VII SA/Wa 1737/22

VII SA/Wa 1737/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. i T. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lipca 2022 r. nr 632/OPON/2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Jarosława Koca i Tomasza Koca solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 11 lipca 2022 r. nr 632/OPON/2022, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i K. D. - uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...]udzielającą J. K. i T. K. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. i odmówił wydania pozwolenia na budowę.
Organ przytoczył m.in. art. 138 kpa, art. 32 ust. 4 i 35 Prawo budowlane, w tym obowiązki organu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Dalej wskazał, że na ww. terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania "[...]" (uchwała Rady Miejskiej w Wołominie z 29 maja 2014 r. Nr XXXVIII-50/2014 Dz. Urz. Woj. Maz. 2014, poz. 7416 - dalej plan). Zgodnie z § 13 pkt 2 lit. b planu działka nr ew. [...] leży w jednostce 1MNU – m.in. terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, na którym przewiduje się max. powierzchnię zabudowy 50 % powierzchni działki budowlanej (§ 13 pkt 2 lit. e), max. wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej - 1,6 (§ 13 pkt 2 lit. g); powierzchnię działki budowlanej: dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie mniejszą niż 600 m2 (§ 13 pkt 4 lit. a), a dla zabudowy bliźniaczej - nie mniejszą niż 400m2 (§ 13 pkt 4 lit. b).
Zdaniem Wojewody, skoro powierzchnia dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie może być mniejsza niż 600 m2, a powierzchnia działki wynosi 1120 m2, to dopuszczalna jest budowa jednego budynku jednorodzinnego, co umożliwi ewentualny podział nieruchomości w zgodzie z planem. Minimalna powierzchnia działki dla trzech budynków powinna zatem wynosić min. 1800 m2. Inwestycja narusza więc § 13 pkt 4 lit. a planu.
W konsekwencji wskaźniki: powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy należy, zgodnie z § 13 pkt 2 lit. e,f,g planu wyliczyć oddzielnie dla każdego budynku na działce min. 600 m2 powierzchni.
Organ zaznaczył, że zlecił Staroście przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie, który sam udzielił odpowiedzi. Dlatego 27 maja 2022 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, który w odpowiedzi podtrzymał stanowisko Starosty co do braku podstaw do interpretowania ustaleń planu, które nie budzą wątpliwości. Dla terenu IMNU wyodrębniono warunki zabudowy od zasad scalenia i podziału, a więc ich zastosowanie jest jednoznaczne. Łączenie tych dwóch dziedzin jest nadinterpretacją niemającą oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte rozwiązania są zgodne z orzecznictwem w tożsamych sprawach.
Organ zaznaczył, że umożliwił uzupełnienie dokumentacji projektowej, czego inwestor jednak nie uczynił.
Następnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności, które wykonywane jest tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Na potwierdzenie ww. argumentacji przedstawił stanowisko orzecznictwa.
Dalej odniósł się obszernie do kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, na ww. działce na rzecz H. i K. P.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K. i T. K. zarzucając :
1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta [...] wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa,
3. naruszenie art. 35 ust. 1 Prawo budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na dz. nr [...] o powierzchni 1120 m2 można zbudować tylko jeden budynek, podczas gdy jest to niezgodne z § 13 pkt 4 lit planu.
Skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawiera szereg regulacji do stosowania w innych, niż pozwolenie na budowę postępowaniach, w tym dotyczących scalania, podziału i wydzielania działek budowlanych, w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899). W planach obligatoryjnie określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, co nie skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia takiej procedury, gdy takiego obszaru nie wyznaczono w planie. Fakultatywnie w planie można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, co nie wymusza parcelacji gruntów. Plan nie może wkraczać w zakres ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 1245/20, wyrok NSA, II OSK 91/18). Należy oddzielić warunki zabudowy od warunków podziału, scalenia i podziału nieruchomości. Jeśli plan miejscowy nie ustala zasad uzależniających lokalizację i ilość budynków na działce budowlanej, to nie należy tego łączyć z wielokrotnością minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki, ponieważ wymóg minimalnej powierzchni dotyczy innego niż pozwolenie na budowę postępowania administracyjnego. Analiza celowościowa nie uzasadnia łączenia zasad podziału z warunkami zabudowy. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć ilość budynków na działce, albo określić powierzchnię działki przypadającą na jeden budynek, to zawarłby je w planie zgodnie z w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jest to powszechna praktyka w nieodległej Z. Skoro plan na tym terenie takich warunków nie określa, to nie wprowadza tego rodzaju ograniczeń. Na poparcie tego stanowiska powołali wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1125/20.
Następnie wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu muszą odnosić się do powierzchni działki budowlanej, a nie jak sugerował Wojewoda do jej części. W świetle art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowalną należy bowiem rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów i aktów prawa miejscowego.
Wymóg bilansowania wskaźników powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla fragmentu działki budowlanej ( dla każdego budynku) nie ma oparcia w planie. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej i mediów odpowiednią dla trzech budynków jednorodzinnych. Spełnia warunki techniczne. Organ nie wskazał zapisu planu ograniczającego ilość budynków na działce budowalnej i podstawy prawnej bilansowania wskaźników zagospodarowania terenu dla fragmentów działki budowlanej.
Skarżący zaznaczyli, że w kolejnych zapisach planu dla terenu 1MNU określono zasady scalenia i podziału oraz samego podziału, więc ich zastosowanie jest jednoznaczne. Łączenie ustaleń z dwóch różnych dziedzin jest nadinterpretacją niemającą oparcia w ustawie. Przyjęte rozwiązania są zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych w tożsamych sprawach.
Nie jest też uzasadnione stanowisko, że realizacja trzech budynków jednorodzinnych na działce 1120 m2 ma na celu obejście prawa. Ustalenie w planie minimalnej wielkości działki budowlanej określa najmniejszy dopuszczalny areał działki i może być egzekwowany w postępowaniu podziałowym na mocy u.g.n. Działka inwestycyjna jest zgodna z § 13 pkt 4 planu skoro ma powierzchnię 1120 m2, a więc jest większa niż wymagana minimalne 600 m2 dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej.
Wbrew twierdzeniom Wojewody wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, zabudowy i intensywności zabudowy, zgodnie z §13 pkt 2 lit. e, g planu, nie należy wyliczać oddzielnie dla każdego budynku. Bezpodstawnie organ wymagał zatem sporządzenia bilansu wskaźników zagospodarowania odnośnie fragmentów działki budowlanej, w oparciu o hipotetyczny podział nieruchomości.
Podkreślili, że inwestycja spełnia kryteria zabudowy jednorodzinnej określone w planie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględniając skargę Sąd uchyla decyzję w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jej nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy.
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 11 lipca 2022 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. i odmawiająca wydania pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.
Istotę sporu w tej sprawie stanowił to, czy planowana na działce ew. nr [...] obr. [...] inwestycja jest zgodna z § 13 pkt 4 lit. a uchwały Rady Miejskiej w Wołominie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" położonego pomiędzy ulicami: [...], al. [...], północna granica rowu melioracyjnego do ulicy [...] w W. z 29 maja 2014 r. Nr XXXVIII-50/2014, który wskazuje, że powierzchnia działki budowlanej dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie może być mniejsza niż 600 m2, w sytuacji gdy inwestorzy zamierzają zrealizować trzy budynki jednorodzinne wolnostojące na działce o powierzchni 1120 m2. Zdaniem organu odwoławczego, w takim przypadku możliwa jest budowa wyłącznie jednego budynku jednorodzinnego, co umożliwi ewentualny podział nieruchomości w zgodzie z planem. Minimalna powierzchnia działki budowlanej dla trzech budynków wolnostojących jednorodzinnych winna zatem wynosić min. 1800 m2.
Stanowiska Wojewody nie można było podzielić.
Wskazać bowiem trzeba, że pomimo określenia w powyższym zapisie minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą na nie mniej niż 600m2, plan nie zawiera dla jednostki (1MNU) - ani w innych zapisach - wyraźnych zastrzeżeń co do ilości budynków, jakie mogą być wzniesione na jednej działce budowlanej o takiej powierzchni. Oznacza to, że prawodawca miejscowy nie wprowadził żadnych ograniczeń w tym zakresie ograniczając tego rodzaju zabudowę tylko do podania maksymalnej powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej, na tym terenie.
Powyższą argumentację potwierdza również zapis § 13 pkt 4 lit. b, w którym podając powierzchnię zabudowy bliźniaczej nie mniejszą niż 400m2 plan wskazał wprost, że dotyczy ona jednego segmentu.
Przy tym, plan obowiązkowo, odrębnie reguluje zasady scalania i podziału nieruchomości (§ 9 planu).
Natomiast badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego organ architektoniczno budowlany dokonuje w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. Nie jest zatem kompetentny do oceny zgodności z prawem ewentualnego podziału nieruchomości, który może nastąpić dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w trybie określonym w art. 93 ust. 1 bądź w art. 95 ustawy gospodarce nieruchomościami.
Z powyższych względów nie można było zarzucić decyzji Starosty [...], jak uczynił to organ odwoławczy, że została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy -Prawo budowlane.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu, w tym sprawdzenie, czy zostały zachowane pozostałe parametry wymienione w szczególności w § 13 pkt 2, 5, 7, 8 planu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, a na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął o kosztach postępowania.