VII SA/Wa 1744/20

VII SA/Wa 1744/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1270/21 - Wyrok NSA z 2022-09-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 151 par.1 pkt 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 51 pkt 1 art. 34 ust.2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i nakazania rozbiórki we wznowionym postępowaniu oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1744/20
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po wznowieniu postępowania z urzędu [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., uchylił własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzję PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy linii średniego napięcia 15KV, na działce nr ew. [...] obręb [...] i nakazał E. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") rozbiórkę linii średniego napięcia.
Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł inwestor, zarzucając organowi niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, a także przyjęcie, że siedziba inwestora znajduje się w [...], podczas gdy w rzeczywistości znajduje się w [...]. Jednocześnie zarzucił organowi błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Następnie, postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., GINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z dnia 20 stycznia
2020 r. Powyższe zawieszenie postępowania nastąpiło z uwagi na fakt, że przed Sądem Rejonowym w [...] [...] toczy się postępowanie z wniosku A. J., Z. K. i T. K. przy udziale E. S.A. Odział w [...] o ustanowienie służebności przesyłu, które postanowieniem Sądu z dnia [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt [...] zostało zawieszone. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...]czerwca 2020 r., GINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze.
Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania GINB decyzją z [...] lipca
2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] stycznia 2000 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę dotyczącą infrastruktury technicznej dla potrzeb oczyszczalni ścieków "[...]" i wysypiska śmieci obejmujące:
- przepompownię ścieków na terenie istniejących wojskowych oczyszczalni oraz rurociągów tłocznych od pompowni do studni rozprężania ścieków,
- pompownię ścieków oczyszczonych oraz rurociąg tłoczny i kanał grawitacyjny odprowadzający ścieki do S.B. ,
- sieć wodociągową,
- linię energetyczną
na działkach zgodnie z załączonymi mapami w miejscowości [...] i R.. Dokonując analizy projektu budowlanego i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej organ powiatowy ustalił, że przedmiotowa linia energetyczna została wykonana zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej i wdrożenia trybu legalizacyjnego.
Następnie, PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy przedmiotowej linii średniego napięcia 15 kV. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem [...] WINB z [...] listopada 2017 r., które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 62/18 oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. wskazując, że dopóki istnieje w obiegu prawnym ostateczne pozwolenie obejmujące wykonane roboty budowlane, tak długo organy nie mają podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie naprawcze.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., [...] WINB wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2017 r.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art 151 § 1 pkt 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego :
- uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r.
- uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.
- nakazał E. S.A. z siedzibą w [...] podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wykonanie rozbiórki linii średniego napięcia 15kV, zrealizowanej na działce nr ew. [...]
Organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz - w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie jako okoliczność uzasadniającą wznowienie wskazano decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., w której Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę infrastruktury technicznej dla potrzeb oczyszczalni ścieków "[...]" i wysypiska śmieci w miejscowości [...], gm. [...].
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego wydając decyzje dotyczące umorzenia postępowania w sprawie linii energetycznej nie dysponowały aktami organu administracji architektoniczno-budowlanej, w których znajduje się omawiana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.
Równocześnie organ II instancji wskazał, że wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego strona zrealizowała część robót budowlanych, kontynuacja tych robót może nastąpić na podstawie decyzji wydanych w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Wybudowanie części budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie straciło swoją ważność, stanowi bowiem "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, różny od budowy bez koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co więcej, istotą postępowania, o którym mowa w omawianym przepisie, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Przechodząc do oceny niniejszej sprawy GINB podniósł, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana na działce nr [...], na wybudowanie której inwestor nie miał zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Zgodnie bowiem z Księgą Wieczystą nr [...] właścicielami tej działki są A. J., Z. K. i T. K.. Co więcej, w pismach z dnia 24 listopada 2019 r. Z. K. i T. K. oświadczyli, że nigdy nie wyrazili zgody na posadowienie linii elektroenergetycznej na ich działce. Z kolei ze składanych przez nich pism i wniosków jednoznacznie wynika, że podtrzymują swoje stanowisko dotyczące pozostawienia zrealizowanej linii średniego napięcia. W ocenie GINB niemożność wykazania przez inwestora, że jest uprawniony do wykonania robót budowlanych, skutkuje w postępowaniu naprawczym koniecznością zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającej na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jednym bowiem z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższą okolicznością, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego GINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lecz wykonano zaprojektowaną inwestycję niezgodnie z przepisami. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i go nie uzyska ze względu na sprzeciw właścicieli działki. Ustosunkowując się zaś do argumentu dotyczącego istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie niniejszej linii średniego napięcia organ II instancji uznał, że w obrocie prawnym funkcjonuje jedynie decyzja udzielająca pozwolenie na użytkowanie oczyszczalni ścieków typu "[...]" wraz ze składowiskiem odpadów stałych zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 1999 r., nieobejmująca przedmiotowej linii średniego napięcia.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E.S.A. z siedzibą w [...], domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:
- art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę na temat wydanych wcześniej decyzji, co spowodowało niezasadne wznowienie postępowania i wydanie decyzji w trybie 151 k.p.a.,
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie podstaw zasadności wznowienia postępowania, jak również nie odniesienie się do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu, w tym do naruszenia przez organ I instancji art. 45 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że lokal skarżącej znajduje się w [...] a nie w [...],
- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki linii średniego napięcia,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewłaściwym ustaleniu, że organ nie posiadał wiedzy na temat wydanych wcześniej decyzji oraz że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprzyznanie przymiotu strony Gminie [...] w sytuacji, gdy Gmina [...] była inwestorem , a linia, która została przeznaczona do rozbiórki zasila istotną infrastrukturę techniczną: oczyszczalnię ścieków oraz składowisko odpadów, co ma istotne znaczenie dla wykonywania zadań gminy,
- art. 109 §1 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji Gminie [...], która to decyzja ma istotne znaczenie dla wykonywania zadań gminy,
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji nie zawiesił z urzędu niniejszego postępowania, podczas gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - ustanowienia służebności przesyłu, którą to sprawę prowadzi Sąd Rejonowy w [...],
- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] WINB.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że linia średniego napięcia została wybudowana oraz uruchomiona zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. W takim stanie faktycznym inwestor nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazał, że linia średniego napięcia, której nakazano rozbiórkę zasila ważną infrastrukturę publiczną obejmującą oczyszczalnię ścieków "[...]" w miejscowości [...], gm. [...] oraz wysypisko śmieci. Brak zasilania tych obiektów w sposób oczywisty sprowadzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków chociażby w zakresie środowiska i zdrowia ludności. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do uchybień organu I instancji dotyczące doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarżąca jest bowiem osobą prawną, zatem przy doręczaniu pism adresowanych do niej ma zastosowanie art. 45 k.p.a. Stąd też doręczenie powinno nastąpić w lokalu siedziby skarżącej - do rąk uprawnionej osoby. W przypadku zaś osób prawnych lokalem ich siedziby jest, zgodnie z art. 41 Kodeksu cywilnego, miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający daną osobą prawną.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym.
Trzeba wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").
Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.
W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.
Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Odnosząc się do wskazanej przez organy podstawy wznowienia postępowania, należy wskazać, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Skoro tak, to okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Omawiany przepis wymaga bowiem aby okoliczności i dowody, o których w nim mowa, były przede wszystkim istotne, a za istotne okoliczności czy dowody uznać można jedynie takie, które spełniają ww. cechy i tym samym mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie miało więc miejsce jedynie wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Tę "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych należy w postępowaniu wznowieniowym wykazać (por. wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, lex nr 348005). Nadto, trzeba też podkreślić, iż w świetle treści ww. art. 145 § 1 pkt 5 nowe okoliczności i dowody muszą ujawnić się po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). W kontekście omawianej przesłanki ważne jest bowiem to (co wymaga podkreślenia), iż nie obejmuje ona okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej.
Należy podkreślić, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Bez wątpienia decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę infrastruktury technicznej dla potrzeb oczyszczalni ścieków "[...]" i wysypiska śmieci w miejscowości [...], gm. [...], jest istotna dla sprawy dotyczącej legalności budowy linii średniego napięcia 15KV, na działce nr ew. [...] obręb [...] i nakazał E. S.A. z siedzibą w [...], zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2017r. o umorzeniu postępowania.
Wbrew zarzutom skargi, z akt postępowania wynika, że organy nadzoru budowlanego wydając decyzje dotyczące umorzenia postępowania w sprawie linii energetycznej nie dysponowały decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Wiedzy o wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając wyrok z dnia 26 kwietnia 2018r. w sprawie II SA/Po 62/18. Potwierdza to bez żadnej wątpliwości treść uzasadnienia powyższego prawomocnego orzeczenia, w którym Sąd przyjmuje , że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] nr [...]z dnia 25 stycznia 2000r. o pozwoleniu na budowę.
Jak wyjaśnił Sąd " Nie zachodzi bowiem okoliczność polegająca na wykonaniu robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, skoro pozwolenie takie - w postaci ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2000 r. - istnieje. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego tej decyzji obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Innymi słowy, brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie budowy przedmiotowej linii wysokiego napięcia wskazanych w omawianej ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, a sytuacja ta istnieć będzie tak długo, jak długo decyzja ta pozostawać będzie w obrocie prawnym".
Istotną okolicznością jest także fakt, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2001r.udzielajaca pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków ze składowiskiem odpadów stałych ( dz. 233/4, 232/1 i 231/1) WE WSI [...]. Co prawda decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej oczyszczalni ścieków oraz wysypiska odpadów, jednak nie obejmowało ono infrastruktury do której należy linia średniego napięcia 15KV, na działce nr ew. [...].
Reasumując w dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( [...] listopada 2017r.) o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy powyższej linii , w obiegu prawnym nie pozostawała ani decyzja o pozwoleniu na jej budowę ani decyzja o pozwoleniu na jej użytkowanie.
W tej sytuacji za uzasadnione należy uznać stanowisko organów obu instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniająca uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017r. oraz decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. po rozpatrzeniu odwołania A. J., T. K. i Z. K.. Stosownie do art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Na wstępie zauważyć trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Wyjaśnić należy, iż fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma znaczenie dla stwierdzenia, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu uzasadnionym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego ( vide wyrok NSA z 25 lutego 2014r., II OSK 2286/12). W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego, a inwestor obiekt zrealizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym, co ma takie znaczenie, że w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Stanowisko to zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych ( vide wyroki NSA z: 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11, z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 893/15).
Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych ( vide wyrok NSA z 3 lipca 2012r., II OSK 755/11).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana na działce nr [...], na wybudowanie której inwestor nie miał zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Zgodnie bowiem z Księgą Wieczystą nr [...] właścicielami tej działki są A. J., Z. K. i T. K.. W pismach z dnia 24 listopada 2019 r. Z. K. i T. K. oświadczyli, że nigdy nie wyrazili zgody na posadowienie linii elektroenergetycznej na ich działce, a ich stanowisko w sposób jednoznaczny wskazują ,na brak zgody na pozostawanie przedmiotowej linii na ich działce. Słusznie więc organy wyjaśniły, że taka sytuacja prawna skutkuje w postępowaniu naprawczym koniecznością zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającej na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazuje, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Tymczasem skarżący nie wskazał czynności procesowych, których nie mógł dokonać, ograniczając się wyłącznie do ogólnikowych sformułowań o niemożności ostatecznego zapoznania się z materiałami sprawy.
Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu Gminy [...] w sytuacji, gdy Gmina [...] była inwestorem, wskazać należy, że Sąd w warunkach niniejszej sprawy nie mógł uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania, przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
W ocenie Sądu brak było także podstaw do zawieszenia z urzędu toczącego się postępowania , ze względu na zawiśnięcie przed Sadem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] sprawy o ustanowienie służebności przesyłu , bowiem nie stanowi ona prejudykatu o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA").
Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".
W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.