VII SA/Wa 1742/22

VII SA/Wa 1742/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 371/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-27
II OSK 1238/23 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 159
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 czerwca 2022 r. znak BPZ-II.5291.3.3.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej ( dalej: "Komendant PSP", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. zna k: BPZ-II.5291.3.3.2022 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1940, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 31 marca 2022 r. wniesionego przez L. Sp. z o.o. w W. ( dalej: "skarżąca", "spółka", "strona"), od decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], w której nakazano spółce wykonanie w budynku C. przy [...] w W. obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, polegającego na zabezpieczeniu przed zadymieniem przedsionków przeciwpożarowych w klatkach schodowych K1 i K2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2022 r. znak [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniach 23-25 lutego 2016 r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...], ( dalej: "KM PSP [...]") przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku C. zlokalizowanym przy [...] w W.(zwanym dalej "budynkiem").
W trakcie kontroli ustalono m. in., że budynek jest budynkiem wysokościowym (WW), a z uwagi na prowadzoną w nim m. in. działalność hotelarską, należy zaliczyć go do kategorii zagrożenia ludzi ZL V. Stwierdzono również, że przedsionki przeciwpożarowe pomiędzy klatkami K1 i K2 i korytarzami poszczególnych kondygnacji nie posiadają wentylacji (brak wentylacji zabezpieczającej przed zadymaniem wymaganej do stosowania w przedsionkach przeciwpożarowych budynku wysokościowego jak również wentylacji grawitacyjnej), co określono jako niezgodne z § 246 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej: "r.w.t." "przepisami techniczno-budowlanymi").
W oparciu o powyższe ustalenia KM PSP [...] kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], nakazał spółce, "zastosować rozwiązania techniczo-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem przedsionki przeciwpożarowe w klatkach schodowych K1 i K2, lub zastosować rozwiązania zamienne, w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnione z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straż Pożarnej. Zabezpieczenie przed zadymianiem przedsionków przeciwpożarowych należy wykonać w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób / badań, potwierdzających ich prawidłowość działania".
Jako podstawę prawną obowiązku organ wskazał § 3 ust. 1, § 16 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719, zwanego dalej: "rozporządzeniem MSWiA"), w związku z § 246 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych.
Od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nie wniesiono odwołania. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że strona przystąpiła do realizacji decyzji, przy czym w latach 2017-2021 pięciokrotnie zwracała się do KM PSP [...] w trybie art. 155 k.p.a. z wnioskami o zmianę terminu jej wykonania, każdorazowo opisując szczegółowo stopień zaawansowania prac oraz wskazując przyczyny opóźnień. Organ zaznaczył przy tym, że ani razu strona nie wniosła w trybie art. 155 o zmianę tej decyzji z powodu jej niewykonalności.
Organ, uznając argumentację strony za wiarygodną, każdorazowo wyrażał zgodę na zmianę terminu realizacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ostatnia zmiana terminu nastąpiła na wniosek strony z dnia 20 grudnia 2021 r. KM PSP [...], decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. zmienił po raz piąty, zgodnie z wolą strony, termin wykonania obowiązku na dzień 31 grudnia 2022 r.
Strona pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. złożyła do Mazowieckiego Komendanta PSP wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., podnosząc, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Mazowiecki KW PSP decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.
Pismem z dnia 31 marca 2022 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2022 r. W odwołaniu ponowiono zarzuty z wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r., a ponadto zarzucono Mazowieckiemu KW PSP naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie na żądanie strony wykonania decyzji, pomimo faktu, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Podtrzymano argumentację podnoszoną wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz wskazano, że spółka, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji KM PSP zarzuca jej brak władczego rozstrzygnięcia i brak wydania odpowiednich, konkretnych nakazów oraz pozostawienie konkretyzacji decyzji adresatowi. Dodano, że KM PSP już w chwili wydania decyzji wiedział lub powinien wiedzieć, że spółka nie ma możliwości zastosowania się do przepisów wprost. Rozwiązania architektoniczne zastosowane wcześniej w budynku uniemożliwiały bowiem wyposażenie przedsionków przeciwpożarowych w urządzenia zapobiegające zadymieniu. W tej sytuacji, KM PSP miał obowiązek samodzielnie stwierdzić taką niemożliwość i wskazać spółce rozwiązanie, które powinno być zastosowane zamiennie.
Dokładnie w ten sam sposób, co w cytowanych powyżej sprawach wydana została decyzja KM PSP skierowana do spółki. Powołała ona przepisy, które zastosować ma spółka, bez określenia konkretnych obowiązków, jakie spółka ma spełnić.
Powyższe spowodowało, że spółka przez wiele lat musiała występować o liczne i niezwykle kosztowne ekspertyzy do podmiotów zewnętrznych, aby móc skonkretyzować swoje własne obowiązki wynikające z decyzji.
Komendant Główny PSP po rozpoznaniu powyższego odwołania, wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 10 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazującą wykonanie w budynku C. przy [...] w W. określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Komendant Główny PSP wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., i szczegółowo omówił każdą z nich.
Odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1940 ze zm.), nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych jest zadaniem Państwowej Straży Pożarnej. Nadzór ten, zgodnie z art. 13 ust. 6 pkt 11 tej ustawy, jest zadaniem podstawowym komendanta powiatowego (miejskiego) PSP. W sprawie zachowano wykazane wyżej przepisy prawa, a KM PSP [...] był organem właściwym miejscowo (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż decyzja nakazowa nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono m.in., że budynek:
- ma ponad 55 m wysokości, zatem zgodnie z § 8 pkt 4 przepisów techniczno- budowlanych należy do grupy wysokości - wysokościowe (WW).
- z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania w myśl § 209 ust. 2 pkt 5 przepisów techniczno-budowlanych zalicza się go do kategorii zagrożenia ludzi ZL V (zamieszkanie zbiorowe, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II),
oraz że przedsionki przeciwpożarowe pomiędzy klatkami K1 i K2 i korytarzami poszczególnych kondygnacji nie posiadają wentylacji.
Ustalenia kontroli udokumentowano protokołem z czynności kontrolno- rozpoznawczych. Nie kwestionowano ich w postępowaniu, a to one właśnie stanowiły podstawę do dalszego działania organu. Zgodnie z § 246 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe, stanowiące drogę ewakuacyjną w budynkach wysokościowych, powinny być wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu. Ich brak stanowi nie tylko naruszenie § 246 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, ale również przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia MSWiA użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują ww. warunki techniczne może być m. in., zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA, niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno - budowlanych.
Stwierdzenie zagrożenia życia ludzi miało określoną konsekwencję prawną. Mianowicie zgodnie z § 207 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego określone w tym rozporządzeniu stosuje się, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Natomiast § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA jednoznacznie stanowi, że właściciel lub zarządca uznanego za zagrażający życiu ludzi zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.
Tym samym KM PSP [...]dysponował zarówno normą prawą, którą została naruszona, jak i środkami ku temu, by nakazać usunięcie owego naruszenia.
Przepisami, na podstawie których określono obowiązek w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. są § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia rozporządzeniem MSWiA, w związku z § 246 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, z przywołaniem w uzasadnieniu decyzji § 207 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych. Zatem decyzja została wydana z właściwą podstawą prawną, na podstawie przepisów, istniejących w dniu jej wydania.
Również prawidłową podstawę przyjęto, formułując zgodną z prawem alternatywę dla spełnienia wprost normy prawnej z § 246 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, to jest zastosowanie tzw. rozwiązań zamiennych. Zgodnie z § 207 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych spełnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej wynikających z przepisów techniczno-budowlanych (w tym także § 246 ust. 2) następuje wprost, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, albo w sposób inny, poprzez zastosowanie rozwiązań zamiennych, zgodnie z § 2 ust. 2 i 3a przepisów techniczno-budowlanych. Obecnie tryb rozwiązań zamiennych został dookreślony w art. 6a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (ówcześnie Dz. U. z 2016 r. poz. 191 oraz 298, obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 869, ze zm. zwanej dalej "ustawą o ochronie przeciwpożarowej").
Organ wskazał dalej, że decyzja nakazowa została wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Organ przyjął więc jako podstawę własnego działania wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie, co należy uznać za działanie adekwatne do zastanej przez niego sytuacji. Co prawda zidentyfikował zagrożenie życia ludzi, uznał jednak, że nieprawidłowość można usunąć w mniej uciążliwym dla strony trybie nakazowym, z określeniem terminu realizacji obowiązku. Organ mógł wybrać również bardziej uciążliwy dla strony sposób załatwienia sprawy, tj. wydać decyzję w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP - zakazać eksploatacji budynku, w którym stwierdzono zagrożenie życia ludzi obarczoną rygorem natychmiastowej wykonalności. Nie było jednak wolą ustawodawcy sztywne uzależnienie trybów wydawania decyzji od charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Treść art. 26 ustawy o PSP pozostawia wybór komendantowi powiatowemu (miejskiemu) PSP odnośnie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. lub zakazowej. Również i w tym zakresie organ nie naruszył prawa, wydając decyzję nakazową.
Organ dalej wskazał, że w sprawie nie zachodzi też przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w momencie, gdy KM PSP [...] wydawał decyzję nakazową, nie funkcjonowała w obrocie prawnym inna ostateczna decyzja w tej samej sprawie.
Decyzja nakazowa nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel lub zarządca budynku jest obowiązany zapewnić ochronę przeciwpożarową, w tym zapewnić osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz przygotować budynek do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust 1, odpowiednio pkt 4 i 5).
Właścicielem Budynku, zlokalizowanego na działce objętej księga wieczystą nr [...] jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym, ujawnionym w dziale II ww. księgi wieczystej, jest L.1 Sp. z o.o. W momencie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku (na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 września 2010 r. pomiędzy L.1 Sp. z o.o. a L. Sp. z o.o. Sp.k.), spoczywał na faktycznie władającym budynkiem, tj. L. Sp. z o.o. Sp.k. (obecnie L. Sp. z o.o.). Tak więc Spółka na podstawie art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w związku z art. 28 k.p.a., była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.
W przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., gdyż zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie było faktycznych ani prawnych przeszkód uniemożliwiających realizację decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., zaś strona (kilkukrotnie) udokumentowała znajomość sposobu wykonania obowiązku, który realizuje w trybie uznanym przez nią za optymalny.
Zarzut niewykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. jest zasadniczym zarzutem strony. Zarzut ten opiera się na, niedopuszczalnym zdaniem strony, alternatywnym sformułowaniu treści obowiązku. W decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. sformułowano obowiązek usunięcia nieprawidłowości w sposób następujący: "zastosować rozwiązania techniczo-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem przedsionki przeciwpożarowe w klatkach schodowych K1 i K2, lub zastosować rozwiązania zamienne, w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnione z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straż Pożarnej".
We wniosku o stwierdzenie nieważności strona podkreśliła, że decyzja nakazowa nie spełnia "warunków konkretności i jednoznaczności, co sprawia że Spółka nie jest i nie była w stanie stwierdzić jakie obowiązki zostały na nią nałożone. To z kolei w jej opinii stanowi o niewykonalności decyzji.
Organ nie zgodził się z taką argumentacją strony. W tym zakresie wskazał, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że sformułowanie obowiązku w taki sposób, jak dokonał tego KM PSP [...], jest błędem kwalifikowanym, spełniającym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Treść sformułowanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. obowiązku wiąże ze sobą kilka komplementarnych norm prawnych, w tym m.in.:
1) § 16 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, zgodnie, z którym zarządca budynku uznanego za zagrażający życiu ludzi zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych,
2) § 207 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, zgodnie z którym, spełnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej wynikających z przepisów techniczno- budowlanych (w tym także § 246 ust. 2) następuje, albo wprost, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, lub w sposób inny, poprzez zastosowanie rozwiązań zamiennych w trybie określonym obecnie w art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Oba sposoby są równoważne w sensie skutków - usunięcia nieprawidłowości, natomiast wyraźnie nakaz spełnienia przepisu wprost jest nakazem głównym, a sposób alternatywny - uzupełniającym. Co najważniejsze, nakaz nie jest sprzeczny sam w sobie. Decyzja w kwestii wyboru technicznego sposobu jej realizacji pozostaje w gestii strony.
KM PSP [...]wydając decyzję nakazową skonkretyzował zatem obowiązek określony w § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym, wobec uznania w analizowanym przypadku budynku za zagrażający życiu ludzi przez występowanie w nim warunków technicznych niezapewniających możliwości bezpiecznej ewakuacji na wypadek pożaru, sformułował obowiązek polegający na konieczności zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. przepisach techniczno- budowlanych, tj. w § 246 ust. 2 i § 207 ust. 2, z uwzględnieniem ich § 2 ust. 3a.
Zarzut strony o braku konkretyzacji obowiązku zdaniem organu nie jest zasadny. Faktyczna realizacja decyzji nie zależy aż w takim stopniu, jak to podnosi strona, od sposobu sformułowania sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Strona zdaje sobie sprawę z charakteru i wagi nieprawidłowości, którą powinna usunąć. Nieprawidłowość powodująca uznanie budynku za zagrażający życiu ludzi nie wynikła bowiem z działania organów PSP, a z zaniedbań strony postępowania. Usunięcie tej nieprawidłowości polega na zabezpieczeniu przed zadymieniem przedsionków przeciwpożarowych, co można zrealizować na wiele sposobów, różniących się szczegółami technicznymi, a też - na co powołuje się strona z zupełnie inną intencją - w konfrontacji z indywidualnymi, specyficznymi dla budynku trudnościami technicznymi.
Organ PSP określił obowiązek wynikający z przepisów przeciwpożarowych, nie naruszając uprawnień strony oraz nie wchodząc w domenę projektową. Nie wskazał zatem indywidualnych technicznych sposobów wykonania obowiązku, nie był bowiem do tego uprawniony mocą żadnego z obowiązujących przepisów.
Istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że strona podjęła się realizacji przedmiotowego obowiązku, a stopień zaawansowania podejmowanych wysiłków, wnioskach o zmianę terminu jego wykonania. W każdym z tych wniosków strona podnosiła, że konsekwentnie, krok po kroku, zbliżała się do ostatecznego wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Z wniosków tych wynikało wprost, że w okresie niemal sześciu lat, to jest od wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, strona świadomie dokonała wyboru sposobu usunięcia nieprawidłowości, przeprowadziła proces projektowy, uzyskała decyzję pozwolenia na budowę oraz zamówiła komponenty techniczne, których proces dostawy opóźnił się z powodów od niej niezależnych, w tym z powodu wprowadzonego stanu epidemii.
Z akt sprawy nie wynika, aby strona miała wątpliwości dotyczące treści obowiązku bądź też nie wiedziała, jakie działania należy podjąć, aby go wykonać, przy jednoczesnym spełnieniu jej własnych kryteriów organizacyjnych oraz ekonomicznych, wynikających głównie z chęci, tudzież potrzeby, utrzymania budynku w ciągłej eksploatacji, pomimo niespełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego. W toku postępowania strona jednoznacznie sygnalizowała organowi PSP, że treść obowiązku jest jej znana, a jego zakres jest dla niej zrozumiały, wie jak ten obowiązek wykonać oraz skorzystała z możliwości opracowania "optymalnego rozwiązania zamiennego dostosowanego do specyfiki rozwiązań architektoniczno - konstrukcyjnych budynku". Dokonywane przez stronę działania świadczą nie tylko o tym, że nałożony decyzja nakazową obowiązek był dla niej jasny, zrozumiały i precyzyjny, lecz również technicznie i prawnie wykonalny.
Organ wskazał, że strona w ani jednym miejscu odwołania nie wskazała, na czym polega niewykonalność decyzji powodowana względami technicznymi, np. przez konieczność zastosowania nieistniejącej jeszcze wiedzy technicznej lub niedostępnych technologii. Nie wykazała też, dlaczego jej zdaniem decyzja nakazowa jest niewykonalna pod względem prawnym - nie wskazała uwzględnienia w decyzji nieistniejącego w prawie nakazu. Przeciwnie - swoim działaniem strona udowodniła, że decyzja nakazowa jest możliwa do realizacji tak pod względem technicznym, jak i prawnym.
Tym samym organ nie zgodził się z argumentacją strony, bowiem obowiązek wskazany w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. jest jasny i precyzyjny, a sama decyzja została wydana na podstawie obowiązującego prawa. Treść obowiązku wprost odnosi się do przepisów prawa i jest sformułowana w sposób jednoznaczny, co do celu - należy zapewnić oddymianie przedsionków przeciwpożarowych w budynku, w którym pożar może zagrozić znacznej liczbie nieświadomych zagrożenia użytkowników.
Rozstrzygnięcie organu PSP wyraża rezultat zastosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego sprawy, a przy tym w obowiązującym wówczas stanie prawa administracyjnego i materialnego.
Strona sama podała przy tym powód, który stoi w jej mniemaniu za niewykonalnością decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.: "Spółka przez wiele lat musiała występować o liczne i niezwykle kosztowne ekspertyzy do podmiotów zewnętrznych, aby móc skonkretyzować swoje własne obowiązki wynikające z decyzji". Powód ten musi być jednak odrzucony z tego względu, że już od dawana w linii orzeczniczej trudności finansowe nie są uwzględniane, jako argument za niewykonalnością decyzji.
W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła również przesłanka nieważnościowa z art. 156 §1 pkt 6 k.p.a., gdyż spełnienie obowiązku nałożonego decyzją nakazową nie mogło powodować czynu zagrożonego karą, jako że zawarte w niej rozstrzygnięcie wynika, co wyjaśniono powyżej, z obowiązujących przepisów prawa.
Nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. gdyż badając ponownie sprawę nie stwierdzono, aby ostateczna decyzja nakazowa zawierała inne wady, powodujące jej nieważność z mocy prawa.
Ponadto, odnosząc się do kwestii nierozpatrzenia przez Mazowieckiego KW PSP wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w oparciu o art. 159 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ poinformował, że organ I instancji faktycznie nie wydał w tej sprawie postanowienia, co jednak nie miało wpływu na ostateczny sposób załatwienia sprawy.
Z powodu ostatecznego terminu realizacji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., upływającego z dniem 31 grudnia 2022 r. strona nie poniosła tu zatem żadnych szkód, zaś treść decyzji z dnia [...] marca 2022 r. wskazywała, że organ nie widział potrzeby wstrzymywania realizacji decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r..
Skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 czerwca 2022 r. złożyła spółka L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W..
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji KM PSP, w sytuacji, w której decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
2. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, to jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta powinna zostać uchylona;
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona;
4. naruszenie art. 159 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania obciążona jest wadą powodującą jej nieważność, a jej wykonanie powinno być wstrzymane.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej;
2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji numer [...], wydanej przez KM PSP;
3. na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji numer [...], wydanej przez KM PSP;
4. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;
5. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że KM PSP w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał prac, które powinna przeprowadzić spółka, aby zastosować się do decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Zamiast wskazać takie prace, organ wskazał ogólnie na obowiązek zastosowania rozwiązań techniczno- budowlanych, zabezpieczających przed zadymieniem przedsionki przeciwpożarowe w klatkach schodowych K1 i K2, zupełnie pomijając, jakie te rozwiązania być powinny. KM PSP scedował skonkretyzowanie swojego rozstrzygnięcia na sama spółkę, której obowiązkiem miałoby być ukształtowanie swoich własnych obowiązków w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie wskazując przy tym żadnych czynności, które wykonać powinna Spółka, aby wymogi zawarte w tych przepisach spełnić.
W decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji KM PSP, Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP wskazał, że zarzuty podniesione przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności są nieadekwatne do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy.
Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP wskazał w dalszej kolejności, że skoro decyzja nie jest niemożliwa do wykonania z przyczyn technicznych, a obowiązek wynika z przepisów prawa, nie może być mowy o niemożliwości wykonania decyzji. Organ jednak pominął przy swoich rozważaniach dwie okoliczności:
- decyzja była od początku niemożliwa do wykonania z powodu niemożliwości wyposażenia przedsionków przeciwpożarowych w urządzenia zapobiegające zadymianiu, co wynikało z przyczyn technicznych, tj. z powodu rozwiązań architektonicznych zastosowanych w już istniejącym budynku, co nakładało na organ obowiązek ustalenia dokładnych rozwiązań zamiennych;
- faktyczna niewykonalność decyzji może wynikać także z tego, że obowiązek nią nałożony nie został określony w sposób, który pozwala na jego realizację wprost przez adresata decyzji.
Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji KM PSP stanął jednocześnie na stanowisku, nieznajdującym pokrycia w przepisach prawa, judykaturze ani doktrynie, że strona będąca adresatem tego rodzaju decyzji powinna podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia niepogorszenie warunków ewakuacji w stosunku do określonych w przepisach warunków technicznych. Inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie.
Skarżąca wskazała, że powyższe stoi w jawnej sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych. Z przywołanych w skardze wyroków wynika, że organ, nakładając decyzją obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej powinien był więc albo nałożyć konkretny obowiązek przewidziany przepisami prawa, albo, w przypadku stwierdzenia, że wykonanie tych obowiązków nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, wskazać inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, w danym stanie faktycznym rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień.
W dalszej części uzasadnienia, Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP wskazał, że przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy Państwowej Straży Pożarnej byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku.
Spółka, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji KM PSP zarzucała jej brak władczego rozstrzygnięcia i brak wydania odpowiednich nakazów oraz pozostawienie kwestii konkretyzacji decyzji jej adresatowi. Powyższe spowodowało, że Spółka przez wiele lat musiała występować o liczne ekspertyzy do podmiotów zewnętrznych, aby móc skonkretyzować swoje własne obowiązki wynikające z decyzji.
KM PSP już w chwili wydawania decyzji wiedział lub powinien był wiedzieć, że Spółka nie ma możliwości zastosowania się do przepisów wprost. Rozwiązania architektoniczne zastosowane wcześniej w budynku uniemożliwiały bowiem wyposażenie przedsionków przeciwpożarowych w urządzenia zapobiegające zadymianiu.
W tej sytuacji, KM PSP miał obowiązek samodzielnie stwierdzić taką niemożliwość i wskazać Spółce rozwiązanie, które powinno być zastosowane zamiennie.
Mazowiecki Komendant Wojewódzki PSP w swojej decyzji wskazuje na wielokrotne przesuwanie terminu wykonania decyzji jako dowód złej woli spółki. Tymczasem w rzeczywistości to właśnie dobra wola spółki, przejawiająca się w występowaniu o wydanie ekspertyz oraz w ponoszeniu ich kosztów w celu wykonania decyzji, ostatecznie utwierdziła spółkę w przekonaniu, że decyzja ta jest niewykonalna.
Wskazano, że organ zdaje się pomijać fakt, że spółka w żadnym miejscu nie zarzuca decyzji KM PSP, że nie wskazywała on parametrów urządzeń lub sposobu wykonania prac. Spółka zarzuca tej decyzji, że w ogóle nie wskazuje ona jakie prace mają być wykonane. Istnieje zaś istotna różnica pomiędzy wskazaniem przez organ rodzaju urządzeń lub prac, a dokładnym określaniem ich parametrów i sposobu wykonania.
Zarzucono, że Komendant Główny PSP wskazuje, że powołanie się przez KM PSP na § 16 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków oraz innych obiektów budowlanych i terenów, a także § 2 ust. 2 oraz § 246 i § 247 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, stanowi komplementarne wskazanie obowiązków półki, a decyzja w kwestii wyboru technicznego sposobu jej realizacji pozostaje w gestii strony. Organ twierdzi, że faktyczna realizacja decyzji nie zależy bowiem aż w takim stopniu od sformułowania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.
Skarżąca argumentowała, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r., Sygn. II OSK 1253/06, sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość temu wymogowi. Organy administracji nakazały bowiem administratorowi bloku mieszkalnego (...) wyposażenie klatki schodowej budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, nie precyzując konkretnie tych obowiązków, a także określiły, że na podstawie § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazane obowiązki mogą być spełnione w inny sposób niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Nie można wydać decyzji, która jedynie odsyła do § 2 ust. 2 Rozporządzenia, bez określenia obowiązków koniecznych do wykonania. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak i ono nie określa, jakie konkretnie obowiązki winny być wykonane przez skarżącą Spółdzielnię".
Dodatkowo wskazano, że organ przywołuje w swoim uzasadnieniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2135/10, w którym Sąd ten wskazuje, że nakaz zawarty w decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, niemniej jednak uwzględnia możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Zarzucono w tym kontekście, że organ pomija fakt, że stan faktyczny w powołanej sprawie dotyczył drogi pożarowej, której parametry zostały w bardzo wyczerpujący sposób opisane w §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.
Podobne regulacje nie zostały uwzględnione w § 246 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stwierdza jedynie, że "Klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe, stanowiące drogę ewakuacyjną w budynku (...) powinny być wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu." Z tak sformułowanego przepisu, Strona nie była i nie jest w stanie wywnioskować, jakich konkretnie prac oczekuje od niej KM PSP.
Powyższe znajduje potwierdzenie w argumentacji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przedstawionej w decyzji, gdzie wskazuje on, że "usuniecie tej nieprawidłowości polega na zabezpieczeniu przed zadymianiem przedsionków przeciwpożarowych, co można zrealizować na wiele sposobów". Już samo to sformułowanie stoi w sprzeczności z pozostałą argumentacją organu wskazującą, że decyzja KM PSP była konkretna i wykonalna wprost.
Dodatkowo wskazano, że Komendant Główny PSP argumentuje w decyzji, że z akt sprawy nie wynika, aby strona miała wątpliwości dotyczące treści obowiązku bądź też nie wiedziała jakie działania ma podjąć, aby go wykonać. W opinii Organu dowodem powyższego miałoby być to, że Strona przez 6 lat szukała rozwiązania, które pozwoliłoby jej skonkretyzować treść decyzji KM PSP.
Komendant Główny PSP z argumentacji spółki wskazującej, że "Spółka przez wiele lat musiała występować o liczne i niezwykle kosztowne ekspertyzy do podmiotów zewnętrznych, aby móc skonkretyzować swoje własne obowiązki wynikające z decyzji" wyciąga całkowicie nieuzasadniony wniosek, że powodem niewykonalności decyzji KM PSP są względy finansowe, które nie mogą być uwzględniane jako argument za niewykonalnością decyzji. Powyższy wniosek stoi w jawnej sprzeczności z całym materiałem znajdującym się w aktach sprawy oraz w sprzeczności w powyższą argumentacją Spółki, która jasno wskazuje, że to nie koszty stoją na przeszkodzie wykonaniu decyzji, a czas i koszty poświęcone na wykonanie decyzji wynikały z tego, że Spółka sama musiała konkretyzować swoje obowiązki.
Próby skonkretyzowania treści decyzji świadczą tylko i wyłącznie o dobrej woli spółki, która spędziła kilka lat i wydała ogromne środki w celu wykonania decyzji, która okazała się niemożliwa do wykonania.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 czerwca 2022 r. znak BPZ-II.5291.3.3.2022, utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2022 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], w której spółce nakazano wykonanie w budynku C. przy [...] w W.obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, polegającego na zabezpieczeniu przed zadymieniem przedsionków przeciwpożarowych w klatkach schodowych K1 i K2.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5, art. 138 § 1 pkt 1 , art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 159 k.p.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Podnieść też należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., a więc może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], w której spółce nakazano wykonanie w budynku C. przy [...] w W. obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, polegającego na zabezpieczeniu przed zadymieniem przedsionków przeciwpożarowych w klatkach schodowych K1 i K2 z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zdaniem Sądu Kwestionowana decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], nie była obarczona wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Jak wskazuje się w judykaturze, niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 951/21; z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1371/19).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, nie występuje zarówno prawna, jak też faktyczna niewykonalność decyzji. Brak jest także zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia, że w przypadku kwestionowanej decyzji, jej niewykonalność wiąże się, jak argumentuje skarżąca z brakiem dostatecznej konkretyzacji prac jakie należy wykonać, aby spełnione zostały warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Przypomnieć należy, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] nakazał skarżącej:
"zastosować rozwiązania techniczo-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem przedsionki przeciwpożarowe w klatkach schodowych K1 i K2, lub zastosować rozwiązania zamienne, w odniesieniu do w/w wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnione z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straż Pożarnej. Zabezpieczenie przed zadymianiem przedsionków przeciwpożarowych należy wykonać w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania".
Jako podstawę prawną obowiązku organ wskazał § 3 ust. 1, § 16 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA", w związku z § 246 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ówcześnie w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm., a obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1065, z późn. zm.), zwanego dalej " r.w.t."
Przypomnieć należy, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniach 23-25 lutego 2016 r. ustalono m.in., że:
- przedmiotowy budynek ma ponad 55 m wysokości, zatem zgodnie z § 8 pkt 4 przepisów techniczno- budowlanych należy do grupy wysokości - wysokościowe (WW),
- przedmiotowy budynek z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania w myśl § 209 ust. 2 pkt 5 r.w.t. zalicza się go do kategorii zagrożenia ludzi ZL V (zamieszkanie zbiorowe, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II),
- przedsionki przeciwpożarowe pomiędzy klatkami K1 i K2 i korytarzami poszczególnych kondygnacji nie posiadają wentylacji.
W myśl § 246 ust. 2 r.w.t., klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe, stanowiące drogę ewakuacyjną w budynkach wysokościowych, powinny być wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu. Ich brak stanowi nie tylko naruszenie § 246 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, ale również przepisów przeciwpożarowych.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia MSWiA, urządzenia przeciwpożarowe w obiekcie powinny być wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających prawidłowość ich działania.
Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują ww. warunki techniczne może być m. in., zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA, niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno- budowlanych. Zgodnie z § 207 ust. 2 r.w.t., przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego określone w tym rozporządzeniu stosuje się, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Natomiast § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA jednoznacznie stanowi, że właściciel lub zarządca uznanego za zagrażający życiu ludzi (tj. w przypadku gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi np. w związku z występowaniem okoliczności, o których mowa w § 16 ust. 2 pkt 5), zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.
Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie występowały zarówno normy prawne, które zostały naruszone, jak również normy stanowiące dla skarżącej podstawę do usunięcia tych naruszeń, przy jednoczesnym braku norm zakazujących skarżącej wykonanie nakazanych działań. Nie można więc zdaniem Sądu uznać, że w sprawie występowała prawna niewykonalność kwestionowanej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...].
Wbrew podniesionym w skardze argumentom, nie występowała również faktyczna niewykonalność tej decyzji z uwagi na to, że organ nie wskazał precyzyjnie rozwiązań technicznych, jakie powinna wprowadzić skarżąca, aby zastosować się do nakazów w niej zawartych.
Odnosząc się do tej przesłanki wskazać należy, że w trakcie kontroli budynku stwierdzono, że "przedsionki przeciwpożarowe pomiędzy klatkami K1 i K2 i korytarzami poszczególnych kondygnacji nie posiadają wentylacji' ("brak wentylacji zabezpieczającej przed zadymieniem wymaganej do stosowania w przedsionkach przeciwpożarowych budynku wysokościowego jak również wentylacji grawitacyjnej'"), co stanowi w ocenie Sądu jasne stwierdzenie co do występujących braków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wskazać należy, że protokół tych czynności, został podpisany bez zastrzeżeń przez obecnego podczas czynności kontrolnych dyrektora technicznego budynku T.Z.. Ponadto skarżąca nie podnosiła wcześniej zarzutu zarówno faktycznej, jak też prawnej niewykonalności decyzji. Nie wniosła od niej odwołania i występowała jedynie o zmianę terminu realizacji tej decyzji.
Wspomniane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, precyzyjnie w § 246 ust. 2 wskazuje na konieczność wyposażania tego rodzaju przedsionków przeciwpożarowych w budynku w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu. Jednocześnie zaś dopuszcza możliwość stosowania różnych rozwiązań techniczno-budowlanych oraz wyrobów budowlanych dostępnych na rynku (np. systemu różnicowania ciśnień wykorzystującego nadciśnienie lub podciśnienie w przestrzeni takiego przedsionka) pod warunkiem spełnienia przez nie wymaganego zabezpieczenia przed zadymieniem, w rozumieniu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia MSWiA, polegającym na zabezpieczeniu przed utrzymywaniem się na drogach ewakuacyjnych dymu w ilości, która ze względu na ograniczenie widoczności, toksyczność lub temperaturę, uniemożliwiałaby bezpieczną ewakuację.
Urządzenie zapobiegające zadymieniu (wzgl. rozwiązania techniczno- budowlane) jest urządzeniem przeciwpożarowym (vide § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MSWiA), którego poszczególne elementy i rozwiązania muszą uwzględniać indywidualne uwarunkowania techniczno-budowlane oraz organizacyjne występujące w danym obiekcie oraz być oparte na obowiązujących w tej materii zasadach wiedzy technicznej (standardach oraz normach technicznych). Z tego też względu charakterystyka oraz sposób wykonania takiego urządzenia wymaga skonkretyzowania dopiero w stosownym projekcie urządzenia przeciwpożarowego, podlegającego następnie obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (vide art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (wówczas: Dz. U. z 2016 r. poz. 191, obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 869, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie przeciwpożarowej').
Ustawodawca wskazał, że dobór takiego urządzenia (w tym jego elementów oraz charakterystyki pracy), zakończony dokonaniem wspomnianego uzgodnienia, jest realizowany w trakcie sporządzania projektu urządzenia przeciwpożarowego przez projektanta w toku wzajemnej współpracy z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Biorąc pod uwagę wspomnianą różnorodność dopuszczalnych rozwiązań, nie można w ocenie Sądu wymagać od organu takiego stopnia uszczegółowienia wskazanych w decyzji zaleceń jakich oczekuje skarżąca. Wskazane w kwestionowanej decyzji nakazy uwzględniały zarówno możliwość zastosowania rozwiązań techniczno-budowlanych zabezpieczających przed zadymieniem przedsionki przeciwpożarowe, jak również możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych wskazanych w stosownej ekspertyzie. Takie ukształtowanie nałożonych na skarżącą w decyzji obowiązków (określane w skardze jako scedowanie skonkretyzowania swojego rozstrzygnięcia na skarżącą), było dla niej korzystne dając szerszy wachlarz możliwości ich realizacji. Dlatego nie jest zasadny podniesiony w skardze argument, że faktyczna niewykonalność decyzji może wynikać także z tego, że obowiązek nią nałożony, nie został określony w sposób, który pozwala na jego realizację wprost przez adresata decyzji.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2012 r., II OSK 843/11, LEX nr 1387098, "Do faktów powszechnie znanych należy to, że na rynku znajduje się wiele urządzeń zapobiegających zadymieniu, podobnie jak dźwiękowych systemów ostrzegawczych. Nie jest rzeczą organów administracji publicznej precyzyjne określanie parametrów, które spełniać winny owe urządzenia, tak by nie zawężać możliwości wyboru urządzeń przez współwłaścicieli obiektu - parametry te określone zostaną na etapie sporządzania projektu instalacji i wykonawstwa decyzji".
Takie właśnie rozwiązanie zgodne ze wskazanym wyżej wyrokiem przyjął organ w kwestionowanej decyzji.
Należy też zaznaczyć, że KM PSP [...] nie posiada ustawowych uprawnień do realizacji procesów projektowych urządzeń przeciwpożarowych, jak również do zastępowania działań rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przedmiocie uzgadniania tego rodzaju projektów. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze argumentu, że organ miał obowiązek ustalenia dokładnych rozwiązań zamiennych, wskazać należy, że w myśl art. 6a ust. ustawy o ochronie przeciwpożarowej, organem Państwowej Straży Pożarnej właściwym do wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej w przypadkach przewidzianych w przepisach przeciwpożarowych (w tym § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA), jest Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji, nie zaś Komendant Powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej.
Nałożony w decyzji obowiązek był zrozumiały i zawierał precyzyjne wskazania co do jego przedmiotu (zabezpieczenie przed zadymieniem), zakresu (konieczność objęcia zabezpieczeniem przedsionków przeciwpożarowych w klatkach schodowych K1 i K2), sposobu i formy (w oparciu o stosowny indywidualny projekt urządzenia przeciwpożarowego opisujący dobrane przez projektanta rozwiązania techniczne, podlegający uzgodnieniu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych).
Zatem zarzut skarżącej dotyczący nieprecyzyjnego sformułowania obowiązku w kontekście oceny występowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy uznać zdaniem Sądu za chybiony.
Nie można zdaniem Sądu podzielić argumentacji zawartej w skardze, zgodnie z którą decyzja od początku była niemożliwa do wykonania z powodu niemożliwości wyposażenia przedsionków przeciwpożarowych w urządzenia zapobiegające zadymianiu, co wynikało z przyczyn technicznych tj. z powodu rozwiązań architektonicznych zastosowanych w już istniejącym budynku.
Skarżąca bowiem skorzystała z prawnych oraz technicznych możliwości wykonania nałożonego obowiązku w sposób przez siebie wybrany, indywidualizując dostępne rozwiązania celem osiągnięcia zakładanych przez siebie celów całej inwestycji.
Potwierdza to zdaniem Sądu korespondencja skarżącej kierowana do KM PSP [...], w tym 5 wniosków o zmianę (wydłużenie) terminu realizacji przedmiotowego obowiązku.
Wynika z niej po pierwsze, że skarżąca nie miała trudności ze zrozumieniem, jakie obowiązki należy wykonać, po drugie zaś, że były one możliwe do wykonania. Wskazać bowiem należy, że skarżąca:
- wystąpiła do Mazowieckiego KW PSP z wnioskiem (uzasadnionym ekspertyzą techniczną) o wyrażenie zgody na zastosowanie wskazanych w tej ekspertyzie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej i taką zgodę otrzymała, przy czym zarówno wniosek jak i zgoda organu PSP dotyczyły również szeregu innych zagadnień związanych z ochroną przeciwpożarową, niż tylko zabezpieczenia przed zadymieniem przedsionków przeciwpożarowych w klatkach schodowych K1 i K2,
- sporządziła niezbędną dokumentację projektową, w której sprecyzowała zagadnienia architektoniczno-budowlane i instalacyjne, charakteryzujące również urządzenie przeciwpożarowe wraz ze sposobem jego wykonania, w zakresie niezbędnym do uzyskania stosownego pozwolenia na budowę,
- wystąpiła do Instytutu Techniki Budowlanej o wykonanie badania "dedykowanego dla tego budynku systemu automatyki i sterowania",.
Jak wynika z pisma skarżącej z dnia 17 września 2018 r., dysponowała ona opinią naukowo-techniczną opracowaną przez Instytut Techniki Budowlanej i jak wskazała, na podstawie tej opinii mogła rozpocząć realizację prac projektowych, a następnie prac związanych z wykonaniem przedmiotowej instalacji. Z kolei z pisma skarżącej z dnia 23 sierpnia 2019 r. wynika, że " opracowany na podstawie opinii ITB ostateczny projekt wykonawczy rozwiązania zabezpieczającego przed zadymianiem przedsionków K1 i K2, uwzględnia wszystkie uwarunkowania techniczne budynku a wnioskodawca niezwłocznie rozpoczął prace w zgodzie z sentencją decyzji i rzeczonym uzupełnionym projektem wykonawczym ITB"
Po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 2021 r., skarżąca, jak wynika z jej wniosku z dnia 27 stycznia 2022 r. ( dotyczącego prolongaty terminu realizacji decyzji), rozpoczęła etap wykonawczy, w ramach którego zrealizowała "wiercenie otworów umożliwiających montaż klap transferowych klatka/przedsionki oraz przedsionki/korytarz", częściowo wyposażyła wykonane otwory w klapy oraz zaplanowała realizację prac montażowych pozostałych elementów systemu (w tym: klap, przepustnic, przetworników, kabli oraz wentylatorów) zgodnie z przyjętym harmonogramem.
Skarżąca we wspomnianym piśmie z dnia 27 stycznia 2022 r., wskazała ponadto, że powodem opóźnień w wykonaniu kwestionowanej decyzji, są skutki zaistniałej pandemii, tj. problemy w dostępności komponentów oraz opóźnienia dostaw, ponownie precyzując, że przyjęte rozwiązanie techniczne opiera się na dedykowanym systemie. Argumentowała ona również, że swoje działania podejmuje z uwzględnieniem stałego użytkowania budynku w obszarze wykonywanych prac.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że po stronie skarżącej nie wystąpił problem ze zrozumieniem zakresu nałożonych na nią obowiązków, jak również nie występowała faktyczna niewykonalność decyzji z uwagi na zastosowane w przedmiotowym budynku rozwiązania architektoniczne.
Podkreślić należy, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie sprecyzowała na czym polega faktyczna niewykonalność nałożonego w niej obowiązku, a jednocześnie we wspomnianej już korespondencji z organem zawierającej argumenty za zmianą terminu wykonania tych obowiązków, opisywała podjęte już przez nią działania projektowe i budowlano-wykonawcze w przedmiocie jego realizacji. Ze skargi nie wynika dlaczego decyzja mimo zaangażowania przez skarżącą znacznych środków finansowych, okazała się niemożliwa do wykonania. Warto w tym miejscu podkreślić, że konieczność poniesienia nakładów finansowych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady niewykonalności.
Nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 159 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem postepowania obciążona jest wadą powodującą jej nieważność a jej wykonanie powinno być wstrzymane. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 159 § 1 k.p.a. wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, tj. "prawdopodobieństwo" istnienia wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Musi to być jednak wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r., II OSK 1292/19, LEX nr 3334067). Takich cech oczywistości nie wykazywała argumentacja przedstawiona we wniosku skarżącej. Błędem ze strony organu I instancji był brak rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w tym zakresie, niemniej jednak nie miał on wpływu na rozstrzygnięcie w kwestii nieważności decyzji.
Sąd podziela również szczegółową argumentację organu, że kwestionowana decyzja, nie jest obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.