VII SA/Wa 1743/16

VII SA/Wa 1743/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2,  art. 134 par. 1,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 1515
art. 30 ust. 2  pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...] skargę oddala
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2016 r. Prezydent [...] wydał zarządzenie nr [...], znak: [...], w sprawie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...].
Organ wydał powyższy akt na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, poz. 1045 i poz. 1890), a także na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Kultury", stosowanych w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru [...] w [...], zwanego dalej "Teatrem".
Zaskarżone zarządzenie nr [...] zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zarządzeniem nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak:
[...], Prezydent [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...]. Wymagania kwalifikacyjne oraz formalne kryteria wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Teatru zostały określone w ogłoszeniu o konkursie (załącznik do zarządzenia nr [...]). Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...] oraz określenia trybu jej pracy Prezydent [...] powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru (§ 1 zarządzenia), przy czym we wskazanym akcie określił także jej zadania (§ 2) oraz tryb jej pracy (§ 3 oraz załącznik do zarządzenia nr [...]).
W przedmiotowym konkursie pisemne zgłoszenie kandydowania na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...] złożyło pięć osób, w tym dr hab. A. P., profesor Akademii Teatralnej w [...], zwany dalej "skarżącym". Zgodnie z trybem pracy komisji konkursowej, komisja konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] marca 2016 r. dokonała sprawdzenia, czy oferty zostały złożone w terminie, czy kandydaci spełniają kryteria formalne oraz czy wnioski składane przez kandydatów spełniają wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie.
Po otwarciu ofert poszczególnych kandydatów i dokonaniu ich formalnej oceny, a także po wyjaśnieniu wątpliwości prawnych przez radcę prawnego Biura Kultury Urzędu [...], komisja konkursowa podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zakwalifikowania do II etapu konkursu tych kandydatów, którzy spełnili kryteria formalne. Komisja konkursowa uznała, że żaden z kandydatów nie spełnił kryteriów formalnych zawartych w ogłoszeniu o konkursie. Wniosek taki uzasadniają dokumenty złożone przez kandydatów, jak również dokumenty sporządzone przez członków komisji konkursowej. W rezultacie żaden z uczestników konkursu nie został dopuszczony do drugiego etapu konkursu, czyli do rozmowy kwalifikacyjnej.
W przypadku skarżącego, komisja konkursowa uznała, że nie spełnił on dwóch formalnych kryteriów podanych w ogłoszeniu o konkursie: (1) nie udokumentował co najmniej 5-letniego stażu pracy na stanowiskach kierowniczych oraz (2) nie złożył oświadczenia o wyrażeniu zgody na upublicznienie koncepcji programowej i koncepcji organizacyjnej Teatru po zakończeniu procesu wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora Teatru.
Uwzględniając uchwałę komisji konkursowej, Prezydent [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...], postanowił uznać konkurs na wskazane stanowisko za nierozstrzygnięty, ponieważ żaden z kandydatów nie spełnił wymagań formalnych zawartych w ogłoszeniu o konkursie. W związku z tym postępowanie konkursowe zostało zakończone. O wynikach postępowania konkursowego Zastępca Prezydenta [...] powiadomił skarżącego przesyłając odrębne pismo z dnia [...] marca 2016 r.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem komisji konkursowej, A. P. złożył do przewodniczącego komisji konkursowej trzy pisma z dnia [...] marca 2016 r., [...] marca 2016 r. oraz [...] kwietnia 2016 r., jako kolejno: odwołanie od decyzji (uchwały) komisji konkursowej, sprzeciw oraz protest przeciwko decyzji komisji konkursowej, polegającej na niedopuszczeniu go do drugiego etapu konkursu ze względu na brak wypełnienia przez kandydata wszystkich warunków formalnych podanych w ogłoszeniu o konkursie.
Odpowiadając skarżącemu na ww. pisma przewodniczący komisji konkursowej w dniu [...] kwietnia 2016 r. odniósł się do przesłanek decyzji komisji konkursowej, trybu pracy komisji oraz oceny dokumentów złożonych przez skarżącego w konkursie pod kątem spełnienia warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie.
W dniu [...] kwietnia 2016 r. A. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności oraz o wstrzymanie jego wykonania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący zarzucił przedmiotowemu zarządzeniu naruszenie art. 16 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie i niewyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora Teatru, mimo spełnienia, przynajmniej przez jednego kandydata, kryteriów formalnych, a to z uwagi na naruszenie, w toku procedury konkursowej, poniższych przepisów:
a) § 6 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. wobec nieprzeprowadzenia rozmowy ze skarżącym;
b) pkt. 1 i 4 załącznika do zarządzenia Prezydenta [...] nr [...], a także pkt. 5 załącznika do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], przez uznanie, że żaden z kandydatów nie spełnił warunków formalnych wskazanych w ogłoszeniu o konkursie.
Zdaniem skarżącego żaden z punktów ogłoszenia o konkursie, nie wskazywał rodzaju dokumentu, jaki należy złożyć celem potwierdzenia 5-letniego stażu pracy na stanowiskach kierowniczych, co było niezgodne z treścią § 3 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2014 r. Mimo braku precyzyjnego określenia rodzaju dokumentów, jakimi należy potwierdzić 5-letni staż pracy na stanowiskach kierowniczych, w informacji zamieszczonej na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. wskazano, że komisja konkursowa uwzględniała wskazane kryterium kierując się przepisami Kodeksu pracy. Oznacza to, że komisja konkursowa brała pod uwagę jedynie okresy świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania oraz spółdzielczej umowy o pracę.
Według skarżącego, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2014 r., powyższa informacja powinna znaleźć się w ogłoszeniu o konkursie, aby umożliwić kandydatom właściwe przygotowanie dokumentów, a nie w informacji z dnia [...] marca 2016 r., która została wydana po posiedzeniu komisji konkursowej.
Skarżący wskazał, że spełnił warunki formalne, tj. przedstawił dokumenty potwierdzające 5-letni staż pracy na kierowniczych stanowiskach, w związku z czym organ niezgodnie z prawem nie dopuścił go do drugiego etapu konkursu, czyli rozmowy kwalifikacyjnej.
W odpowiedzi na skargę, którą organ przedstawił w dniu 31 maja 2016 r., organ wniósł o odrzucenie skargi, albo - w braku nie uwzględnienia tego wniosku przez Sąd - o jej oddalenie.
W opinii Prezydenta [...] skarga podlega odrzuceniu, ponieważ skarżący nie podjął działań określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), a mianowicie nie wezwał organu do usunięcia naruszenia. Zdaniem organu pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. miało charakter odwołania od skarżonego zarządzenia.
W ocenie organu nie ma także podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] wydanego przez Prezydenta [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że przedstawione przez skarżącego dokumenty w ocenie komisji konkursowej nie spełniały warunków formalnych ogłoszenia. Karta oceny formalnej wniosku kandydata na stanowisko Dyrektora Teatru, na której złożyli podpisy wszyscy członkowie komisji, potwierdza, że skarżący nie spełnił dwóch formalnych kryteriów podanych w ogłoszeniu o konkursie, tj. nie udokumentował co najmniej 5-letniego stażu pracy na stanowiskach kierowniczych oraz nie wyraził zgody na upublicznienie koncepcji programowej i koncepcji organizacyjnej Teatru (brak wymaganego ogłoszeniem oświadczenia w tym zakresie).
Komisja konkursowa nie uznała za wystarczające udokumentowanie załączonymi świadectwami pracy stażu pracy na stanowiskach kierowniczych. Wśród pięciu świadectw tylko w jednym (świadectwie z Teatru [...] w [...]) wskazano, że skarżący zajmował stanowisko kierownicze przez okres trzech lat. Z pozostałych dokumentów nie wynikało, czy zajmowane stanowiska były stanowiskami kierowniczymi.
Z kolei zaświadczenie wydane przez Wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia [...], nie było wystarczające do zweryfikowania faktycznego zakresu obowiązków na zajmowanym przez skarżącego stanowisku, a tym samym nie mogło być uznane za dokument poświadczający staż pracy na stanowisku kierowniczym.
Organ wskazał, że skoro skarżący nie spełnił wymogów formalnych określonych w załączniku do zaskarżonego zarządzenia, to nie mógł być dopuszczony do drugiego etapu konkursu.
Ponadto organ wskazał, że nawet jeśli tylko jeden kandydat spełniałby warunki formalne określone w ogłoszeniu (co w tym przypadku nie miało miejsca), nie oznacza, że automatycznie staje się on kandydatem na stanowisko dyrektora instytucji. W drugim etapie konkursu, komisja ocenia kandydatów na podstawie przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej oraz złożonych dokumentów. Zgodnie z pkt. 5 trybu pracy komisji, konkurs może zostać zamknięty i nierozstrzygnięty, jeżeli żaden z kandydatów nie spełnił warunków wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Chodzi tu o wszystkie warunki wskazane w ogłoszeniu, nie tylko warunki formalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym konkretnymi zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Ze względu na ostatnie zastrzeżenie dotyczące związania Sądu treścią skargi, należy podkreślić, że skarżący nie tylko wystąpił do Sądu o zbadanie legalności zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], ale równocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. To istotna okoliczność, gdyż rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżący stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej i może zapaść wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. Aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy zatem stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie aktu i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Mamy więc do czynienia z istotnym podwyższeniem wymagań wobec skarżącego. Mówiąc wprost, łatwiej jest wykazać zwykłe naruszenie prawa, trudniejszym zadaniem jest przekonanie Sądu, że doszło do rażącego, tj. kwalifikowanego naruszenia prawa.
Uwzględniając zakres i sposób kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, skargę należy uznać za bezzasadną i jako taką oddalić.
Analizując całokształt sprawy, należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy taki akt jak zarządzenie Prezydenta [...] o wynikach konkursu na stanowisko dyrektora teatru, może w ogóle być przedmiotem skargi do WSA i postępowania sądowego co do meritum.
W tej kwestii Sąd zajął już wcześniej stanowisko, choćby pośrednio, między innymi w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1656/16, wydanym w związku ze skargą na inne zarządzenie Prezydenta [...], lecz również dotyczące konkursu na stanowisko dyrektora Teatru [...] w [...]. W wyroku tym, Sąd uznał, że – co do zasady – zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o ogłoszeniu konkursów na stanowiska kierownicze w instytucjach kultury mogą być przedmiotem skargi sądu administracyjnego. Dopuszcza to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych z ostatnich kilku lat, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 564/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09. W orzeczeniach tych uznano, że już akt prawny organu władzy publicznej oznajmiający ogłoszenie konkursu i ustalający zasady jego przeprowadzenia niewątpliwie kształtuje sytuację prawną uczestników konkursu. Oczywiste zatem jest, że akt organu administracji (zarządzenie) ogłaszający wyniki przeprowadzonego konkursu, w którym obywatel wziął udział, dotyczy wynikających z prawa uprawnień lub obowiązków uczestnika konkursu. Ma on więc prawo do ochrony prawnej przed sądem administracyjnym.
Natomiast rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło po przeprowadzonej przez Sąd szczegółowej analizie postępowania konkursowego prowadzonego na podstawie powołanego wyżej zarządzenia nr [...] i zakończonego zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.
Sąd uznał kolejno, że komisja konkursowa prawidłowo wykonywała zadania organu administracji wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz §§ 3-6 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. W szczególności prawidłowe było zróżnicowanie kryteriów formalnych, tj. "wymaganych kwalifikacji kandydatów" wraz z określeniem sposobu ich udokumentowania (§ 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury) oraz "kryteriów oceny przydatności kandydata" (§ 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia).
Zdaniem Sądu nie można też uznać, że określenie w załączniku do zarządzenia nr [...] jednego z wymagań formalnych, które musi spełniać kandydat na stanowisko dyrektora Teatru w postaci wyrażenia: "udokumentowany i potwierdzony co najmniej 5-letni staż pracy na stanowiskach kierowniczych" (pkt 4 ppkt 4 załącznika do zarządzenia nr [...]), stanowi naruszenie przepisów prawa lub innych przewidzianych przez prawo standardów. Fakt, że lakoniczna postać wskazanego wymagania wzbudziła zastrzeżenia uczestników konkursu zorganizowanego na podstawie zarządzenia nr [...] i że w późniejszym o kilka miesięcy zarządzeniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącym tego samego teatru przyjęto nieco inne sformułowanie, nie oznacza, że w przypadku wcześniejszego zarządzenia doszło do naruszenia prawa. Tym bardziej nie ma podstaw do twierdzenia, że w badanym przypadku ustalenia treści zarządzenia nr [...] miało miejsce rażące naruszenia prawa. Gdyby tak się stało, Sąd musiałby taką kwalifikowaną wadę zarządzenia nr [...] wziąć pod uwagę oceniając skargę na zarządzenie nr [...] będące przedmiotem niniejszego postępowania.
Odnosząc się wprost do istoty rozpatrywanej skargi Sąd stwierdza, że:
1. uznanie, iż skarżący nie spełnił warunków formalnych wskazanych w ogłoszeniu o konkursie było zgodne z prawem i merytorycznie uzasadnione, zarówno ze względu na § 6 rozporządzenia Ministra Kultury, jak i pkt 1 oraz pkt 4 załącznika do zarządzenia nr [...], a także pkt. 5 załącznika do zarządzenia nr [...]; oraz
2. nieprzeprowadzenie ze skarżącym rozmowy kwalifikacyjnej ze względu na niedopuszczenie skarżącego do drugiego etapu konkursu, nie stanowi naruszenia § 6 pkt. 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Kultury, zwłaszcza w sensie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd zwraca uwagę na to, że § 6 rozporządzenia Ministra Kultury wyraźnie wyodrębnia dwa etapy konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, co ma bezpośrednie i niekwestionowane zastosowanie do konkursu na stanowisko dyrektora Teatru. Powołany przepis stanowi, że w ramach postępowania konkursowego komisja: (I) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie; (II) przeprowadza rozmowę z kandydatem.
Należy zauważyć że między punktem (I) i punktem (II) prawodawca nie zamieścił żadnego spójnika, zwłaszcza wskazującego na koniunkcję ("i", "oraz", "a także"), ani żadnego innego wyrażenia wskazującego na konieczność przeprowadzenia postępowania bezwzględnie w dwóch etapach. Wniosek o konieczności połączenia sprawdzenia kryteriów formalnych oraz kryteriów materialnych nie wynika też z systematyki rozporządzenia Ministra Kultury. Nie bez przyczyny w § 3 ust. 3 pkt 2 wspomina się "wymagane kwalifikacje kandydatów", co powinno wynikać z ogłoszenia o konkursie. Natomiast przydatność kandydata spełniającego ww. warunki formalne jest oceniana odrębnie na podstawie kryteriów oceny przyjętych już przez komisję kwalifikacyjną w indywidualnej rozmowie z kandydatem. Jedyne rozsądne iunctim między obydwoma etapami konkursu ma charakter sekwencyjny: najpierw są sprawdzane formalne, "wymagane kwalifikacje kandydatów". Po tym etapie kandydaci, którzy nie spełniają tych wymagań mówiąc potocznie "odpadają", tzn. ich kandydatury nie są dalej rozpatrywane. Natomiast kandydaci, którzy pomyślnie przeszli pierwszy etap są zapraszani na indywidualną rozmowę z komisją konkursową w ramach drugiego etapu.
Taki właśnie przebieg konkursu został przewidziany w punkcie 13 zarządzenia nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., określającego tryb pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] w [...]. W przepisie tym wskazuje się jednoznacznie: "W I [pierwszym] etapie konkursu Komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe od (...) sprawdzenia, czy (...) kandydaci spełniają kryteria formalne oraz czy wnioski składane przez kandydatów spełniają wskazane w ogłoszeniu o konkursie wymagania. Kandydaci nie spełniający powyższych warunków nie będą dopuszczeni do dalszego postępowania konkursowego".
W świetle powyższych przepisów uznanie, że skarżący nie spełnia kryteriów formalnych, musiało skutkować niedopuszczeniem go do rozmowy indywidualnej z komisją konkursową, czyli II etapu konkursu.
W tym stanie rzeczy, Sąd rozstrzygnął także następującą kwestię: czy rzeczywiście skarżący nie spełnił kryteriów formalnych, tzn. – zmieniając perspektywę - czy właściwie udokumentował co najmniej 5-letni stażu pracy na stanowiskach kierowniczych oraz czy wyraził zgodę na upublicznienie koncepcji programowej i koncepcji organizacyjnej Teatru po zakończeniu konkursu. Drugi warunek jest niekontrowersyjny: komisja konkursowa nie stwierdziła, że skarżący dołączył do swojej oferty wymagane ogłoszenie oświadczenie o zgodzie na upublicznienie koncepcji programowej. Komisja nie znalazła takiego dokumentu, nie ma go również w aktach sprawy. Z tego względu formalne kryteria ubiegania się o stanowisko dyrektora Teatru nie zostały spełnione przez skarżącego.
Analiza akt sprawy wskazuje, że nie został spełniony również pierwszy, kluczowy warunek formalny – przedstawienie dokumentów potwierdzających 5-letni stażu pracy na stanowiskach kierowniczych. Komisja konkursowa uznała, że świadectwo z Teatru [...] w [...] potwierdzało trzyletni staż, tzn. że w okresie od [...] kwietnia 1989 r. do [...] marca 1992 r. skarżący był zatrudniony na stanowisku dyrektora naczelnego i artystycznego.
Za stanowisko kierownicze nie uznano natomiast:
a) pełnienia przez skarżącego funkcji reżysera oraz głównego reżysera w Teatrze [...] w [...] w okresie od dnia [...] marca 1983 r. do [...] września 1987 r., a następnie od dnia [...] kwietnia 1992 r. do [...] sierpnia 1993 r.;
b) stanowiska konsultanta programowego w Teatrze [...] w okresie od dnia [...] sierpnia 1988 r. do [...] sierpnia 1989 r.;
c) roli głównego specjalisty ds. scenariuszy, którą pełnił skarżący w redakcji [...] w okresie od dnia [...] lipca 1991 r. do [...] sierpnia 1992 r.;
d) stanowiska profesora [...], zajmowanego przez skarżącego od dnia [...] października 1993 r. do dnia obecnego;
e) funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] przy Teatrze [...]. Skarżący przedstawił wymienioną funkcję jako odpowiadającą roli Dyrektora Naczelnego i Artystycznego. Skarżący pełni wskazaną rolę od [...] września 2001 r.
W związku z powyższym organ uznał, że skoro skarżący nie spełnił wymogów formalnych określonych w załączniku do zaskarżonego zarządzenia, to nie mógł być dopuszczony do drugiego etapu konkursu.
Uzasadniając ocenę kwalifikacji kandydata (formalnych kryteriów udziału w konkursie) przyjętą przez komisję konkursową uznano, że "stanowisko kierownicze" należy interpretować systemowo, mając na względzie stosunki pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy, a także funkcjonalnie kładąc nacisk na hierarchiczną strukturę organizacyjną zakładu pracy i wykonywanie funkcji zarządczych, to jest związanych z upoważnieniem do podejmowania decyzji władczych w ramach zakładu pracy i ponoszenia odpowiedzialności służbowej z tego tytułu. Rozstrzygając o spełnieniu warunku "5-letniego stażu pracy na stanowiskach kierowniczych", należy zatem odnosić do osób, które posiadają szerokie kompetencje zarządzające (formalne upoważnienia decyzyjne), obejmujące swoim zasięgiem, z jednej strony, sferę zarządzania składnikami materialnymi oraz niematerialnymi jednostki organizacyjnej, z drugiej zaś, sferę zarządzania pracownikami, dla których dany zakład pracy stanowi placówkę zatrudnienia. O tym, kto jest osobą zarządzającą decydują przepisy określające ustrój danej jednostki.
Przedstawiona i przyjęta przez organ interpretacja "stanowiska kierowniczego" znajduje wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Sporne pojęcie jest przy tym wykładane zarówno wprost, przez wskazanie rodzaju aktywności i jej warunków, które przemawiają za uznaniem za "stanowisko kierownicze", jak i negatywnie: poprzez przesądzenie kiedy pewna aktywność zawodowa nie powinna być tak kwalifikowana. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w przedmiocie powierzenia określonej osobie stanowiska dyrektora szkoły, stwierdził, że "Sąd I instancji zasadnie (...) uznał, że (...) ani ustawa o systemie oświaty, powołane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. ani także Kodeks pracy, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, nie definiują pojęcia stanowisko kierownicze. Ogólnie rzecz ujmując stanowisko kierownicze to stanowisko na którym osoba je zajmująca kieruje określoną liczbą podległych mu osób, organizuje pracę i ją egzekwuje, a jednocześnie ponosi określoną odpowiedzialność za wyniki pracy podległego zespołu." (vide: wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 659/15; podkreślenie Sądu, oraz analogicznie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 20114, sygn. akt II SA/Wa 2229/13). Ze względu na przedstawione rozumienie "stanowiska kierowniczego" sądy przyjmują na przykład, że "głównych specjalistów nie można uznać za osoby zarządzające zakładem pracy w rozumieniu art. 128 § 2 pkt 2 kodeksu pracy" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I PK 131/08).
Jeszcze mocniej problem został ujęty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2229/13. Zdaniem tego sądu "pracownikiem na stanowisku kierowniczym jest osoba, której głównym zadaniem jest organizowanie i kierowanie procesem pracy podległych pracowników. Jeżeli więc pracownik wprawdzie kieruje wyodrębnioną komórką organizacyjną pracodawcy, ale oprócz kontroli i nadzorowania czynności pracowników wykonuje też pracę na równi z podwładnymi, to nie zajmuje stanowiska kierowniczego, nawet jeśli wzmianka o tym pojawi się w umowie o pracę (patrz też wyrok SN z dnia 13 stycznia 2005, II PK 114/4)".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje przyjęta przez organ interpretację pojęcia "stanowisko kierownicze" za wąską, restryktywną ("ścieśniającą"), może nawet w sensie potocznym - "biurokratyczną". Interpretacja ta nie została też najlepiej uzasadniona przez Prezydenta [...]. Nie ma wszakże podstaw, aby uznać ją za naruszającą prawo w stopniu rażącym, a taka kwalifikacja byłaby wymagana dla wykazania nieważności zaskarżonego zarządzenia nr [...].
Zdaniem Sądu charakter funkcji pełnionych przez skarżącego w instytucjach, w których był zatrudniony, pozwalał i uzasadniał uznanie ich za nie będące "stanowiskami kierowniczymi". Odnosząc się do świadectw pracy przedstawionych przez skarżącego można było stwierdzić, że:
a) że reżyser (główny reżyser) jest w teatrze twórcą, artystą, a nie menedżerem, osobą zarządzającą zespołem ludzi na podstawie kryteriów ekonomicznych i prawnych. Tak co do zasady ujmuje się i rozumie się rolę dyrektora zakładu pracy. Teatr oprócz swojej roli kulturotwórczej, jest równocześnie jednostką organizacyjną świadczącą szczególne usługi, skądinąd niezwykle wartościowe, na rzecz zbiorowości dobrowolnych odbiorców – publiczności, stąd też w przypadku dyrektora Teatru pierwszeństwo należy przyznać zadaniom menedżerskim, ekonomicznym i prawnym;
b) również stanowiska konsultanta programowego można było nie uznawać, za "stanowisko kierownicze". Z istoty rzeczy "konsultant programowy" pełni rolę doradczą, subsydiarną, nie wiążącą się z bezpośrednią odpowiedzialnością prawną za podejmowane decyzje w zakresie zarządzania taką jednostką organizacyjną, jaką jest teatr. Nawet, jeśli konsultant programy był w Teatrze [...], jak wskazuje skarżący, "członkiem dyrekcji", to wymienionego stanowiska nie powinno się uznawać za kierownicze, gdyż to nie konsultant programowy podejmuje wiążące decyzje i przyjmuje za nie odpowiedzialność służbową;
c) rola głównego specjalisty ds. scenariuszy, którą pełnił skarżący w redakcji [...], podobnie jak rola konsultanta programowego ma charakter doradczy, a nie zarządczy, władczy;
d) nie jest też stanowiskiem kierowniczym zatrudnienie w [...] na stanowisku profesora. Funkcja profesora ma bowiem charakter naukowy, w szerokim, humanistycznym sensie słowa "nauka", a także wiąże się z obowiązkami dydaktycznymi, lecz nie w ścisłym tego słowa znaczeniu kompetencjami kierowniczymi;
e) w przypadku funkcji Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] przy Teatrze [...], będącej równocześnie jak wskazał skarżący stanowiskiem Dyrektora Naczelnego i Artystycznego, nie uznano za udokumentowane i potwierdzone stanowisko kierownicze z całkiem innych powodów. W tym przypadku złożone zaświadczenie wydane przez dr. Z. R., nie zostało uznane za wystarczające do zweryfikowania faktycznego zakresu i charakteru obowiązków wykonywanych na zajmowanym przez skarżącego stanowisku. W rezultacie, komisja konkursowa miała podstawę, aby nie uznać złożonego zaświadczenia za dokument poświadczający staż pracy na stanowisku kierowniczym.
Sąd uznaje powyższe oceny przyjęte przez komisję konkursową za mogące być ewentualnie przedmiotem dyskusji, ale w świetle przepisów prawa nie prowadzące do jego naruszenia, zwłaszcza w rażącym stopniu.
Omawianej interpretacji stanowisk pełnionych przez skarżącego nie podważa przy tym stanowisko skarżącego. Powołuje się on bowiem na art. 128 § 2 pkt 2 kodeksu pracy ("k.p."). Wbrew jednak opinii skarżącego, wyrażonej w odwołaniu z dnia 18 marca 2016 r., przepis ten nie określa czym są stanowiska kierownicze. Wskazuje tylko, że "ilekroć w przepisach działu [szóstego kodeksu: czas pracy] jest mowa o (...) pracownikach zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy
– należy przez to rozumieć pracowników kierujących jednoosobowo zakładem pracy i ich zastępców lub pracowników wchodzących w skład kolegialnego organu zarządzającego zakładem pracy oraz głównych księgowych". Aby uniknąć wątpliwości co do zastosowania powyższej definicji art. 128 § 3 k.p. (jeden wiersz niżej) wskazuje, że została ona sformułowana "do celów rozliczania czasu pracy pracownika".
Zdaniem Sądu, definicji legalnej przyjętej dla konkretnie wskazanych celów (rozliczenie czasu pracy) nie mających związku funkcjonalnego z rozpatrywaną sporną kwestią interpretacyjną, nie powinno się przenosić i stosować do innych sfer życia społecznego (istota "stanowiska kierowniczego"). Jeśli w rozpatrywanej kwestii mamy do czynienia z luką w prawie i sięgamy po rozumowanie z podobieństwa (per analogiam), to należy wykazać, że stan faktyczny objęty luką (charakter "stanowiska kierowniczego"), jest istotnie podobny do stanu już uregulowanego w prawie (rozliczenie czasu pracy różnych kategorii zatrudnionych). W odmiennym przypadku argument ze stosowania przepisu właściwego dla podobnego stanu rzeczy jest chybiony.
Mając na względzie całą przedstawioną argumentację Sąd uznaje, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] wydanego przez Prezydenta [...]. Analiza zgromadzonego materiału nie wskazuje, że zaskarżone zarządzenie obarczone jest którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie:
1) zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (tj. kompetencjach hierarchicznych, rzeczowych lub miejscowych);
2) zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4) zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) było niewykonalne w dniu jego wydania i taka niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie wykonania go wywołałoby ono czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Skoro nie mamy do czynienia z nieważnością aktu, Sąd kierując się domniemaniem wzruszalnym legalności aktu administracji, nie może go uchylić. W takim przypadku, Sąd ma natomiast obowiązek uznać skargę za bezzasadną.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.
Po przedstawieniu prawnego uzasadnienia stanowiska wyrażonego w wyroku, Sąd chce jeszcze podkreślić, że jego zadaniem było wyłącznie ustalenie, czy stwierdzenie przez organ administracji braku spełnienia warunków formalnych przez skarżącego było zgodne z prawem, czy nie. Sąd liczy przy tym, że skarżący jako znawca twórczości Szekspira dostrzeże zasadniczą różnicę między działaniem Sądu na podstawie litery i ducha obowiązującego prawa administracyjnego a praktyką bohaterów "Kupca Weneckiego", którzy dla celów prywatnej intrygi przypisywali wartość prawa wymyślonym regułom lub zwyczajom.