VII SA/Wa 2646/24

VII SA/Wa 2646/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Szczepan Borowski /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6 i 7, art 16, art 145, art 156  par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2024 r. znak DOR.7110.136.2024.INO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 sierpnia 2024 r., znak: DOR.7110.136.2024.INO Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ lub GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej jako: organ pierwszej instancji lub Wojewoda) z 5 marca 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 maja 2020 r.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy.
W. K. (dalej także jako skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 maja 2020 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 marca 2019 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących (I i II etap) na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. C. w W. i projekt budowlany 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących z zewnętrzną instalacją gazu wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną oraz udzielającą pozwolenia na realizację I etapu inwestycji polegającą na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących z zewnętrzną instalacją gazu wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] , w zakresie zamiennego projektu zagospodarowania terenu w ten sposób, że zatwierdzająca zamienny projekt zagospodarowania terenu całej inwestycji oraz zatwierdzającą projekt budowlany 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących na części działki nr ew. [...] stanowiących II etap inwestycji, i zezwalającej inwestorowi A. sp. z o.o.. - 3 sp. k. z siedzibą w W., na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] .
We wniosku skarżący wskazał, że wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w postępowaniu bez jego udziału, mimo, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Wojewoda decyzją z 26 października 2020 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2020 r. uznając, że skarżący nie może być stroną postępowania w sprawie. GINB utrzymał w mocy tę decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawomocnym wyrokiem z 28 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 674/22, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego.
Sąd uznał, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...] i [...] świadczą o tym, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tej jej części, która stanowi etap II (budowa czterech budynków w zbliżeniu do granicy działki drogowej i działki skarżącego nr [...] i która została objęta kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją zmieniającą Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 maja 2020 r. Zdaniem Sądu, skarżący posiada zatem interes prawny wynikający z przepisów art. 234 ust. 1 Prawa wodnego i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dający mu przymiot strony na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 maja 2020 r. Sąd nie podzielił również stanowiska organu, że samo potencjalne ograniczenie w możliwości zabudowy działki nr [...] , z uwagi na konieczność odsunięcia się na 30 m od spornej inwestycji w przypadku zaprojektowania na działce nr [...] myjni urządzeń ochrony roślin nie przemawia za przyznaniem skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu. Fakt, że skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, który wskazywałby na zamiar wykonania w przyszłości tego typu inwestycji na działce nr [...] nie ma wpływu na ocenę jego interesu prawnego w tym zakresie.
Wojewoda Mazowiecki, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, decyzją z 5 marca 2024 r., odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji.
Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 6 sierpnia 2024 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, że jest to tryb nadzwyczajny stanowiący wyłom od zasady trwałości decyzji administracyjnej.
GINB zwrócił uwagę na związanie powołanym wyrokiem WSA w W. w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 maja 2020 r.,
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r., poz. 1186 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Inwestor – A. l. sp. z o.o. - 3 sp. k. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki ew. nr [...] i [...] , obręb [...], przy ul. C. w W.) na cele budowlane. Ponadto uzyskał decyzję Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z 3 grudnia 2019 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych oraz ciągu pieszo-jezdnego wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną na części działki ewid. nr [...] .
Organ uznał, że poddana kontroli decyzja nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. GINB zaznaczył, że nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów decyzji o warunkach zabudowy, co do rodzaju zabudowy: nieprzekraczalnej linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej każdego z budynków dla etapu II, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, wskaźnika parkingowego czy też obsługi komunikacyjnej. Zgodnie z decyzją Zarządu Dzielnicy U. Miasta Stołecznego Warszawy z 3 grudnia 2019 r. sporna inwestycja nie jest zaliczana do rodzaju przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 14 maja 2020 r. nie narusza rażąco rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej także jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Organ nie dopatrzył się w tej decyzji w szczególności kwalifikowanego naruszenia przepisów regulujących sytuowania budynków (§ 12), przesłaniania budynków (§ 13), nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 60), sytuowania stanowisk postojowych (§ 19), sytuowania miejsc do gromadzenia odpadów stałych (§ 23). Organ uznał, że z dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Ponadto, sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń.
GINB nie zgodził się z zarzutem skarżącego, który prowadzi na działce nr [...] gospodarstwo ogrodnicze, naruszenia § 9 ust. 1, § 12 oraz § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 297). Rozporządzenie to weszło w życie 2 marca 2023 r. Na dzień wydania spornej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 14 maja 2020 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 877). Zdaniem organu kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza § 9 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., który stanowi, że odległości myjni urządzeń ochrony roślin powinny wynosić co najmniej 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, silosów na kiszonki, magazynów pasz i ziarna oraz obiektów budowlanych służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych (pkt 1) i 5 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 2). Organ zwrócił uwagę że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż pod największym na działce nr 39/1 drzewem jest urządzone miejsce do mycia opryskiwaczy. Organ stwierdził, że w powołanym przepisie mowa jest nie o miejscu, lecz o myjni, a więc obiekcie budowlanym, co jest spójne z faktem, że rozporządzenie dotyczy budowli rolniczych, a nie miejsc, w których wykonuje się określone czynności. Usytuowanie inwestycji w określonej odległości od miejsca, które skarżący wybrał do mycia nie stanowi zatem o rażącym naruszeniu ww. przepisów.
Organ nie dopatrzył się również naruszenia § 30 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r., zgodnie z którym składy otwarte węgla, koksu i żużla powinny być położone w terenie, w którym nie gromadzą się wody opadowe. Przepis ten, w ocenie organu, nie określa żadnych norm odległościowych. GINB zwrócił uwagę, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 14 maja 2020 r. wynika, że wody opadowe będą odprowadzane poprzez rozsączenie na własnym gruncie, zapewniając kierunek odpływu nieszkodzący gruntom sąsiednim. Takie rozwiązanie jest zgodne z wytycznymi opinii Wydziału Ochrony Środowiska z 29 sierpnia 2019 r., opisanej w decyzji o warunkach zabudowy z 3 grudnia 2019 r., że wody opadowe należy zagospodarować na własnym terenie nieutwardzonym.
Z tych samych względów zdaniem GINB nie został naruszony w sposób rażący § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczący zakazu dokonywania zmian spływu wód.
GINB uznał ponadto, że zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania tego projektu były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami.
W. K. złożył skargę na tę decyzję wnosząc o jej uchylenie i zastosowanie środków adekwatnych do stwierdzonych naruszeń zgodnie z art. 145 § 1pkt i art. 151 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 1. art. 6, art. 7, art. 140, art. 155, art. 156 pkt 2, 5, 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.);
2. art. 5, art. 58 § 1 i § 2, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 1061, dalej także jako Kodeks cywilny);
3. art. 2, art. 7 § 1, art. 8, art. 163 pkt 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2024 r., poz. 17 ze zm.)
4. art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130)
5. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie tj. § 9 pkt 1 zgodnie z którym odległość myjni urządzeń ochrony roślin powinna wynosić co najmniej 30m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (... ) i pkt 2 - 5m od granicy działki sąsiedniej, oraz § 30 zgodnie z którym składy otwarte węgla, koksu, żużla powinny być położone na terenie, w którym nie gromadzą się wody opadowe.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy. W dalszej części zwrócił uwagę przede wszystkim na kwestie związane z przyjętymi w warunkach zabudowy sposobami odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z nieruchomości inwestora. Skarżący wskazał, że organ zupełnie pominął rzeczywiste problemy dotyczące istnienia na sąsiedniej działce należącego do niego gospodarstwa i geomorfologii trudnej z punktu widzenia wodoprzepuszczalności terenu. Skarżący zakwestionował przyjęty przez organ sposób odprowadzenia wody z rynien bezpośrednio na nieutwardzony teren inwestora, w sytuacji gdy teren w swoich ośmiu warstwach był praktycznie nienasiąkliwy lub nasiąkliwy w niskim stopniu. Wskazał również, że poziom terenu nowej inwestycji uległ znacznemu podwyższeniu.
Ponadto zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. albowiem nie zostały zachowane odległości myjni urządzeń ochrony roślin od granicy pomieszczeń zamieszkiwanych przez ludzi.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 21 stycznia 2025 r., złożonym na rozprawie, skarżący odniósł się do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 maja 2020 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących oraz projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę.
Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb, w którym organ rozpoznaje wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, jest trybem nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. A zatem, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1001/21, wszystkie powołane orzeczenia opublikowane są pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga on natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Skarżący swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparł na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Aby móc uwzględnić wniosek i stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej organ zobligowany jest ustalić w sposób jednoznaczny, że przesłanka ta faktycznie zaistniała bądź decyzja obarczona jest inną kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
W bogatym i utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy jednak stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa. Oznacza to zastosowanie przez organ administracji przepisu do danego stanu faktycznego wbrew jego literalnemu brzmieniu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1261/20). Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2269/21). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1970/21). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Zaznaczyć należy, że dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej kontroli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia z 14 maja 2020 r. przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i elementy, które podlegają ocenie przez organ architektoniczno-budowlany zostały określone przede wszystkim w przepisach ustawy Prawo budowlane i aktach wykonawczych do tej ustawy.
Sąd podziela pogląd GINB, który w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na przepisy Prawa budowlanego, ale również wydanego na jego podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które organ architektoniczno-budowlany bierze pod uwagę rozpoznając wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego i o pozwolenie na budowę. Organ właściwe przepisy w sposób szczegółowy odniósł do stanu faktycznego, jaki miał miejsce w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy, wynikającego przede wszystkim ze złożonych przez inwestora dokumentów.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112).
Należy przyznać rację organowi, że rozwiązania przyjęte w złożonych przez inwestora do zatwierdzenia projektach były zgodne z decyzją Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy z 3 grudnia 2019 r. o warunkach zabudowy.
Mając na uwadze podnoszone przez skarżącego w ramach których kwestionuje on rozwiązania projektowe dotyczące gospodarki wodami opadowymi należy wskazać, że projekt budowlany zawiera opinię geotechniczną, z której wynika, iż projektowane obiekty spełniają warunki zaliczające daną inwestycję do pierwszej kategorii geotechnicznej. Projekt zawiera dokumentację badań podłoża gruntowego. Zaznaczyć należy, że nie jest rolą organu wydającego pozwolenie na budowę badanie, czy ustalenia projektu budowlanego są zgodne z warunkami technicznymi, bowiem za to rozwiązanie odpowiada wyłącznie projektant. Należy uznać, że przyjęte rozwiązania techniczne związane z odprowadzaniem wód opadowych są zgodne z warunkami zabudowy, zgodnie z którymi inwestor zobowiązany został do ich zagospodarowania na własnym terenie. Słusznie zatem uznał organ, że skoro dokumentacja projektowa była zgodna z warunkami zabudowy to nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie narusza w stopniu rażącym art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kwestie techniczno-budowlane zostały uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zgadza się z GINB, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z dnia 14 maja 2020 r., wbrew twierdzeniu skarżącego, nie naruszył w sposób rażący przepisów powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia inwestorowi kwestionowanego pozwolenia na budowę. Organ prawidłowo ustalił, że działka inwestycyjna nr [...] oddzielona jest od działki należącej do skarżącego (nr [...] ), działką drogową nr [...] oraz działką nr [...]. Realizowane w ramach II etapu inwestycji trzy budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe zostały zaprojektowane na działce ewid. nr [...] w odległości ok. 14 m od granicy działki nr [...] , zaś jeden budynek został zaprojektowany na tej działce w odległości ok. 16 m od granicy działki nr [...] . Usytuowana najbliżej względem działki nr [...] wiata śmietnikowa, została zaprojektowana w odległości ok. 10 m od granicy działki nr [...] . Zaprojektowane najbliżej względem działki nr [...] miejsca postojowe zostały zaplanowane w odległości ok. 11 m od granicy działki nr [...] . Prawidłowo organ ustalił również brak naruszenia innych norm technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu.
W szczególności nie został naruszony w sposób rażący § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność projektu z przepisami technicznymi. W niniejszej sprawie projekt budowlany przewidywał, że wody opadowe będą odprowadzane poprzez rozsączenie na własnym gruncie, zapewniając kierunek odpływu nieszkodzący gruntom sąsiednim, a zatem to rozwiązanie projektowe nie naruszało wskazanego przepisu. Jak słusznie zauważył organ rozwiązanie takie było zgodne z wytycznymi opinii Wydziału Ochrony Środowiska z 29 sierpnia 2019 r., opisanej w decyzji o warunkach zabudowy z 3 grudnia 2019 r., że wody opadowe należy zagospodarować na własnym terenie nieutwardzonym.
Z akt sprawy nie wynika, aby projekt zagospodarowania terenu przewidywał podniesienie wysokości powierzchni nieruchomości, na której planowana była inwestycja budowlana. Jak słusznie wskazał organ z opisu technicznego do projektu budowlanego zagospodarowania terenu, dotyczącego projektowanych elementów zagospodarowania terenu i obiektów kubaturowych wynika, że w II etapie realizacji zaprojektowano 4 budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe wolnostojące w trzech typach bez garażu w budynku i z wejściem do budynków bezpośrednio z poziomu terenu, przy czym poziom posadowienia posadzki parteru 0,00 dla każdego budynku oznaczono na planie zagospodarowania terenu załączonym w projekcie budowlanym, czyli: 106,85, 106,95, 107,25, 107,25 m n.p.m., rosnącą w kierunku północ - południe, a zatem wzdłuż ciągu ulicy Czarkowskiego, przy czym kierunek odprowadzenia wody po terenie jest ze spadkiem 1% od strony ulicy do środka działki inwestycyjnej.
Stąd też zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy zwrócić uwagę, że WSA w W. w powołanym wyroku z 28 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 674/22, odwołując się do zarzutów naruszenia stosunków wodnych przez sporną inwestycję nie przesądził, że do takiego naruszenia doszło. Uznał jedynie, że to zagadnienie stanowi o tym, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem skarżący uprawniony jest do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Sąd zaznacza, że ewentualne "zalewanie" związane z działalnością inwestora, który celowo kieruje wody opadowe na sąsiednie działki mogłoby uzasadniać stwierdzenie naruszenia § 29 rozporządzenia, ale nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w postepowaniu zwykłym, z zakresu nadzoru budowlanego.
Nie można uznać, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany w sposób rażący naruszył przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 1087). Jak słusznie zauważyły organy obu instancji zgodnie z dokumentacją projektową rzędne terenu na działce inwestora wahają się od 105,53m n.p.m. do 107,54m w kierunku północ południe wzdłuż ulicy Czarkowskiego i taki sam kierunek obserwowany jest na działce skarżącego o nr ew. [...] . Trudno zatem przyjąć, że organ zatwierdzając sporny projekt budowlany w sposób rażący w takim stanie faktycznym naruszył przepisy Prawa wodnego. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organy kontrolowały decyzję Prezydenta m.st. Warszawy zgodnie ze stanem na dzień wydania tej decyzji. Wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą mieć okoliczności, które ujawniły się później. Z dokumentów przedstawionych organowi architektoniczno-budowlanemu nie wynikało, że na skutek realizacji inwestycji stosunki wodne ulegną zmianie, a inwestor przedstawił na tę okoliczności stosowne analizy i dokumenty. Wskazać również trzeba, że postępowanie o naruszenie stosunków wodnych (art. 234 ustawy Prawo wodne) jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie o naruszenie stosunków wodnych wymaga przeprowadzenia szczegółowego i specjalistycznego postępowania wyjaśniającego i może zakończyć się decyzją nakazującą właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych. Tymczasem przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 14 maja 2020 r. było pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych. Skarżący zarzucił rażące naruszenie § 9 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że odległości myjni urządzeń ochrony roślin powinny wynosić co najmniej 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, silosów na kiszonki, magazynów pasz i ziarna oraz obiektów budowlanych służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i 5m od granicy działki sąsiedniej. Wskazał, że na swojej działce ma urządzone miejsce do mycia urządzeń ochrony roślin, a odległość od tego miejsca do budynków objętych spornym pozwoleniem na budowę nie spełnia warunków określonych w przytoczonym przepisie. Przepis ten, zdaniem Sądu, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem postępowania nieważnościowego było udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i dlatego organy były zobowiązane do zbadania, czy planowane przez inwestora usytuowanie budynku jest zgodne z przepisami techniczno – budowlanymi. Zatem istotne znaczenie mają odległości, których zachowania wymagają przepisy przy projektowaniu budynku mieszkalnego, zaś powołany przepis jest wymogiem istotnym przy sytuowaniu myjni urządzeń do ochrony roślin, a nie budynku mieszkalnego. Dlatego też nałożenie na inwestora zamierzającego wybudować budynek mieszkalny obowiązku zachowania odległości trzydziestu metrów od istniejącej myjni w istocie stanowiłoby nałożenie na niego dodatkowego obowiązku nieprzewidzianego wyraźnie w przepisach prawa, a tym samym byłoby sprzeczne z wolnościowym charakterem prawa zabudowy (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 339/09). Niezależnie od powyższego Sąd podziela pogląd organu, zgodnie z którym odległości określone w § 9 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. dotyczą myjni rozumianej jako obiekt budowlany, a nie miejsca, w którym faktycznie dokonuje się czynności mycia urządzeń rolniczych.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd jednolicie prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym, nie jest skuteczne powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na wadę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowią różne nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Co do zasady, przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z tym, wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 k.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017, s. 750-751). Wbrew twierdzeniu skarżącej pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01).
Niezasadne są również wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7 k.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji odniosły się do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych nie tylko we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również w pismach uzupełniających. Wnikliwie i rzetelnie przeanalizował te okoliczności nie stwierdzając naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy przepisów w stopniu rażącym czyli oczywistym, takim który "jest dostrzegalny na pierwszy rzut oka". Zdaniem Sądu ustalenia organu znajdują swoje potwierdzenie w aktach sprawy, a przesłanki prawne i faktyczne podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również w poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego.
Z powołanych wyżej powodów organy nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy nie naruszyły również art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały albo w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak: J. Wegner, M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 156). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Adresatem kontrolowanej przez organ decyzji był inwestor, który na podstawie tej decyzji uzyskał uprawnienie do budowy budynków mieszkalnych na określonych warunkach. Decyzja ta była możliwa do wykonania w dniu jej wydania i nie pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami prawa, w takim stopniu, że jej wykonanie byłoby niemożliwe albo narażało w sposób oczywisty adresata decyzji na sankcję karną.
Organy nie naruszyły wskazanego w skardze art. 160 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem ustawa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Z kontekstu sprawy można domyślać się, że skarżącemu chodziło o naruszenie art. 60 § 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie albowiem przedmiotem postępowania sądowego była kontrola decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie decyzja o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu organy nie naruszyły także wskazanych w skardze przepisów Kodeksu cywilnego albowiem Kodeks reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 Kodeksu cywilnego) natomiast organy nadzoru budowlanego nie działały wobec skarżącego w ramach stosunku cywilnoprawnego a w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Z tych samych powodów organ nie mógł naruszyć powołanych przez skarżącego przepisów Kodeksu karnego.
Reasumując stwierdzić należy, że ani decyzja GINB ani poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie naruszyły wskazanych przepisów. Sprawa została rozpatrzona w oparciu o całokształt materiału dowodowego i nie wystąpiły w niej jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, zaś uzasadnienie decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w całości oddalił skargę.