VII SA/Wa 1757/24

VII SA/Wa 1757/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r. znak: DOR.521.34.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z 21 maja 2024r., znak: DOR.521.34.2024.AMO utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 15 kwietnia 2024 r. znak: IR.I.7840.4.26.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. znak: IR.I.7840.4.26.2024, wydanym na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2021 r. znak: [...] o 78 dni, w związku z czym wymierzył temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 39.000 zł.
W zażaleniu na to postanowienie, Starosta K. zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 p.b. z uwagi na pominięcie przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) odwołał się do następującej argumentacji.
GINB ustalił, że [...] lipca 2021r. do Starosty K. wpłynął wniosek A. G. i R. G. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ś. M., gmina C. Następnie pismem z [...] grudnia 2021r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Z kolei postanowieniem z [...] grudnia 2021r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym - w terminie do [...] stycznia 2022r. Inwestor uzupełnił dokumentację [...] grudnia 2021 r. Decyzja Starosty K. nr [...] zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmująca: budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb geod. [...] Ś. M., gmina C. została wydana [...] grudnia 2021r.
Zdaniem GINB, Wojewoda prawidłowo przyjął, że całe postępowanie (w sprawie rozpatrywania wniosku przez Starostę K. trwało 156 dni (od dnia wpływu wniosku [...] lipca 2021r. do wydania decyzji z [...] grudnia 2021r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda prawidłowo odliczył 65 dni z uwagi na art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 1 oraz 13 dni (tj. okres od 7 grudnia 2021r., do 31 grudnia 2021r.) w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków
(156-65-13= 78).
W związku z tym zasadnie przyjęto, że Starosta K. dopuścił się 78-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 39.000 zł. GINB podzielił również stanowisko organu I instancji co do braku innych okoliczności, które skutkowałyby zmniejszeniem okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 p.b.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia, GINB przypomniał, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty K. dnia [...] lipca 2021 r. Odnosząc się twierdzeń Starosty K., GINB wyjaśnił, że był zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 p.b., a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Dlatego kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Okoliczności te nie stanowią przyczyn niezależnych od organu.
Organ odwoławczy podkreślił, że pierwszą czynność w spornym postępowaniu administracyjnym, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu z [...] grudnia 2021 r., Starosta K. podjął dopiero w 140 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie dowodzi respektowania przez Starostę K. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.
W skardze na ww. postanowienie GINB, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta K. zarzucił GINB naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego,
2) art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2021r. Nr [...] w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem,
3) art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęcie, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2021r. Nr [...], podczas gdy wydanie decyzji nastąpiło z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od Starosty K.,
3) art. 35 ust. 8 p.b. przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okoliczności faktyczne sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu, ilość składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemy kadrowe nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została decyzja Starostę K. z [...] grudnia 2021 r. nr [...], okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od Starosty K. – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia, które winno zostać uwzględnione.
Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymania wykonania tych aktów. W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. informacje dotyczące zasobów kadrowych jednostki odpowiadającej za rozpatrywanie spraw pozwolenia na budowę, wykaz pozostałych zadań realizowanych przez pracowników merytorycznych tej jednostki i dane statystyczne spraw w niej rozpatrywanych. Skarżący wskazał ponadto na wzrost nieobecności pracowników w istotnym dla sprawy okresie. Przedstawił ponadto informacje o stanie finansów Powiatu K.
W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia
Sąd postanowieniem z 11 września 2024 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów był w rozpoznawanej sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że nałożony
w powyższym przepisie na organ obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Ustawodawca za zasadę przyjął obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 1148/17, LEX nr 2426724). Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania – nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powyższych przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 p.b., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień [...] lipca 2021r, czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w K. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi.
Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, ze termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 156 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu okresu do uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę ( tj. 13 dni, od [...] grudnia 2021r. – [...] grudnia 2021r.) oraz 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 78 dni. W niniejszej sprawie organy niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również drugi z zarzutów, dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu. Powoływane przez Starostę K. i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19 będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów.
Przyczyny niezależne od organu to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018r., sygn. I OSK 2525/16). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro art. 35 ust. 8 p.b., jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 p.b. art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jest sprawa zostanie rozstrzygnięta.
Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b.
Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzega, że Starosta podejmował kroki mające na celu zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wskazano, że mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy łączna wysokość nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości.
Za koniecznością uwzględnienia skargi nie przemawiają także okoliczności związane z epidemią COVID19. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Wobec tego trudno uznać za usprawiedliwioną opieszałość organu poprzez powołanie się na przepisy, które zostały uchylone przed złożeniem wniosku przez inwestora.
Na marginesie należy zauważyć, że w okresie prowadzenia spornego postępowania administracyjnego nie obowiązywały już przepisy "okołocovidowe", przewidujące wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy. Wypada przypomnieć, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Również jedynie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, obowiązywały przepisy przewidujące, że jeżeli urząd administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne stanie się niezdolny do wykonywania zadań w całości albo w części, wojewoda może w drodze zarządzenia powierzyć wykonywanie zadań tego urzędu lub podmiotu, w całości albo w części, w określonym terminie, innemu urzędowi administracji publicznej lub podmiotowi wykonującemu zadania publiczne (art. 15zzy ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID-19). Takich działań w tej sprawie nie było.
Brak było podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 571/08 (LEX nr 558389), że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.
Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 p.b. Sąd nie podzielił postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego". Orzekające organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 p.b. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Natomiast fakt, że skarżący ocenia ustalenia faktyczne lub stanowisko prawne organów odmiennie nie świadczy o naruszeniu art. 7a ani art. 81a k.p.a.
Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Sprawa rozpoznania została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.