VII SA/Wa 1728/24

VII SA/Wa 1728/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Marcin Maszczyński
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) asesor WSA Marcin Maszczyński Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr KOC/1448/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2024 r. Nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W. (dalej: organ I instancji, Zarząd Dzielnicy), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), odmówił M. B. (dalej: inwestor, skarżący, strona) ustalenia warunków
i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego – domu mieszkalnego dla osób starszych, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. W.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wyjściowe parametry inwestycji określone zostały przez inwestora we wniosku z 13 października 2023 r., uzupełnionym 20 listopada 2023 r. i 27 grudnia 2023 r., w sposób następujący:
- powierzchnia terenu inwestycji - 1.168 m2 (przy czym ok. 130 m2 działki położone jest
w projektowanych liniach rozgraniczających ul. [...]),
- powierzchnia projektowanej zabudowy – max. 3702,
- wysokość ściany elewacji frontowej/budynku – max 12 m,
- ilość kondygnacji – III kondygnacje naziemne + I podziemna,
- szerokość elewacji frontowej - max 8,5 m, - dach płaski,
- dostęp do drogi publicznej - od ul. [...],
- powierzchnia biologicznie czynna – 660 m2,
- miejsca parkingowe - 20 w garażu podziemnym na platformach dwupoziomowych.
Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w nawiązaniu do wartości średnich, ustalono następujące parametry dla przedmiotowej inwestycji:
- linia zabudowy - obowiązująca, będąca przedłużeniem linii zabudowy budynków przy ul. [...] i ul. [...] 29 i 29A,
- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - max. 0,38,
- szerokość elewacji frontowej - od 58,9 m do 88,3 m,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) w przedziale od 22 m do 25 m, - rodzaj dachu – płaski.
W ocenie organu z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wyliczone parametry są odmienne od wnioskowanych przez inwestora we wniosku
w zakresie:
- szerokości elewacji frontowej: wyniki analizy - przedział od 58,9 m do 88,3 m, podczas gdy wnioskowany budynek ma wymiary ok. 45 m x 8,5 m, gdzie elewacja szczytowa jest elewacją frontową;
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - wyniki analizy - przedział od 22 m do 25 m (VII -VIII kondygnacji); wniosek inwestora: do 12 m (III kondygnacje).
Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostępnego z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji. Wnioskowane zamierzenie budowlane, polegające na budowie budynku zamieszkania zbiorowego, mimo że ogólnie spełnia warunek kontynuacji funkcji, to jednak odbiega swoimi gabarytami od istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym
w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy. W szczególności wyniki analizy wykazały, że cechy geometryczne i usytuowanie działki ew. nr [...], obr. [...]
w bliskiej odległości od istniejącej zabudowy nie pozwalają na zastosowanie wartości średnich. Cechy geometryczne ww. działki są nieadekwatne dla proponowanej inwestycji.
Odnosząc się do wskazanego przez inwestora we wniosku śródmiejskiego charakteru zabudowy, organ powołał § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), z którego wynika, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Lokalizacja w strefie zabudowy śródmiejskiej pozwala na zmniejszenie wybranych wymogów dotyczących nasłonecznienia oraz odległości.
Zagadnienie zasięgu zabudowy śródmiejskiej na terenie W. zostało uregulowane w 2021 r., kiedy to Uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LIII/1611/2021 z 26 sierpnia 2021 r. została przyjęta zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, w której, w oparciu o jednolite kryteria dla całego miasta, ustalone zostały jej granice. Zgodnie z ustaleniami tego Studium rejon ulicy [...] nie stanowi zabudowy śródmiejskiej.
Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że ulica [...] w obecnym kształcie została wybudowana w celu obsługi nowej zabudowy wielorodzinnej i kończy się na wysokości działki ew. nr [...] z obr. [...]. Jej dalszy przebieg określony jest w analizie nr [...] z dnia 2 stycznia 2013 r. przekazanej pismem Zespołu Inwestycji i Spraw liniowych Biura Architektury Planowania Przestrzennego z 22 marca 2021 r. znak: [...]. Część działki nr [...] o powierzchni 130 m2 znajduje się w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy. Według załączonej koncepcji zjazd do garażu pozostaje w kolizji z projektowaną ulicą.
Zarząd Dzielnicy wskazał również na problem związany z drzewami znajdującymi się na działce nr [...]. W piśmie z 18 maja 2021 r. Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] poinformował, że działka nr [...] z obr. [...] została wskazana jako nieruchomość, na którą zostaną przesadzone drzewa z planowanej inwestycji T. Sp. z o.o. (po zrealizowaniu są to budynki [...] 25 oraz [...] 1 i 3). Zgodnie z decyzjami Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr [...] z [...] stycznia 2014 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. na działkę ew. nr [...] przesadzono 12 sztuk dębów szypułkowych. Po trzech latach przesadzone drzewa zostały komisyjnie sprawdzone pod względem zachowania żywotności. Obecnie, ze względu na powstałą zagęszczoną zabudowę wielorodzinną w rejonie ul. [...], [...] i [...], teren ten stanowi oazę zieleni, rodzaj mini parku dla mieszkańców istniejących osiedli.
Z powyższego wynika wniosek, że T. Sp. z o.o., przesadzając drzewa na etapie realizacji budynków położonych przy ul. [...] 25 oraz [...] 1 i 3, zdefiniowała funkcję działki ew. nr [...] jako zieleń parkowa. Ewentualna wycinka drzew wpłynie negatywnie na ochronę przyrody. Zdaniem Zarządu Dzielnicy jest to kolejny argument potwierdzający brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa określonej
w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Poza tym organ I instancji zauważył, że załączone do wniosku zapewnienie od gestora sieci ciepłowniczej o możliwości podłączenia inwestycji do sieci straciło ważność w związku z upływem czasu określonego w treści pisma.
W piśmie z 15 stycznia 2024 r. skarżący podniósł, że wydanie pozwoleń na budowę na zabudową wielorodzinną wokół działki ew. nr [...] z obr. [...] automatycznie stworzyło obszar zabudowy wielorodzinnej również także dla tej działki,
a jej obecne ukształtowania i zagospodarowania zielenią nie definiuje jej jako teren parkowy. Działka posiada dostęp do mediów, do drogi publicznej i jest działką budowlaną, zatem posiada niezbędne cechy dla ustalenia dla niej warunków zabudowy. Istnieje możliwość wycięcia przesadzonych drzew zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem inwestora aktualne zapewnienie od gestora sieci nie jest potrzebne, ponieważ obowiązuje to z 2020 r. i 2021 r., a do ogrzewania zostanie zastosowana gruntowa pompa ciepła.
W odpowiedzi na ww. pismo strony organ I instancji stwierdził, że planując swoje zamierzenie budowlane w 2012 r. T. Sp. z o.o. świadomie przyjęła, że działka ew. nr [...] z obr. [...] od tej pory będzie zagospodarowana zielenią. Jako profesjonalny podmiot działający na rynku developerskim zaakceptowała nasadzenia drzew celem rekompensaty, której musiała dokonać przy realizacji budowy osiedla.
W konsekwencji, wobec braku przedstawienia przez inwestora dodatkowych argumentów, które przemawiałyby za wydaniem decyzji pozytywnej, organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla budowy budynku zamieszkania zbiorowego – domu mieszkalnego dla osób starszych.
Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.).
W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że fakt nieobjęcia terenu inwestycji granicami strefy zabudowy śródmiejskiej w niniejszej sprawie jest bez znaczenia, ponieważ kwalifikacja działki budowlanej do strefy zabudowy śródmiejskiej ma znaczenie przy ocenie projektu budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta nie powinna być więc rozważana na etapie ustalenia warunków zabudowy. Inwestor zauważył, że zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej, niż tzw. "wartości średnie", "jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy". Dlatego organ, rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy, w przypadku gdy parametry podane we wniosku nie pokrywają się z "wartościami średnimi", obowiązany jest zbadać, czy w danym przypadku nie znajdują zastosowania inne parametry.
Skarżący wskazał również, że dopóki linie rozgraniczające przedłużenia ulicy [...] nie zostaną ustalone w planie miejscowym lub w tzw. decyzji ZRID, to należy uznać je za nieistniejące i niemogące ograniczać prawa zagospodarowania nieruchomości przez jej właściciela.
W odniesieniu do istniejącego zadrzewienia na działce nr [...] skarżący podniósł, że nie występują na niej żadne formy ochrony przyrody, ani grunty rolne lub leśne. Działka ta nie została też w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) przeznaczona na cele zieleni osiedlowej. Dopuszczalność usunięcia drzew rosnących na działce inwestycyjnej może być rozważana w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie usunięcia drzew w trybie art. 83 i nast. ustawy
o ochronie przyrody. Organ administracji nie ma więc uprawnień do orzekania w tej sprawie w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy.
Skarżący zauważył również, że organ I instancji w przypadku stwierdzenia nieaktualności pisma od gestora sieci ciepłowniczej powinien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentu w tym zakresie.
W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z 24 kwietnia 2024 r. znak: KOC/1448/Ar/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem planowana rozbudowa nie będzie sprzeczna z istniejącą zabudową.
Zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r. zasadą jest ustalanie parametrów nowej zabudowy jako średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Możliwe są odstępstwa od powyższej reguły, jeżeli wynika to z analizy (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.), ale jako wyjątki od zasady powinny być szczegółowo umotywowane. W tym zakresie organ odwoławczy uznał, że zgodnie
z treścią analizy ustalono średnią wartość parametru w obszarze analizowanym dla wskaźników szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstwa. Wnioskowane przez inwestora zakwestionowane parametry zabudowy odbiegają od średniej dla obszaru analizowanego, natomiast parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zgodne nie tylko z wnioskiem inwestora, ale przede wszystkim z wnioskami przeprowadzonej w sprawie analizy. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.
Zdaniem Kolegium z brzmienia § 5 i § 6 rozporządzenia z 2003 r. nie wynika bowiem ani obowiązek organu czy urbanisty rozważania odstępstwa od średnich parametrów w obszarze analizowanym, ani ustalanie parametrów nowej zabudowy na podstawie wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Dlatego należało uznać, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia z 2003 r. nie został spełniony.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wydając decyzję
o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor. Wskazane przez inwestora parametry inwestycji odstępują od średniej dla obszaru analizowanego, a z treści analizy urbanistycznej nie wynika, dlaczego organ miałby zastosować w przedmiotowej sprawie odstępstwa. Wbrew stanowisku skarżącego organ nie ma obowiązku poszukiwania przyczyn odstępstwa, bowiem żaden przepis prawa nie obliguje do odstąpienia od średnich wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego, aby ustalić parametry na poziomie korzystnym dla wnioskodawcy.
SKO zgodziło się jednak ze skarżącym, że kwestie związane m.in. z kwalifikacją działki budowlanej do strefy śródmiejskiej, istniejącą zielenią na działce, obowiązującym studium planowania są prawnie irrelewantne dla sprawy wydania warunków zabudowy. Wskazane przyczyny nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, jednak okoliczność sprzeczności projektowanych parametrów inwestycji z ustalonymi średnimi dla obszaru była już wystarczającą podstawą do wydania decyzji tej treści.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu sprawy,
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu sprawy,
- § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne zaniechanie sprawdzenia możliwości lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy w oparciu o parametry zabudowy o wartościach niższych, niż średnie występujące na obszarze analizowanym.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ organy obu instancji zaniechały zbadania możliwości zastosowania w niniejszej sprawie odstępstw od średnich parametrów wynikających z analizy urbanistycznej.
W ocenie skarżącego Kolegium zaniechało rozpatrzenia najważniejszego aspektu sprawy, jakim jest ocena, czy na obszarze poddanym analizie urbanistycznej istnieje uzasadnienie dla lokalizacji zabudowy o parametrach mniejszych niż wartości średnie wynikające z tej analizy. Skoro rozporządzenie z 2003 r. dopuszcza odstępstwa od wartości średnich, to organ ma obowiązek sprawdzić, czy w rozpatrywanej sprawie można je zastosować. Poza tym nie odniosło się do zarzutu odwołania dotyczącego linii rozgraniczających przedłużenie ulicy [...].
W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1);
- teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2);
- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3);
- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4);
- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5);
- zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (pkt 6), w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej,
o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784
i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Ocena spełnienia warunku z punktu 1 ww. przepisu powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną
w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r., które przewidują wyznaczenie:
- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1),
- szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1),
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1).
Przepisy ww. rozporządzenia przewidują również wyjątki od ww. wskaźników, jeżeli wynika to z analizy, dopuszczając: wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy (§ 5 ust. 2), innej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2) oraz innej wysokości tej elewacji (§ 7 ust. 4).
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,
o których mowa w ust. 1 (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Z analizy urbanistycznej załączonej do akt administracyjnych wynika, że obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości 50 m wokół terenu inwestycji, ponieważ trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] jest mniejsza (3x16 m). Obszar ten został rozszerzony w celu objęcia w całości działek zabudowanych, przez które przechodzi granica obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, więc funkcja zamieszkania zbiorowego (wnioskowana w odniesieniu do planowanego budynku inwestora) nie koliduje
z istniejącą funkcją mieszkalną wielorodzinną, ustaloną w Studium (uchwała Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., zmieniona uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LIII/1611/2021 z dnia 26 sierpnia 2021 r.).
Organy obu instancji zaakceptowały bez uwag analizę urbanistyczną sporządzoną
w niniejszej sprawie oraz wnioski z niej płynące. Wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r., tj. linię zabudowy ustalono w oparciu o § 4 ust. 1 (jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, więc § 4 ust. 2-4 nie miały zastosowania), średnią wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyliczono na 0,38 na podstawie § 5 ust. 1 (§ 5 ust. 2 nie miał zastosowania), szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale 58,9 m do 88,3 m na podstawie § 6 ust. 1 jako średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 22 m do 25 m jako przedłużenie krawędzi budynków istniejących w sąsiedztwie na podstawie § 7 ust. 1, a na podstawie § 8 ustalono dach płaski w nawiązaniu do dachów innych budynków w obszarze analizowanym.
Jak wynika z powyższego autor analizy oraz organy obu instancji nie rozważyły, czy w okolicznościach tej sprawy mają zastosowanie odstępstwa wynikające z § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Oba te przepisy dopuszczają wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości jej górnej krawędzi, jeżeli wynika to z analizy. Pomimo że organy są zgodne co do tego, że zamierzona zabudowa ogólnie spełnia warunek kontynuacji funkcji, a ww. parametry nowej zabudowy odbiegają od wyliczonych średnich występujących w obszarze analizowanym, to jednak nie wypowiedziały się w przedmiocie dopuszczenia wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości jej górnej krawędzi, aniżeli wynika to z § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., przyjmując w tym zakresie jedynie wartości średnie.
W ocenie Sądu, skoro to rozporządzenie dopuszcza odstępstwa od średnich wartości, to organ ma obowiązek sprawdzić, czy w rozpatrywanej sprawie można je zastosować. Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska SKO, że jeżeli analiza urbanistyczna nie powołuje innych niż średnie wartości, to organ nie ma możliwości odstąpienia od nich. Organy powinny jednoznacznie wypowiedzieć się, czy możliwe jest zastosowanie spornych współczynników innych niż średnie. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że to organ wyznacza wokół terenu obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Natomiast analiza sporządzona przez urbanistę jest jedynie podstawowym dokumentem przy wydawaniu warunków zabudowy, dowodem, który powinien być wszechstronnie zbadany i oceniony. To organ dokonuje ostatecznej analizy terenu, w tym czy odstępstwo od ustalonych współczynników średnich jest uzasadnione z punktu widzenia wartości, jakie przyświecają potrzebie zachowania ładu przestrzennego przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu strony i gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, obejmującego prawo do zabudowy nieruchomości. W tym zakresie Sąd podziela wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie VII SA/Wa 263/22 (publ. CBOSA).
W ocenie Sądu odstępstwa od wielkości uśrednionych w kontekście "dobrego sąsiedztwa" są nie tylko dopuszczalne w rozporządzeniu z 2003 r., ale niekiedy nawet konieczne. Kwestie paramentów planowanej inwestycji powinny być badane każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Zasadny stał się więc zarzut skargi dotyczący zaniechania części postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania, czy w okolicznościach tej sprawy mają zastosowanie inne wartości spornych parametrów, aniżeli średnie. Niewątpliwie odstąpienie od prawidłowo wyliczonych średnich wartości jest dopuszczalne, ale nie jest możliwe odstąpienie od ich ustalenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 195/22, publ. Lex nr 3615066). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy
i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 67/18, publ. Lex nr 2472125).
Zgodzić się natomiast należy z SKO, że zbędne jest w przedmiotowej sprawie rozważanie kwestii zabudowy śródmiejskiej, bowiem to zagadnienie brane jest pod uwagę w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma także żadnych podstaw, by przyjmować, że działka inwestycyjna, z uwagi na dotychczasowe działania jej właściciela, jest parkiem lub zielenią urządzoną. Istnienie drzew na działce, jeżeli nie ma ona prawnej kwalifikacji jako grunt leśny, nie ma znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Organ odwoławczy nie wypowiedział się w zaskarżonej decyzji co do zarzutu odwołania dotyczącego projektowanych linii rozgraniczających ulicy [...]. Jednak
w tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie VII SA/Wa 263/22, że nie ma podstaw, by przyjmować, że istnieje jakakolwiek prawna "rezerwacja" części działki nr [...] w rozmiarze 130 m2 pod rozbudowę ul. [...]. To, że gmina ma takie zamierzenie (analiza nr [...] z 2 stycznia 2013 r.) nie świadczy jeszcze o powstaniu jakiegokolwiek obciążenia tej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji nie jest objęty ani planem miejscowym, ani projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) w trakcie sporządzania; znajduje się jedynie na obszarze, gdzie była prowadzona procedura sporządzania planu (uchwała Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Nr XXXI/650/2004 o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. Trasy Mostu Północnego na odcinku od węzła z Trasą N-S do ul. Marymonckiej), która dla działki nr [...] została wygaszona. Organ rozpoznający wniosek strony w przedmiotowej sprawie nie może więc wywodzić istnienia jakiegokolwiek ograniczenia w tym zakresie.
Zdaniem Sądu zasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do zaniechania przez organy wezwania strony do złożenia aktualnego zapewnienia od gestora sieci ciepłowniczej o możliwości podłączenia inwestycji, które straciło ważność już na datę złożenia wniosku (pismo V.S.A. z 30 listopada 2020 r.).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem przeprowadziły niepełne postępowanie wyjaśniające, polegające na zaniechaniu oceny, czy na obszarze analizowanym istnieje uzasadnienie dla lokalizacji zabudowy o parametrach mniejszych, aniżeli wartości średnie wynikające z tej analizy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające będą zobowiązane do uwzględnienia wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).
-----------------------
Jankowska