VII SA/WA 1746/18

VII SA/Wa 1746/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Monika Kramek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2569/19 - Wyrok NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Monika Kramek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzja z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] (dalej jako: "Wojewoda"), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę urządzenia wodnego - stawu rybnego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] [...] w [...], gmina [...].
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. S. Z. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. wskazując na negatywne oddziaływanie inwestycji na grunty sąsiednie w związku z brakiem naturalnego odpływu i małą absorpcją gruntu. Wyjaśnił, że nasyp - grobla ziemna o wysokości 1,5 do 2 m o podstawie przylegającej do jego działki jest podniesiona nawet o 60 – 80 cm, a wbudowany w nasyp kolektor odprowadzający nadmiar wody powoduje zalewanie jego gruntów.
Decyzją z dnia 29 marca 2018 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazując na ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wyjaśnił, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r., zaś swój interes wywodzi z prawa własności działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] [...]. Wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...], obszar oddziaływania obiektu, określony na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie obejmuje nieruchomości skarżącego. Planowane przedsięwzięcie nie spowoduje negatywnych oddziaływań na grunty sąsiednich działek. Ponadto na rysunku pt. projekt zagospodarowania terenu, projektant zaznaczył zasięg maksymalnego oddziaływania stawu, który nie wykracza poza granice działek nr ewid. [...] i [...] należących do S. K..
Dodał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, obejmującego urządzenie wodne - staw rybny na działce nr [...] w [...], gm. [...], została wydana na podstawie decyzji tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. udzielającej S. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu rybnego. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji staw nie będzie negatywnie oddziaływał na grunty sąsiednich działek.
Odwołanie od tej decyzji złożył J. Z. wskazując, że jest ona dla niego krzywdząca i eliminuje go jako stronę z aktywnej kontroli i możliwości przeciwdziałania łamaniu prawa.
Rozpoznając odwołanie GINB stwierdził, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.
Organ wskazał jaki, jego zdaniem, jest prawidłowy sposób rozumienia art. 28 k.p.a., znajdujący swoje odzwierciedlenie w praktyce organów administracji i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej jako: "Prawo budowlane"), który jako przepis szczególny do art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
GINB wyjaśnił jednocześnie, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem GINB z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że staw rybny znajduje się w odległości ok. 10,5 m od granicy najbliżej położonej działki skarżącego nr eiwd. [...]. Natomiast podstawa projektowanej grobli usytuowana jest w odległości 5 m od granicy działki nr ewid. [...]. Pozostałe działki należące do skarżącego położone są w dalszej odległości.
Mając na uwadze takie usytuowanie projektowanego stawu rybnego GINB stwierdził, że nieruchomości należące do skarżącego, nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i [...], należących do skarżącego. Innymi słowy może on bez przeszkód zagospodarować działki będącą jego własnością, zaś sporna inwestycja nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.
Ponadto w ocenie GINB dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do skarżącego. Z projektu budowlanego (Rozwiązania projektowo-techniczne obiektu, str. 5) wynika, że woda dla potrzeb funkcjonowania stawu pobierana będzie z wód gruntowych o charakterze wysiąków oraz ze spływów powierzchniowych, po roztopach wiosennych i po długotrwałych lub intensywnych opadach deszczu. Zatem woda opadowa z działki nr ewid. [...] będzie zasilała sporny staw rybny, a nie jak twierdzi skarżący będzie odprowadzana na jego działki.
GINB zauważył, że o ile zgodnie z projektem budowlanym w skrajnych przypadkach może dojść do niewielkiego oddziaływania stawu na grunty przyległe w przypadku suszy lub nawalnych opadów i w tych przypadkach jest możliwość zmiany poziomu wody gruntowej, to po dokonaniu stosownych obliczeń projektant stwierdził, że "w żadnym przypadku nie nastąpi jakiekolwiek negatywne oddziaływanie stawu na grunty sąsiednich działek".
W ocenie GINB, powyższych ustaleń nie podważyła skutecznie dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności kopia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. K. K.. Wynika z niej bowiem jedynie, że w dniu oględzin stwierdzono poziom lustra wody w stawie o 12 cm wyższy, niż przyległy teren działki skarżącego. Jakkolwiek autor ekspertyzy wskazał, że "(...) taki stan rzeczy może powodować w latach mokrych podtopienie przylegającej części działki nr [...] J. Z.", to jednak powyższego twierdzenia nie poparł żadnymi wyliczeniami, czyniąc je w istocie gołosłownym. Zdaniem GINB również bez wpływu na przymiot strony pozostaje załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumentacja fotograficzna, która ukazuje zastoiny wody na działce skarżącego, gdyż warunki gruntowe na jego działce determinują nieprzepuszczalne gliny zalegające na głębokości od 0,3 m do 3 m, przy braku urządzeń melioracyjnych.
W konsekwencji GINB stwierdził, że argumenty podnoszone przez skarżącego należy rozpatrywać w kontekście ewentualnego interesu faktycznego, który pomimo, że istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając, że została podjęta:
1. bez wnikliwego rozpatrzenia interesu prawnego i faktycznego i tym samym błędne stwierdzenie i pozbawienie skarżącego prawa strony w postępowaniu administracyjnym.
2. przy bezkrytycznym przyjęciu i powoływaniu się w uzasadnieniu decyzji na błędne zapisy lub świadome działanie mające na celu sfałszowanie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przez projektanta urządzenia wodnego - stawu rybnego, w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, oraz jego cech szczególnych i technicznych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z ogólnikowym powołaniem w zaskarżonej decyzji na fakt, że skoro staw będzie znajdował się w odległości ok. 10,5 m od granicy najbliżej położonej działki nr [...], a podstawa projektowanej grobli usytuowana jest w odległości 5.0 m od ww. działki, to może on bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością. Zdaniem skarżącego ocena taka jest błędna, gdyż przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren sąsiedni w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Wskazał, że sporny staw po dziesięciu miesiącach od wykopania powoduje podtapianie terenów sąsiednich, zmianę stosunków wodnych, a jego obszar oddziaływania potwierdza decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r. nakładająca na inwestora wykonanie szeregu zabezpieczeń, zmierzających do zaprzestania negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie. Skarżący wyjaśnił, że na działce nr [...] stanowiącej jego własność znajduje się przydomowa oczyszczalna ścieków obsługująca gospodarstwo domowe położone przy ul. [...] [...] w miejscowości [...] i w związku z częstymi podtopieniami spowodowanymi zmianą stosunków wodnych zalecono przebudowę tego urządzenia.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W zaskarżonej do Sądu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za Wojewodą [...], że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. K. pozwolenia na budowę urządzenia wodnego - stawu rybnego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] [...] w [...], gmina [...].
Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy, jak i w przepisach prawa.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części wyłącznie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Postępowanie wówczas jest bezprzedmiotowe, gdy po jego wszczęciu okaże się, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony.
Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/12) "w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego".
Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
W niniejszej sprawie nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia organów, że skarżący nie posiada przymiotu strony, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.
Jakkolwiek we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (z dnia [...] stycznia 2018 r.) skarżący działający bez profesjonalnego pełnomocnika w sposób ogólnikowy odniósł się do obligatoryjnego wykazania jego interesu prawnego, tym niemniej nie można uznać, że tego w ogóle nie uczynił. Wskazał bowiem, że w wyniku budowy stawu rybnego doszło do zmiany stosunków wodnych i negatywnego oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z prawem budowlanym, prawem wodnym i prawem cywilnym. Z kolei wezwany przez Wojewodę [...] do wykazania interesu prawnego przedstawił "wykaz ksiąg wieczystych" wskazując na prawo własności nieruchomości, do której bezpośrednio przylega urządzenie wodne (staw) zrealizowane na działce nr [...].
Skarżący powołał się zatem na naruszenie prawa własności, jako przesłankę interesu prawnego. O ile nie wskazał konkretnych przepisów materialnych prawa cywilnego (art. 140 i 144 k.c.) – to należy podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postepowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 słusznie stwierdził, że "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". W wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 Sąd wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.
Należy więc zauważyć, że art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności, rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic. Zgodnie natomiast z art. 144 k.c., którego hipoteza odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Art. 140 k.c. zawiera w sobie tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c., posiadanie zaś dodatkowo chronione jest w sposób określony w art. 344 § 1 k.c. (skarga posesoryjna).
Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). W takim zakresie skarżący wskazał we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] na okoliczności, uzasadniające - jego zdaniem - udzielenie ochrony w trybie administracyjnoprawnym. Wyjaśnił bowiem, że jego prawa naruszone być mogą na skutek pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej w związku z zalewaniem gruntów stanowiących jego własność i uniemożliwieniem korzystania z nich.
Niewątpliwie, hipoteza art. 140 k.c. może być wówczas owym prawem materialnym, stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (lub art. 28 k.p.a.), gdy fakt naruszenia własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a nie wyłącznie sądu powszechnego w sprawie cywilnej.
Dzieje się tak np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Jak podkreśla się w literaturze "wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora i następuje już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana (art. 52 ust. 2 pkt. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oczywiście jest to wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje z wyrażoną w Prawie budowlanym zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9)" – tak w komentarzu do art. 28 Prawa budowlanego Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2018.
Jeżeli więc budowa narusza lub może naruszyć prawo własności, np. poprzez nie tylko ograniczenie zabudowy, ale także inne zagospodarowanie nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony; sprawa może być przez organ wszczęta, gdyż naruszenie jego interesu prawnego może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c. ew. w zw. z art. 144 k.c.) jest prawnie chronione również prawem administracyjnym.
Przy ustalaniu przez organy - w celu uznania wnioskodawcy za stronę postępowania (bądź ustalenia, że stroną nie jest) - obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające ani powołanie się na stwierdzenie projektanta w tym zakresie, ani wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, czy też inne wymogi przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków. Tym bardziej w sytuacji, gdy interes prawny odwołującego wywodzony jest z przepisów z zakresu prawa cywilnego oraz z charakteru inwestycji, co czynił skarżący, wskazując na uciążliwości związane z budową stawu rybnego.
Dlatego też, stosując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy każdorazowo rozważać, czy projektowana inwestycja rzeczywiście może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 publ. w Cbosa).
To właśnie organ, uwzględniając funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznacza obszar oddziaływania obiektu dla potrzeb oceny interesu prawnego podmiotu uważającego się za stronę (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10 – publ. w Cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny w sposób przekonywujący i w pełni podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/16, wyjaśnił, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)".
Z kolei w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 155/12 WSA w Krakowie wyraził pogląd, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Wyjątkiem może być sytuacja, gdy planowana inwestycja z uwagi na znaczną odległość od zabudowy sąsiedniej działki wyklucza takie oddziaływanie na działkę sąsiednią.
Skoro nieruchomość skarżącego leży w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością, na której zrealizowano urządzenie wodne o powierzchni całkowitej 3 443 m², to z takiego faktu nie można wywodzić twierdzenia, że jest ona poza obszarem oddziaływania inwestycji. Należy bowiem pamiętać, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 – publ. w Cbosa).
Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 427/17 (Cbosa), który Sąd w składzie orzekającym podziela "ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 – LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., II SA/Kr 876/16 – LEX nr 2162427)".
Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, należy więc brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie w wypadku realizacji inwestycji sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń – zwłaszcza wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Dlatego też uznać należy, że właściciel nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanej inwestycji może być uczestnikiem postępowania, bez konieczności wykazywania realności takiego naruszenia lub ograniczenia. Staje się bowiem uczestnikiem postępowania w celu przyszłej, ewentualnej obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu i po to, aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.
Słusznie też wyjaśnił WSA w Poznaniu w powyżej przywołanym wyroku, że "interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w.w ustawy, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11). Nie można więc wykluczyć wpływu normy wynikającej z art. 144 K.c. na przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę".
Jak wskazano powyżej, prawo własności uprawnia właściciela m.in. do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności. Jeżeli więc planowana inwestycja tj. staw ze względu na jej rozmiar, niewielką odległość od działki skarżącego i prawdopodobne zalewanie może zakłócić korzystanie z tej nieruchomości to skarżący ma interes prawny w udziale w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Interes taki w pełni poprawnie może być wywodzony z art. 144 w zw. z art. 140 k.c. i wykazywany w postepowaniu administracyjnym, również dlatego, że ustawa Prawo budowlane ustanawia dla inwestora nakazy respektowania słusznych praw innych podmiotów, których nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Jeśli zatem skarżący konsekwentnie wskazuje na negatywne oddziaływanie spornego stawu i uciążliwości w korzystaniu z działki rolnej nr [...], a także zlokalizowanej na niej przydomowej oczyszczalni ścieków, w związku z jej zalewaniem w wyniku budowy stawu, a ta okoliczność (systematycznego zalewania terenów rolnych skarżącego) została potwierdzona w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to nie sposób zasadnie twierdzić – jak uczyniły to organy – że zaistniała przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle powyższej oceny organy błędnie uznały nie tylko, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje z uwagi na brak interesu prawnego, ale także wadliwie stwierdziły w efekcie, że interes prawny wynikać musi z rzeczywistego, a nie z potencjalnego, naruszenia prawa materialnego, z którego jest wywodzony.
Zupełnie innym natomiast zagadnieniem jest to, czy zarzuty wysuwane przez skarżącego w stosunku do spornej inwestycji są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów.
Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.