VII SA/Wa 1743/24

VII SA/Wa 1743/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Wojciech Białogłowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 art. 8 par. 1 art. 11 art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r., sprawy ze skargi C Sp. z o.o. z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2024 r., znak: KOC 27/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej C Sp. z o.o. z siedzibą w W kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 11 czerwca 2024 r. (data stempla pocztowego) spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę na decyzję tego organu z 23 kwietnia 2024 r. (znak: KO C 27/Ar/24).
2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. Decyzją z [...] grudnia 2023 r. (nr [...]) Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 17 pkt 4 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2016 r. poz. 6725), po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z 19 lutego 2019 r., odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 7,5 m w postaci dwóch podświetlonych tablic reklamowych, umieszczonych względem siebie w rzycie "V", o wymiarach 3,00 x 6,00 m, przymocowanych do stalowego słupa, zamocowanego w fundamencie pod powierzchnią gruntu, w celu jego legalizacji na działce ew. nr [...] w obrębie [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Motywy powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił następująco:
"W celu szczegółowego wyjaśnienia toczącej się od lat sprawy rgan I instancji dokonał w dniu 5 października 2023 r., wizji w terenie na obszarze którego spór dotyczy. Wizja terenowa objęła teren na którym powinny znajdować się 3 legalnie ustawione nośniki reklamowe oraz gablota ogłoszeniowa przy ul. [...]. Z wizji w terenie sporządzono notatkę służbową w której umieszczono dokumentację fotograficzną omawianego terenu (notatka w aktach sprawy). Na podstawie przeprowadzonej wizji stwierdzono:
1. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] istnieje nośnik reklamowy znajdujący się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...];
2. na działce ew. nr [...] z obrębu [...], która graniczy bezpośrednio z pasem drogowym ul. Kwitnącej nie ma żadnego nośnika reklamowego;
3. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się zamknięte osiedle mieszkaniowe - dwa budynki wielorodzinne, na terenie którego nie ma urządzeń reklamowych;
4. na działce ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie zajezdni autobusowej znajduje się gablota ogłoszeniowa Samorządu Mieszkańców Osiedla [...] o wymiarach koło 1,2 m x 0,8 m na trzonie nośnym o wysokości około 1,3 m.
Pierwszym wnioskiem z przeprowadzonej wizji jest błędne przyjęcie w poprzedniej decyzji o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gabloty ogłoszeniowej Samorządu Mieszkańców Osiedla [...] jako urządzenia reklamowego o dużych gabarytach. Gablota ogłoszeniowa w swoich wymiarach znacząco odbiega od wymiarów nośnika reklamowego, który jest przedmiotem wniosku. Jednocześnie odmienna jest również funkcja tych dwóch obiektów. Gablota służy jako miejsce umieszczania różnego rodzaju informacji, treści, ogłoszeń, plakatów i służy bezpośrednio mieszkańcom osiedla lub osobom przebywających na danym terenie. Natomiast wolno stojący nośnik reklamowy przeznaczony jest do intensywnej prezentacji treści reklamowych i świadczy bezpośrednio usługę jedynie na rzecz podmiotu, który się reklamuje. Biorąc powyższe pod uwagę w analizie stanowiącej zał. Nr 2 do decyzji, badając funkcję obszaru nie uwzględniono gabloty ogłoszeniowej Samorządu Mieszkańców Osiedla [...].
Kolejną konkluzją z przeprowadzonej wizji jest brak w terenie dwóch nośników reklamowych, które według dokumentacji archiwalnej tut. Wydziału powinny znajdować się na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] rejon ul. [...] oraz na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] co istotnie zmienia postrzeganie kontynuacji funkcji dla obiektu będącego przedmiotem niniejszej decyzji.
Wizja terenowa wykazała również, istnienie nielegalnych nośników reklamowych w bezpośrednim otoczeniu wnioskowanego urządzenia reklamowanego. Na tej samej działce ewidencyjnej w odległości około 28 m, stoi nielegalny, podświetlany nośnik reklamowy o rozmiarach porównywalnych do wymiarów nośnika reklamowego, który jest przedmiotem wniosku. Pomiędzy tymi dwoma nośnikami, bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...], znajdują się nielegalne tablice reklamowe i urządzenia reklamowe o mniejszych formatach. Ten wizualny, reklamowy nieporządek wzmacniany jest dodatkowo poprzez chaotyczną lokalizację tych nośników oraz przeskalowaną i zbyt intensywną ich zabudowę, niedostosowaną do naturalnych możliwości percepcyjnych człowieka.
Przeprowadzona zgodnie art. 61 ust 5a ustawy, analiza urbanistyczna wykazała znaczące przeciążenie wizualne reklamą w omawianym obszarze, charakteryzujące się zbyt dużą liczbą różnorodnych, konkurujących ze sobą bodźców, których źródłem są różniące się typem, kształtem i rozmiarami nośniki i komunikaty reklamowe. Ten chaotyczny komponent urbanistyczny i architektoniczny, wpisuje się w negatywną przesłankę dla ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywołując chaos urbanistyczny w przestrzeni miejskiej i zaburzając istniejący ład przestrzenny.
Art. 2 pkt 1 ustawy, definiuje ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 832/16
»1. O prymacie ładu przestrzennego nad prawem własności nie można mówić w znaczeniu odpowiadającemu automatyzmowi przyznawania wyższości interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem właściciela, oba te interesy powinny bowiem podlegać w konkretnym przypadku próbie wyważenia.
2. Niemniej jednak, jeżeli uwzględnienie żądania podmiotu występującego o ustalenie warunków zabudowy nie da się pogodzić z wymogiem zachowania ładu przestrzennego na określonym obszarze, tej kategorii ogólnej powinno zostać nadane pierwszeństwo.«
Podobny pogląd zawarty został w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 694/19, a mianowicie: »urządzenia reklamowe są bardzo częstym elementem stanu zagospodarowania terenów budowlanych, niemniej równocześnie, zważywszy na ich ilość i specyficzne przeznaczenie (intensywna prezentacja treści reklamowych, charakteryzujących się daleko idącym zróżnicowaniem formy i treści), są traktowane jako potencjalne istotne zagrożenie dla estetyki tych terenów (w tym w szczególności na obszarach miast). Bez wątpienia wzgląd na zapobieżenie ww. zagrożeniom musi być elementem oceny, dokonywanej przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji pod kątem możliwości akceptacji danej inwestycji w świetle kryteriów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy«.
Odnosząc ww. uwarunkowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji" (cytat z zachowaniem oryginalnej pisowni).
2.2. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę:
1) art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. "poprzez nie przeprowadzenie w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego i w ten sposób nie wyjaśnienie istoty sprawy, oparcie zaskarżonej decyzji na wzajemnie sprzecznych i wykluczających się okolicznościach związanych z przeprowadzaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również i jego zabudowy, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji o charakterze uznaniowym, opartej na dowolnych a wręcz sprzecznych ustaleniach faktycznych, która w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalna, a mianowicie:
– odstąpieniu przez organ pierwszej instancji od zbadania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy, statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem z uwzględnieniem zabudowy handlowo-usługowej, co implikuje przyjęciem, że nie została przeprowadzona w całokształcie analiza co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych w obszarze analizowanym;
– nie zbadaniu, jaki faktycznie rodzaj zabudowy pogłębia chaos przestrzenny na terenie analizowanym, a zamiast tego arbitralne przypisanie takiego negatywnego wpływu na ład przestrzenny przedmiotowemu nośnikowi, pomimo że w obszarze analizowanym, jak podaje organ, występuje wielość innych wielkogabarytowych nośników reklamowych o różnych wysokościach i wymiarach tablic reklamowych oraz występują liczne reklamy umieszczane na ogrodzeniach;
– nie przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z pominięciem, że analiza ta składa się z dwóch elementów, po pierwsze wymaga zbadania zgodności z materialnym prawem administracyjnym oraz unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie wymaga przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest nośnik reklamowy Spółki;
– nie zbadaniu i nie wykazaniu w sposób niewątpliwy, że znajdujące się w obszarze analizowanym inne nośniki reklamowe różnych typów i o różnych parametrach nie zostały wykonane legalnie a ograniczenie się w tej tak istotnej kwestii do stwierdzenia, że w rejestrze wydanych decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest stosownych dokumentów, w tym nie ustaleniu nawet inwestorów tych nośników reklamowych, co pozwoliłoby potwierdzić lub wykluczyć legalność tych obiektów";
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) "poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nie uwzględnieniu, że zasadę dobrego sąsiedztwa i rozumienie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową przy zachowaniu zasady wolności zagospodarowania terenu, a nadto po przeprowadzeniu analizy obszaru analizowanego w zakresie uwzględniającym w całokształcie rodzaj zabudowy, a nie tylko pod kątem nośników reklamowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i co skutkowało pominięciem w analizie zabudowy handlowo-usługowej";
3) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. "poprzez błędną ich wykładnię polegającą na dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, z projektami przyszłych aktów prawnych, a zatem z nieobowiązującymi przepisami odrębnymi, zamiast z obowiązującymi przepisami materialnymi prawa administracyjnego oraz dokonanie analizy stanu faktycznego wyłącznie pod kątem występowania tożsamych obiektów, jak przedmiotowy nośnik, z pominięciem innych obiektów o podobnej funkcji";
4) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. "poprzez błędne jego zastosowanie i dokonanie uzgodnienia z organem, który nie został wyszczególniony w tym przepisie, jako organ współdziałający, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia o wydaną opinię przez podmiot, który nie ma statusu organu współdziałającego, z którym wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji".
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2023 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
2.3. Decyzją z 23 kwietnia 2024 r. (znak: KO C/27/Ar/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Motywy powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco:
"Decydujący w omawianej sprawie jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2020 r. sygn. IV SA/Wa 778/20. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, jak i w analizie tzw. urbanistycznej, w prawidłowo wyznaczonym w tej sprawie obszarze analizowanym (zgodnie ze wskazaniami w ww. wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pierwszą z wydanych w tej sprawie uchylił poprzednią decyzję SKO w Warszawie utrzymującą w mocy poprzednią decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego), znajduje się jeden tylko legalnie ustawiony nośnik reklamowy: reklama przy ul. [...] rejon ulicy [...] – dz. ew. nr [...] z obr.[...], a także gablota ogłoszeniowa przy ul. [...] – dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Niemniej, zdaniem organu I instancji, przedmiotowy nośnik zakłóca ład przestrzenny i powoduje pogłębienie chaosu przestrzennego w tym rejonie miasta (por. wyżej cyt. stanowisko tego organu [przytoczone w tzw. części historycznej uzasadnienia decyzji – przyp. WSA]). Stanowisko organu I instancji jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, dotyczącym uwzględniania ładu przestrzennego przy orzekaniu w sprawie warunków zabudowy dla nośników reklamowych (tak jak w wyrokach przedstawionych w zaskarżonej decyzji). Z kolei, zdaniem Kolegium, brak podstaw prawnym do dowiązywania nośników reklamowych do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy usługowej. Ponadto, odrębne uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej nie jest konieczne w przypadku, gdy organem uzgadniającym jest ten sam organ, który załatwia sprawę »główną« (tu wydaje rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy).
W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja jest prawidłowa" (cytat z zachowaniem oryginalnej pisowni).
3. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę:
1) art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. "poprzez nie przeprowadzenie w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego i w ten sposób nie wyjaśnienie istoty sprawy, oparcie zaskarżonej decyzji na wzajemnie sprzecznych i wykluczających się okolicznościach związanych z przeprowadzaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również i jego zabudowy, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji o charakterze uznaniowym, opartej na dowolnych a wręcz sprzecznych ustaleniach faktycznych, która w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalna, a mianowicie:
– odstąpieniu przez organ od zbadania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy, statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem z uwzględnieniem zabudowy handlowo-usługowej, co implikuje przyjęciem, że nie została przeprowadzona w całokształcie analiza co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych w obszarze analizowanym;
– nie zbadaniu, jaki faktycznie rodzaj zabudowy pogłębia chaos przestrzenny na terenie analizowanym, a zamiast tego arbitralne przypisanie takiego negatywnego wpływu na ład przestrzenny przedmiotowemu nośnikowi, pomimo że w obszarze analizowanym, jak podaje organ, występuje wielość innych wielkogabarytowych nośników reklamowych o różnych wysokościach i wymiarach tablic reklamowych oraz występują liczne reklamy umieszczane na ogrodzeniach;
– nie przeprowadzeniu przez organ w sposób prawidłowy analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z pominięciem, że analiza ta składa się z dwóch elementów, po pierwsze wymaga zbadania zgodności z materialnym prawem administracyjnym oraz unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie wymaga przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest nośnik reklamowy Spółki;
– nie zbadaniu i nie wykazaniu w sposób niewątpliwy, że znajdujące się w obszarze analizowanym inne nośniki reklamowe różnych typów i o różnych parametrach nie zostały wykonane legalnie a ograniczenie się w tej tak istotnej kwestii do stwierdzenia, że w rejestrze wydanych decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest stosownych dokumentów, w tym nie ustaleniu nawet inwestorów tych nośników reklamowych, co pozwoliłoby potwierdzić lub wykluczyć legalność tych obiektów";
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia z 2003 r. "poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nie uwzględnieniu, że zasadę dobrego sąsiedztwa i rozumienie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową przy zachowaniu zasady wolności zagospodarowania terenu, a nadto po przeprowadzeniu analizy obszaru analizowanego w zakresie uwzględniającym w całokształcie rodzaj zabudowy, a nie tylko pod kątem nośników reklamowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i co skutkowało pominięciem w analizie zabudowy handlowo-usługowej";
3) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. "poprzez błędną ich wykładnię polegającą na dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, z projektami przyszłych aktów prawnych, a zatem z nieobowiązującymi przepisami odrębnymi, zamiast z obowiązującymi przepisami materialnymi prawa administracyjnego oraz dokonanie analizy stanu faktycznego wyłącznie pod kątem występowania tożsamych obiektów, jak przedmiotowy nośnik, z pominięciem innych obiektów o podobnej funkcji";
4) art. 53 ust. 4 u.p.z.p. "poprzez błędne jego zastosowanie i dokonanie uzgodnienia z organem, który nie został wyszczególniony w tym przepisie, jako organ współdziałający, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia o wydaną opinię przez podmiot, który nie ma statusu organu współdziałającego, z którym wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji".
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 24 czerwca 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
5. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie żaden z uczestników postępowania nie przedstawił Sądowi stanowiska na piśmie.
II
Na rozprawę w dniu 12 lutego 2025 r. nie stawił się nikt.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. m.in. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 kwietnia 2024 r. (znak: KO C 27/Ar/24) podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania przy jej wydaniu.
3. Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) z powodu nienależytej formy uzasadnienia decyzji z 23 kwietnia 2024 r.
3.1. Należy przypomnieć, że na organie administracji publicznej (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) spoczywa obowiązek – co należy podkreślić – należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 736/21, Legalis oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepubl. i 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23, jeszcze niepubl.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/05, Legalis; 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23), gdyż sytuacja taka może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1015/13, Legalis oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23 i 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23); co więcej, wzruszenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny jest dopuszczalne z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, nawet pomimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (zob. wyrok NSA z 5 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 832/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 31 oraz prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23 i 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23).
3.2. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji z 23 kwietnia 2024 r. – polegające na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na s. 1-2 skrótowo przytacza decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] grudnia 2023 r. (nr [...]), na s. 2 bardzo pobieżnie przytacza jedynie osnowę odwołania skarżącej, aby na s. 2-3 (w jednym, bardzo ogólnikowych akapicie) w sposób dość ogólny afirmacyjnie odnieść się do decyzji organu pierwszej instancji – nie odpowiada wymogom wynikającym z normy rekonstruowanej z art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 k.p.a.
3.3. Sąd przypomina Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, że do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy w szczególności obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę po raz drugi merytorycznie, oraz że powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. np. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 431/09, CBOSA; 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 547/17, CBOSA oraz 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23).
Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884 oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2577/23). Nadto – co najistotniejsze – brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które mogą być prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 827/15, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1464/16 (CBOSA) wskazał w tym zakresie, że "[b]ezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu wymienionych obowiązków, ponieważ de lege lata kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie kontrolę legalności decyzji i innych aktów administracyjnych. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro skarżąca w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to – mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a., jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej – skarżąca miała i ma prawo oczekiwać odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji.
Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (na temat uzasadnienia decyzji administracyjnej uzupełniająco zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 118-147).
Ze wskazanych wyżej obowiązków Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wywiązało się, co stanowi o naruszeniu przywołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wnik sprawy.
3.4. Wskutek wyżej wskazanego naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji bowiem braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanie rozstrzygnięcia odwoławczego należało zakwalifikować jako jednak przedwczesne.
4. Stwierdzenie uchybienia wskazanym wyżej przepisom procedury administracyjnej czyni – co do zasady – zbędnym odnoszenie się do zarzutów rozpatrywanej skargi, jako przedwczesnych w tej sytuacji procesowej. Organ odwoławczy zobligowany będzie bowiem odnieść się po kolei do każdego z zarzutów, które zostały sformułowane w odwołaniu wniesionym od decyzji z [...] grudnia 2023 r.
5. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
6. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, tj. w nowej decyzji odwoławczej odniesie się po kolei i czytelnie do wszystkich sformułowanych przez skarżącą zarzutów.
7. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a i obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu (500 zł).