VII SA/WA 1748/22

VII SA/Wa 1748/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. znak: KOC/7715/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., znak: KOC/7372/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ II instancji", "SKO", "SKO w Warszawie") na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570), rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., od decyzji Prezydenta W. (dalej jako "organ I instancji") z dnia 3 listopada 2021 r. nr 141/ŚRÓ/21, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, Że wnioskiem z dnia 11 marca 2020 r., skorygowanym w dniu 29 marca 2020 r., 22 kwietnia 2020 r., 17 lipca 2020 r., 20 lipca 2020 r., 26 marca 2021 r., 15 czerwca 2021 r., N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, 2- poziomowym garażem podziemnym, infrastruktura i zagospodarowaniem terenu, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego ,.B" na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz istniejącego budynku biurowego "C" na funkcję usług oraz budowie drogi wewnętrznej i wjazdów, na działce nr [...] i części działki nr [...] (kubatura), części działek nr [...], [...], [...] (droga wewnętrzna) oraz części działek ni" ! [...] i nr [...] (wjazdy) z obrębu [...], przy ul. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent W. decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr 141/ŚRÓ/21 ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, 2-poziomowym garażem podziemnym, infrastruktura i zagospodarowaniem terenu, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego "B" na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz istniejącego budynku biurowego ..C " na funkcję usług oraz budowie drogi wewnętrznej i wjazdów, na działce nr [...] i części działki nr [...] (kubatura), części działek nr [...], [...], [...] (droga wewnętrzna) oraz części działek nr [...] i nr [...] (wjazdy) z obrębu [...], przy ul. [...].
Od powyższej decyzji odwołani złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. Zarzuciła organowi I instancji:
- nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej;
- nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego,
- nieprawidłowe wyznaczenie parametrów inwestycji,
- nieprawidłowe ustalenia w zakresie posiadania przez inwestycję wystarczającego uzbrojenia terenu;
- przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej.
Decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., znak: KOC/7372/Ar/21, SKO w Warszawie uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Zdaniem SKO granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), bowiem brak jest na niej pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Przede wszystkim jednak wyjaśnienia wymaga kwestia prawidłowego określenia frontu działki, tj. tej jej części, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na nieruchomość. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestor wielokrotnie wskazywał, że jedyny możliwy dojazd do nieruchomości winien odbywać się od ul. [...] za pośrednictwem projektowanej drogi wewnętrznej na części działek nr [...], [...], [...]. W związku z powyższym wątpliwości organu budzi wyznaczenie granic obszaru analizowanego przy przyjęciu, że front terenu inwestycji stanowi odcinek działki przylegający do ul. [...]. W orzecznictwie jest utrwalony pogląd, że jeżeli teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Jedynie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani a terenu, mogą stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami.
Ponadto SKO wskazało, że wzięło pod uwagę zarzuty odwołania w kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jak już wskazano -jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do u.p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 2 powołanego przepisu, jest warunek dostępu terenu objętego planowaną inwestycją do drogi publicznej. Z kolei art. 2 pkt 14 ustawy determinuje "dostęp do drogi publicznej" jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, ". Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa. Dostęp ten zapewnia więc bezpośrednie połączenie, a także pośrednie przez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu, na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 497-498). Teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ wskazując, że kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, tj. ul. [...] była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, obszernie przytoczył fragmenty wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn.. akt II OSK 3301/19.
SKO stwierdziło, że teren inwestycji nic posiada dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...]. W związku powyższym podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zapewnienie dostępu do terenu inwestycji od strony ul. [...], przez działki nr [...], [...], [...], na których inwestor planuje drogę wewnętrzną. Z akt sprawy nie wynika, czy na ww. nieruchomościach ustanowione zostały odpowiednie służebności gruntowe pozwalające na ustalenie, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i art.. 77 § k.p.a., a także art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), bowiem nie zweryfikował, czy planowana inwestycja spełnia wymóg, o którym mowa art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a także przeprowadził analizę obszaru na mapie, która nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz nieprawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej jako "Wspólnota", "skarżąca"), zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wyrażające się w przedwczesnym wydaniu decyzji kasatoryjnej w sytuacji, w której SKO w Warszawie powinno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 § 1 k.p.a., co mogło skutkować koniecznością orzeczenia w sprawie co do istoty tj. uchylenia Decyzji Prezydenta i odmowy ustalenia warunków zabudowy
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, że zastosowanie przez SKO w Warszawie art. 138 § 2 k.p.a. było zdecydowanie przedwczesne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane zostały dwie podstawowe przyczyny uchylenia decyzji, tj. (i) konieczność ustalenia czy inwestycja legitymuje się dostępem do drogi publicznej od strony ul. [...] (w związku z tym, że brak jest takiego dostępu od strony ul. [...]) oraz (ii) nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Jeżeli zatem SKO ustaliło, że teren Inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, to organ ten powinien, korzystając z uprawnienia przyznanego w art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów wykazujących posiadanie dostępu od strony ul. [...]. W braku zadośćuczynienia przez inwestora takiemu wezwaniu SKO powinno wydać decyzję "merytoryczną", tj. uchylającą decyzję Prezydenta i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. Brak dostępu terenu do drogi publicznej stanowi bowiem w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczający powód odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim wypadku kwestia błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest już prawnie irrelewantna, w konsekwencji uchylanie decyzji Prezydenta i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie jest celowe. Dopiero ewentualne ustalenie, że możliwy jest dostęp do terenu Inwestycji od strony ul. [...] umożliwiłoby SKO dalsze procedowanie w sprawie i rozważenie możliwości wydania decyzji kasatoryjnej ze względu na wadliwości w zakresie obszaru analizowanego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., znak: KOC/7372/Ar/21, uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Prezydenta W. z dnia 3 listopada 2021 r. nr 141/ŚRÓ/21 ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, 2-poziomowym garażem podziemnym, infrastruktura i zagospodarowaniem terenu, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego "B" na funkcję mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz istniejącego budynku biurowego ..C " na funkcję usług oraz budowie drogi wewnętrznej i wjazdów, na działce nr [...] i części działki nr [...] (kubatura), części działek nr [...], [...], [...] (droga wewnętrzna) oraz części działek nr [...] i nr [...] (wjazdy) z obrębu [...], przy ul. [...], i i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia
W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 3 listopada 2021 r., i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło w sposób oczywisty przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, naruszając granice kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił się bowiem od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak nakazuje dyrektywa merytorycznego załatwienia sprawy w administracyjnym toku instancji.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).
Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).
Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).
Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).
Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).
W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo konieczności zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu prawidłowo strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane zostały dwie podstawowe przyczyny uchylenia decyzji, tj. - nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego,
- konieczność ustalenia czy inwestycja legitymuje się dostępem do drogi publicznej od strony ul. [...] (w związku z tym, że brak jest takiego dostępu od strony ul. [...]).
Co do nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, to wskazać należy, że uchybienie to powoduje de facto konieczność sporządzenia nowej/poprawionej analizy urbanistycznej. Natomiast w orzecznictwie (vide: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1413/22) ugruntowany jest pogląd, że pomimo tego, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to wszakże nie jedynym. Zarówno w przepisach Kodeksu postepowania administracyjnego jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszo-, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza na podstawie przeprowadzonej przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. analizy urbanistycznej, wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ II instancji. Ewentualna odmienna ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.
Także w kwestii konieczności ustalenia, czy inwestycja legitymuje się dostępem do drogi publicznej od strony ul. [...] (w związku z tym, że brak jest takiego dostępu od strony ul. [...]), zdaniem Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, żeby omawiane ustalenie nastąpiło w trybie art. 136 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powyższa czynność postępowania wyjaśniającego ma polegać na ustaleniu dostępu do terenu inwestycji od strony ul. [...], przez działki nr [...], [...], [...], na których inwestor planuje drogę wewnętrzną, tj. ustaleniu, czy na działkach tych ustanowione zostały odpowiednie służebności gruntowe.
Podkreślić należy, ze zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy, a organ odwoławczy dokonał odmiennej niż organ I instancji analizy tego materiału dowodowego. Jednakże w ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.