżącej o naruszeniu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu.
2) naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z poźn. zm., dalej: "Pr. bud.“) oraz art. 3 ust. 3 Pr. bud. w zw. z § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz.1864 ze. zm., zwanego dalej "Rozporządzeniem" poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez organ administracyjny II instancji, iż zamierzenie inwestycyjne Skarżącej polegające na instalowaniu urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia budowalnego o którym mowa w art. 30 Pr. bud., jak również uznanie iż przedmiotowa inwestycja powoduje zmianę parametrów obiektu, podczas gdy postępowanie dotyczy instalowania urządzeń na istniejącym obiekcie;
b) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy aktywność budowalna polegająca na montażu instalacji radiokomunikacyjnej dotyczy robot, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie co najwyżej zgłoszenia z uwagi na wysokość elementów instalacji radiokomunikacyjnej przekraczającą 3 metry;
c) art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprzeciw Starosty [...] w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony, albowiem zgłoszenie wykonania robot budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej SB [...] na istniejącej wieży dotyczy budowy lub wykonywania robot budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, choć w myśl przywc4anych powyżej przepisów wymaga jedynie zgłoszenia budowlanego;
d) § 3 pkt 2 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany w rozumieniu ww. przepisu, którego rozbudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy należy je zakwalifikować jako urządzenia wskazane w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Pr. bud., które należy zgłosić organowi.
Podnosząc powyższe zarzuty wnoszono:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] ;
2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robot budowlanych;
3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot od Wojewody [...] kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez Skarżącego praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Z akt sprawy oraz ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja to instalacja radiokomunikacyjna, która składać się będzie z nowoprojektowanych anten i urządzeń technicznych oraz wyposażenia technicznego w postaci konstrukcji podantenowych, tras kablowych oraz ramy pod urządzenia techniczne w przyziemiu wieży. Konstrukcje podantenowe składać się będą z trzech nowych zestawów konstrukcji wsporczych oraz trzech istniejących konstrukcji zaadoptowanych na potrzeby inwestycji.
Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę obiektu budowlanego (stacji telefonii komórkowej), wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też instalowanie urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które wymaga jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.
Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga na wstępie dokonania analizy stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 października 2019 r. przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten został znowelizowany na podstawie art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) i od 25 października 2019 r. obowiązuje w brzmieniu następującym: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Od dnia 19 września 2020 r. regulacja ta jest zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przepis ten stanowi obecnie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Ten stan prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji w tej sprawie przez organy obu instancji.
Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 25 października 2019 r. sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów: urządzeń "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (druk nr VIII.3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala stwierdzić, że mocą tej nowelizacji doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1278/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2020 r., II SA.Kr 108/20). Nowelizacja ta miała więc charakter uzupełniający i nie wpłynęła w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, nadal bowiem podstawowym elementem dyspozycji tego przepisu jest "wykonywanie robót budowalnych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych". W orzecznictwie wskazuje się, że nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1224/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1890/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 3 ust. 7 ustawy poprzez termin roboty budowlane - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Podkreślić również należy, że jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, to wyjaśnienie tego terminu zostało ukształtowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmują, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego budynku innych niż określone w art. 3 ust. 7a. Tym samym uznać należy, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
Prawo budowlane nie zawiera również definicji "instalowania". Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego "instalować" znaczy (w technicznym kontekście) tyle co "zakładać, montować urządzenia techniczne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., II OSK 4048/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. Z projektu wynika, że przedmiotowa inwestycja składa się z nowoprojektowanych 3 anten sektorowych, jednej radioliniowej i urządzeń technicznych oraz wyposażenia technicznego w postaci konstrukcji podantenowych, tras kablowych oraz ramy pod urządzenia techniczne w przyziemiu wieży. Konstrukcje podantenowe składać się będą z trzech nowych zestawów konstrukcji wsporczych oraz trzech istniejących konstrukcji zaadoptowanych na potrzeby inwestycji. Nie sposób uznać, że roboty tego rodzaju stanowią "instalowanie" czy też montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej nawet, jeśli ten zespół urządzeń stanowi całość techniczno-użytkową. Rozmiar tej instalacji oraz jej charakter potwierdza prawidłowość stanowiska organów, iż jej wykonanie stanowi rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej, jako samodzielna całość techniczno – użytkowa, stanowi budowlę, na którą składają się poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie. Stacja bazowa stanowi zatem zamierzenie budowlane (przedsięwzięcie) zaliczane do budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane natomiast w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi ona zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Wobec powyższego stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 ust. ustawy, która na etapie jej realizacji wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, pozwolenia na budowę, a po zakończeniu budowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W ocenie Sądu, orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 października 2019 r. pozostaje więc aktualne w tym zakresie. Wskazana nowelizacja art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego i treść obecnie obowiązującego art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego nie ma wpływu na kwalifikację tego rodzaju inwestycji jako obiektu budowlanego (budowli). W orzecznictwie stacja bazowa telefonii komórkowej również traktowana była jako całość techniczno-użytkowa, lecz jako taka, uznawana była za budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, fakt, iż w znowelizowanym przepisie dodano, że instalowane urządzenia mogą stanowić całość techniczno-użytkową nie przesądza o zastosowaniu do przedmiotowej inwestycji art. 29 ust. 3 pkt 3a ustawy, gdyż w dalszym ciągu w przepisie tym mowa jest o instalowaniu urządzeń (a nie stacji telefonii komórkowych) na obiektach budowlanych.
Nowe brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa bududowlanego w ocenie Sądu nie może być zatem intepretowane bez uwzględnienia okoliczności, czy instalacja taka, jeżeli dotyczy już istniejącej stacji bazowej, stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji. W sytuacji bowiem gdy instalacja dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu, jakim jest stacja bazowa, to stanowi ona rozbudowę tej stacji, a nie instalowanie, o którym stanowi ww. przepis (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19; z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1212/20; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1101/18, będące aktualne w podanym ujęciu, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, dostępne w CBOSA).
Dodać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 15). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 641/18, z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17, z 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17, z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.).
Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów dotyczących oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. Oceny przedsięwzięcia w postaci rozbudowy stacji bazowej poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uznanie, że jakakolwiek instalacja anten, które funkcjonalnie są związane z konstrukcją wsporczą jest zwolnione z obowiązku pozwolenia na budowę i oceny z punktu widzenia skutków środowiskowych, niwelowałoby systemowe rozwiązania w tym zakresie. Oczywiście nie da się wykluczyć, że nie nastąpi zmiana dotychczasowych parametrów inwestycji np. przy instalacji urządzeń obojętnych dla środowiska lub wymiany istniejących już anten, ale dowieszanie nowych anten należy ocenić w szerszym zakresie.
W ocenie Sądu, organ nie naruszył również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób prawidłowy, a podjęte ustalenia dawały podstawę do dokonania kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji jako inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy procedowali w zakresie inwestycji opisanej w zgłoszeniu. Bazując przy tym na materiałach złożonych przez inwestora. Żadne nowe dowody nie zostały zgłoszone w postępowaniu odwoławczym.
Podkreślić przy tym należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny i został ustalony w oparciu o dokumentacje strony skarżącej. Spór dotyczy natomiast kwalifikacji prawnej planowanych przez inwestora robót.
Organ odwoławczy w wystarczający sposób przeprowadził wywód prawny wskazujący na konieczność uznania, że zakres planowanej inwestycji wykracza poza instytucję zgłoszenia i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Odpowiedz na zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a sprowadzające się do wadliwej kwalifikacji inwestycji wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.