VII SA/Wa 1741/24

VII SA/Wa 1741/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Katarzyna Tomiło-Nawrocka
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2023 r. NR [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszaru położonego pomiędzy ul. [...] i torami [...] na terenie obrębu geodezyjnego [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z [...] maja 2023 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszaru położonego pomiędzy ul. [...] i torami [...] na terenie obrębu geodezyjnego R." (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2023r., poz. 7396).
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, z późn. zm., w skrócie "u.p.z.p."), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 1688), a także § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2404), w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez określenie wzajemnie wykluczającego się przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP.
Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Gminy M. podjęła w dniu [...] maja 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obszaru położonego pomiędzy ul. [...] i torami [...] na terenie obrębu geodezyjnego R.. Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Wojewoda przypomniał, że stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, zawiera ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).
W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Wojewoda wskazał również, że kontrola organu nadzoru nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz, określonej ustawą, procedury planistycznej (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartości (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 ww. ustawy odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych.
Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ust. 1 u.p.z.p.
W planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2404), ustalenia części tekstowej projektu planu dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, część graficzna projektu planu miejscowego zawiera określenie przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich symbole i oznaczenia graficzne wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów.
Wojewoda podkreślił, że z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wynika, że jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania, powinny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może budzić wątpliwości.
W przedmiotowym planie miejscowym doszło zdaniem Wojewody do naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP, co wynika z:
- § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "Następujące oznaczenia graficzne są ustaleniami planu: (...) 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
- § 3 pkt 9 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: (...) 9) terenie - należy przez to rozumieć fragment obszaru planu o określonym przeznaczeniu i określonych zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczony numerem i symbolem literowym;";
- § 4 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Wyznacza się liniami rozgraniczającymi, określonymi na rysunku planu, następujące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, oznaczone odpowiednio symbolami terenów: 1) teren usług lub zieleni urządzonej: 1U-ZP; "
- § 11 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu usług lub zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem 1U-ZP, ustala się: 1) przeznaczenie terenu: usługi lub zieleń urządzona."
Z ustaleń tych (a zwłaszcza z § 11 pkt 1) nie wynika, która funkcja (zabudowa usługa, czy zieleń urządzona) jest faktycznym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP, w sytuacji gdy wzajemnie się one wykluczają.
Z przytoczonych przepisów § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 pkt 9, § 4 pkt 1, § 11 pkt 1, jak i rysunku planu miejscowego, w tym legendy zawierającej objaśnienia wszystkich zastosowanych oznaczeń wynika, iż linią rozgraniczają wyodrębniono tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do tego rozporządzenia.
W tabeli zawierającej symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w planie miejscowym, w ramach terenu usług (symbol U) wyodrębniono, w poziomie 2, trzynaście klas usługowego przeznaczenia terenu oraz nadano tym terenom czerwoną kolorystykę, w przeciwieństwie do terenu zieleni (symbol Z) w ramach, którego wyodrębniono, w poziomie 2, cztery klasy przeznaczenia terenu zieleni nadając im jasnozieloną kolorystykę. Zatem tereny zieleni stanowią, wyraźnie wyodrębnioną, od zabudowy usługowej, klasę przeznaczenia terenu.
Rada Gminy M. nie określiła w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczania terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP, zaś ustalenia w tym zakresie są sprzeczne wewnętrznie, gdyż w alternatywny sposób określają przeznaczenie.
Obowiązkiem gminy wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., było jednoznaczne określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Choć dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie inwestycji o różnych funkcjach, to jednak pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ustalenia dotyczące określenia przeznaczenia podstawowego terenu 1U-ZP, wykluczają się wzajemnie.
W kontekście tego naruszenia, organ przywołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 381/21, w którym Sąd stwierdził, m.in. że wprowadzenie przeznaczenia terenu o symbolu U/ZP, który jako równorzędne podstawowe przeznaczenie tego terenu uznaje jednocześnie zieleń urządzoną i usługi z zakresu kultury, handlu detalicznego, biur, administracji publicznej, obsługi finansowej turystyki i gastronomii było niedopuszczalne albowiem prowadzi do niejednoznaczności i może rodzić wątpliwości. Nie można było przyznać co do zasady różnym sposobom zagospodarowania zieleni urządzonej ZP i usługom U równorzędnej pozycji uznając obie za przeznaczenie podstawowe. Dopuszczenie mieszanego przeznaczenia zakłada określone proporcje pomiędzy współwystępującymi rodzajami zagospodarowania. Zasadniczą wadą przeznaczenia terenów U/ZP było nieokreślenie, która z przewidzianych funkcji będzie tą dominującą pomimo ich współwystępowania.
Mając na uwadze art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędnym było jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu 1U-ZP, a także wydzielenie jednorodnych terenów pod względem takiego przeznaczenia, za pomocą linii rozgraniczających spośród innych terenów, jak też oznaczenie ich odrębnymi symbolami adekwatnymi do ich przeznaczenia, zgodnie ze standardami określonymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia.
W ocenie Wojewody zakwestionowany plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z tych przepisów, a wzajemnie wykluczające się przeznaczenie terenu, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda powoływał okoliczność, iż teren oznaczony symbolem 1U-ZP, zajmuje większość obszaru objętego planem miejscowym, zaś pozostałe tereny to tereny drogi dojazdowej i komunikacji pieszo - rowerowej, stanowiące obsługę komunikację. Wojewoda sformułował też wniosek ewentualny o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP.
Rada Gminy M. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi Rada Gminy wskazała, że skarga Wojewody Mazowieckiego odwołuje się orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadały na tle stanu prawnego sprzed wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021r., poz. 2404). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia (pkt II.4), "dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli, przy czym w przypadku zastosowania trzech klas:
a) zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie,
b) symbole oddziela się łącznikiem, a kolejność symboli dostosowuje się według kolejności klas określonej w tabeli,
c) nazwy klas oddziela się spójnikiem "lub", a kolejność nazw dostosowuje się według kolejności symboli. Słowa "teren" używa się tylko raz przed nazwą pierwszej klasy,
d) w przypadku, gdy zastosowane klasy mają różne oznaczenia graficzne, stosuje się kreskowanie składające się z równoległych linii o szerokości 4 mm i nachyleniu 45 stopni liczonym od osi x. Kolejność kreskowania ustala się według kolejności klas określonej w tabeli.
Rozporządzenie dopuszcza możliwość, aby ten sam teren był przeznaczony z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas. Takiego rozwiązania nie było w załączniku do poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164, poz. 1587).
Nie można zgodzić się z tezą Wojewody, że doszło do nieprawidłowego określenia przeznaczenia terenu 1U-ZP. Przepisy rozporządzenia oraz u.p.z.p. pozwalają na określenie dla danego terenu dwóch przeznaczeń podstawowych np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i zabudowa usługowa, co oznacza, że oba przeznaczenia mogą być realizowane jednocześnie albo każde z nich z osobna. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane przeznaczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest to, aby funkcje te wzajemnie się nie wykluczały i nie były ze sobą sprzeczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. IIOSK 2551/11, z 10 maja 2017 r., sygn. II OSK 1649/16). Funkcja usług oraz zieleni urządzonej nie wykluczają się, mogą mieć charakter uzupełniający. Niejednokrotnie usługi sytuowane są w otoczeniu zieleni urządzonej lub odwrotnie na terenach zieleni urządzonej powstają obiekty usługowe.
Z ustawy o ochronie przyrody wynika, że tereny zieleni to "tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym". W związku z powyższym jako tereny zieleni urządzonej mogą być realizowane takie inwestycje, które łączą funkcję parkową z komercyjną funkcją usługową.
Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu na terenie 1U-ZP istnieje możliwość realizacji usług wymienionych w załączniku nr 1 do Rozporządzenia z 2003, czyli takich jak: usługi handlu (o powierzchni sprzedaży większej do 400 m2), usługi rzemieślnicze, usługi turystyki realizowane jako hotele, usługi gastronomii, usługi zdrowia i pomocy społecznej, usługi nauki, usługi edukacji, usługi sportu i rekreacji, usługi kultury i rozrywki, usługi kultu religijnego, usługi bezpieczeństwa i porządku publicznego, usługi biurowych i administracji.
O wykluczaniu się funkcji określonych w planie miejscowym świadczy konieczność odmiennego sposobu zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego (w zależności od wyboru funkcji), a co a za tym idzie brak możliwości przewidzenia w jaki sposób będzie kształtowało się przyszłe zagospodarowanie danego terenu.
Kwestionowany plan miejscowy ustalił na przedmiotowym terenie jednolite wskaźniki zagospodarowania oraz zasady dotyczące kształtowania ładu przestrzennego.
Na terenie 1U-ZP ustalono następujące wskaźniki:
1) maksymalna intensywność zabudowy: 0,8,
2) minimalna intensywność zabudowy: 0,05,
3) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej: nie mniej niż 50%,
4) powierzchnia zabudowy na działce budowlanej: nie więcej niż 40%,
5) liczba kondygnacji nadziemnych: nie więcej niż 3,
6) wysokość zabudowy: nie więcej niż 12 m;
Jeśli zostanie zrealizowana funkcja usługowa lub zieleni urządzonej to dla każdej z nich konieczne będzie zastosowanie tych samych zasad kształtowania ładu przestrzennego i wskaźników zagospodarowania. Zarówno na terenie zieleni urządzonej, jak i usług mogą powstać budynki o wysokości do 12 m - hotele, restauracje, biura, budynki wystawiennicze, oranżerie, czy palmiarnie. Zachowane muszą być pozostałe wskaźniki jak np. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej, co najmniej 50%, czy powierzchnia zabudowy zajmująca na działce budowlanej nie więcej niż 40%.
Bezzasadność zarzutu skargi o braku jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP, potwierdzają procedowane zmiany rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące w chwili sporządzania i uchwalania planu rozporządzenie z 2021 r. nie wykluczało (a wręcz dopuszczało) rozwiązania przyjęte przez Radę Gminy M.. Nie można zgodzić się z treścią przywołanego wyroku NSA z dnia 14 listopada 2023r., sygn. II OSK 381/21, w odniesieniu do planu miejscowego sporządzanego na podstawie rozporządzenia z 2021 r.
Nadto organ gminy miał obowiązek uwzględnić w treści planu miejscowego ustalenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Uchwała nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. w którym, dla tego obszaru określono przeznaczenie pod tereny usług i zieleni urządzonej.
W przeznaczeniu terenu odniesiono się do dwóch klas z poziomu pierwszego (usługi oraz zieleń urządzona) i dokonano jego przeznaczenia z użyciem więcej niż jednej klasy. Zgodnie z rozporządzeniem 2021 zastosowano oznaczenie graficzne - stosując kreskowanie składające się z równoległych linii o szerokości 4 mm i nachyleniu 45 stopni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2023 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2023r., poz. 7396)..
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Regulacja ta pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.
Uprawnienie do złożenia skargi przez Wojewodę wynikało z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, z późn. zm., w skrócie "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Sposób formułowania ustaleń części tekstowej planu miejscowego wynika z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2404) - ustalenia części tekstowej dotyczące przeznaczenia terenów muszą zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia.
Stosownie zaś do § 7 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, część graficzna planu miejscowego zawiera określenie przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich symbole i oznaczenia graficzne wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania, powinny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne i nie może budzić wątpliwości.
Sąd podziela ocenę Wojewody, że w zaskarżonym planie miejscowym doszło do naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP, co potwierdza treść § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 pkt 9, § 4 pkt 1 i §11 pkt 1 przedmiotowej uchwały. Z przepisów tych jak i z rysunku planu miejscowego oraz legendy zawierającej objaśnienia wszystkich zastosowanych oznaczeń wynika, iż linią rozgraniczają wyodrębniono tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do tego rozporządzenia.
W tabeli zawierającej symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w planie miejscowym, w ramach terenu usług (symbol U) wyodrębniono, w poziomie 2, trzynaście klas usługowego przeznaczenia terenu oraz nadano tym terenom czerwoną kolorystykę, w przeciwieństwie do terenu zieleni (symbol Z) w ramach, którego wyodrębniono, w poziomie 2, cztery klasy przeznaczenia terenu zieleni nadając im jasnozieloną kolorystykę.
Zatem tereny zieleni stanowią, wyraźnie wyodrębnioną, od zabudowy usługowej, klasę przeznaczenia terenu. W tym kontekście prawidłowe było stwierdzenie zawarte w skardze Wojewody, że Rada Gminy M. nie określiła w sposób jednoznaczny przeznaczania terenu 1U-ZP, a przyjęte w tym zakresie ustalenia są wewnętrznie sprzeczne, bo w alternatywny sposób określają przeznaczenie.
Obowiązkiem gminy było jednoznaczne określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Choć zgodzić się należy z argumentacją Rady Gminy M., że co do zasady dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym obszarze inwestycji o różnych funkcjach, to jednak pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Natomiast ustalenia dotyczące określenia przeznaczenia podstawowego terenu 1U-ZP, wykluczają się wzajemnie.
Organ Gminy wywodził, że przeznaczeniem podstawowym ustalonym dla tego terenu są usługi lub zieleń urządzona i obie te funkcje mogą być realizowane łącznie jako, że obie stanowią przeznaczenie podstawowe terenu.
Jednak z zaskarżonej uchwały nie wynika, która funkcja ustalona w ramach przeznaczenia podstawowego terenu 1U-ZP, tj. zabudowa usługowa czy zieleń urządzona, ma stanowić przeznaczenie podstawowe, w sytuacji gdy są to przeznaczenia, które wzajemnie się wykluczają. Skoro przeznaczeniem podstawowym terenu 1U-ZP jest zarówno zabudowa usługowa jak i zieleń urządzona, które mogą być realizowane równocześnie, bez przesądzania która z tych funkcji będzie przeważać na danym terenie, to od aktywności inwestorów zależeć będzie przyszła struktura przestrzenna tego obszaru. I teoretycznie jedna z tych funkcji może nigdy nie zostać zrealizowana. Zrównanie dwóch odmiennych typów przeznaczeń (wskazanych jako podstawowe) rodzi wątpliwości co do zamierzonych celów organu gminy w zakresie kształtowania przestrzennego.
Podzielić należy stanowisko Wojewody, że wprowadzenie przeznaczenia terenu o symbolu 1U-ZP, który jako równorzędne przeznaczenie terenu uznaje usługi lub zieleń urządzoną, było niedopuszczalne albowiem prowadzi do niejednoznaczności w zakresie kształtowania przestrzennego.
Skoro plan miejscowy ma za zadanie określać jednoznacznie przeznaczenie terenów, przy czym przeznaczenie terenów o odmiennych sposobach zagospodarowania powinny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, to nie można było przyznać różnym co do zasady sposobom zagospodarowania - usługom U i zieleni urządzonej ZP, równorzędnej pozycji uznając obie za przeznaczenie podstawowe.
Zatem niedopuszczalne było określenie w § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenia: usługi lub zieleń urządzona. Dopuszczenie mieszanego przeznaczenia zakłada określone proporcje pomiędzy współwystępującymi rodzajami zagospodarowania. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę podziela tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2023r., sygn. II OSK 381/21 i uznaje, że zasadniczą wadą przeznaczenia terenów 1U-ZP było nieokreślenie, która z funkcji będzie dominującą, pomimo ich współwystępowania.
Zdaniem Sądu ocena taka pozostaje aktualna, także w odniesieniu do zmian wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2404), bowiem zakaz mieszania funkcji wzajemnie wykluczających się przy braku wskazania, która z nich jest podstawowa, a która uzupełniająca, wynika z obowiązku jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu.
Zieleń urządzona ZP stanowi jeden z głównych rodzajów przeznaczenia terenu określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak usługi o symbolu U. Decydując się na jedno z podstawowych przeznaczeń Rada Gminy powinna wskazać, które z nich jest podstawowe, a które uzupełniające. Uzyskanie spójnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego wymagało wskazania funkcji dominującej. Rada nie określiła żadnych proporcji między dwoma podstawowymi przeznaczeniami na tym terenie. Również powoływane przez Radę Gminy (jako argument za oddaleniem skargi) ustalenie jednolitych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu (przy jego mieszanym przeznaczeniu) nie doprowadzi do uzyskania jednoznaczności i określenia funkcji dominującej. Zachowanie wskaźników nie zagwarantuje powstania spójnej urbanistycznie przestrzeni.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U-ZP. O kosztach postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.