VII SA/Wa 1719/22

VII SA/Wa 1719/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu U. S. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister", :organ I instancji), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "Konserwator", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] aleję przydrożną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, na obszarze wyznaczonym współrzędnymi geograficznymi identyfikowanymi przez punkty od "a" do "f" uchylił ww. decyzję Konserwatora z dnia [...] listopada 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. U. S. wniosła o wpisanie do rejestru zabytków alei [...], położonej pomiędzy działkami [...] a [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] wpisał do rejestru zabytków do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], aleję przydrożną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...].
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Konserwator stwierdził cyt.: ",Aleję przydrożną w miejscowości [...], gm. [...], wpisuje się do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] ze względu na wartości historyczne o znaczeniu lokalnym - ze względu na zasłużoną dla regionu rodzinę [...]. Aleja ma też wartości krajobrazowe i przyrodnicze - wyznacza przebieg drogi, jest czytelnym znakiem przemyślanej organizacji kompozycyjnej siedliska w [...] służącym podkreśleniu osi widokowej gospodarstwa. Dwa szpalery drzew liściastych tworzą charakterystyczne dla minionych epok wnętrze krajobrazowe, a następnie płynnie przechodzą w kompleks leśny. Tym samym aleja charakterze naturalistycznym, będąc historycznym świadectwem kształtowania przestrzeni, stanowi ważny element krajobrazu kulturowego regionu".
Następnie powołując się na materiał dowodowy wskazał, że przedmiotowa aleja przydrożna powstała w okresie międzywojennym jako integralny element założenia gospodarstwa rolnego rodziny [...], a zasadzono ją za czasów gospodarowania majątkiem przez P. S. seniora. Rośnie wzdłuż drogi dojazdowej do posesji nr [...] w [...], która biegnie od wsi [...] do wsi [...]. Drzewa nie były sadzone w równych odstępach, i rytm nasadzeń do dziś jest nieregularny w wyniku dosadzania nowych okazów, tworzenia się odrośli i wzrostu samosiejek. Od strony południowo-wschodniej początkowo jest to szpaler drzew jedynie po zachodniej stronie drogi, następnie przechodzi w aleję. Początkowy fragment drogi został wyasfaltowany, pozostały jest żwirowy.
Organ I instancji, odnosząc się do treści opinii dendrologicznej, przedłożonej przez wnioskodawczynię, stwierdził, że ww. aleja składa się z ok. 40 drzew "w większości 70-100 letnich". Są to drzewa liściaste, w przewadze lipy, lecz również okazy dębów, kasztanowców, klonów zwyczajnych i jaworu. Jeden z dębów został oszacowany na ponad 120 lat, a pięć najstarszych lip na ok. 100 lat. Okazy te stanowią "szkielet" alei, wypełnionej młodszymi nasadzeniami w wieku od 50-70 lat (ok. 30 sztuk), a także w wieku 20-40 lat (ok. 20 szt. w tym odroślą lip). Nie można jednak wykluczyć, że drzewa te są starsze, lecz przygłuszone. Wskazał, że w toku oględzin omawianej alei stwierdzono brak ciągłości nasadzeń i zweryfikowano liczbę drzew. Z uwagi na częściowy brak nasadzeń po wschodniej stronie drogi Konserwator zdecydował o wpisaniu do rejestru zabytków ww. obiektu "jako regularnej alei oraz szpaleru przebiegającego po zachodniej stronie drogi". Wyjaśnił ponadto, że nasadzenia nie występują wzdłuż przebiegu działki drogowej ew. nr [...], lecz biegną wzdłuż faktycznie istniejącego ciągu komunikacyjnego. Na podstawie powyższych ustaleń, organ I instancji uznał, że omawiana aleja przydrożna w miejscowości [...] wypełnia ustawową definicję zaprojektowanej zieleni jako elementu krajobrazu kulturowego, ponieważ "droga obsadzona drzewami stanowi przestrzeń historycznie ukształtowaną przez człowieka, zawierającą zarówno wytwory cywilizacyjne jak też elementy przyrodnicze".
Wobec powyższego Konserwator stwierdził, że oprócz waloru użytkowego aleja odznacza się walorami krajobrazowymi, przy czym: "Dwa szpalery drzew tworzą charakterystyczne dla minionych epok wnętrze krajobrazowe, służące podkreśleniu osi kompozycyjnej i widokowej gospodarstwa rolnego rodziny [...], a następnie płynnie przechodzą w kompleks leśny z rezerwatem przyrody [...]", a także wpisuje się w krajobraz doliny rzeki [...]. Aleja ta stanowi "nieodłączny element krajobrazu historycznego, pełniąc funkcje reprezentacyjne i ideowo-symboliczne nierozerwalnie związane z jej miejscem w kompleksie rolno- ogrodowym rodziny [...]". W ocenie Konserwatora "Zadrzewienia wyznaczają drogę w przestrzeni i utrwalają ją w krajobrazie kulturowym miejscowości", co jednoznacznie potwierdza, że jest ona zabytkiem, którego zachowanie leży w interesie społecznym.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina [...] (dalej jako "Gmina"). Zarzuciła organowi I instancji, że wydając zww. decyzję naruszył art. 9 ust. 1, art. 3 pkt. 1, art. 6 ust. 1 lit. a i lit. g, art. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej jako u.o.z.o.z.) ponieważ uznał aleję przydrożną zlokalizowaną na działkach nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], za zabytek i wpisał ją do rejestru zabytków; a także naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec braku ustalenia w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla jej rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania Gmina wskazała, że organ konserwatorski za główną przyczynę uznania alei lipowej za zabytek podniósł fakt zasług rodziny [...] (postępowanie wszczęte na wniosek członka tej rodziny). Zatem za wpisaniem do rejestru zabytków ww. alei przemawiają zasługi rodziny dla regionu w szczególności bycie społecznikiem P. S., w okresie międzywojennym oraz uczestniczenie przez niego w ruchu oporu podczas II wojny światowej. Wartości przyrodnicze i krajobrazowe podniesione zostały jako dodatkowe i mniej istotne. W tym kontekście Gmina zauważyła, że w sytuacji gdy organ konserwatorski uznał daną nieruchomość za zabytek i uzasadnia ten fakt wartościami historycznymi o znaczeniu lokalnym, powinien wykazać walory historyczne tego zabytku. Tymczasem w omawianym przypadku powołano się na zasługi rodziny [...], ich patriotyzm i poświęcenie ojczyźnie, jako na wartości historyczne. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe Gmina podkreśliła, że organ wpisując do rejestru zabytków dany obiekt powinien wykazać jego wartości zabytkowe, w tym historyczne, a nie wartości podmiotów i ich rodzin wnioskujących o objęcie go ochroną. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji, Gmina stwierdziła, że z przywołanej przez organ konserwatorski opinii dendrologicznej wynika że tylko 3 drzewa mają co najmniej 100 lat, zaś pozostałe 40-70 lat. Nieprawdziwe jest więc twierdzenie zawarte w- decyzji, że większość drzew (na ok. 40) posiada wiek 70-100 lat. Tym samym, również walory przyrodnicze nie przemawiają za uznaniem alei za zabytek. Aleja ta obejmuje publiczną drogę gminną, stanowiącą własność Gminy [...], której obowiązkiem jest utrzymywanie jej we właściwym stanie, aby nie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Utworzony obok przedmiotowej alei rezerwat przyrody nie obejmuje drogi bowiem został z niego wyłączony 6 metrowy pas z drogą. Uznanie więc przedmiotowej drogi za zabytek narusza słuszny interes Gminy [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie składa się w szczególności: opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. dotycząca wartości zabytkowych alei lipowej w [...]; protokół oględzin alei z dnia 22 września 2021 r. wraz z materiałem zdjęciowym, a także opinia dendrologiczna A. D. z dnia [...] sierpnia 2020 r. - wniesiona przez wnioskodawczynię. Na podstawie ww. dowodów Konserwator orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków omawianej alei przydrożnej. Organ I instancji wywiódł główne wartości historyczne obiektu z faktu założenia alei przydrożnej w okresie międzywojennym, jako elementu gospodarstwa rolnego rodziny [...], szeroko opisując dzieje życia i zasługi przedstawicieli tej rodziny dla lokalnej społeczności. Odnosząc się do samej alei, Konserwator ograniczył się do jej opisu oraz lakonicznego stwierdzenia, że jest to zaprojektowana forma zieleni, stanowiąca element krajobrazu kulturowego miejscowości. Zaniechał jednak wyczerpującej i rzetelnej analizy samoistnych wartości zabytkowej przedmiotowego obiektu. Jednocześnie arbitralnie uznał, że bliżej nieokreślone wartości ww. alei jednoznacznie potwierdzają, że jest ona zabytkiem, którego zachowanie leży w interesie społecznym", przy czym interes ten nie został scharakteryzowany, ani wyważony z innym interesem społecznym, wynikającym z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa drogowego.
Minister stwierdził, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska Konserwatora zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Minister powziął wątpliwości, czy daje on podstawy do wpisania do rejestru zabytków nieruchomych obiektu określonego w zaskarżonej decyzji jako "aleja przydrożna" w miejscowości [...], jako formy zaprojektowanej zieleni o indywidualnych wartościach zabytkowych.
Organ II instancji wskazał, że Konserwator wpisał do rejestru zabytków aleję przydrożną, powstałą w okresie międzywojennym, pomimo faktu, iż w niemal połowie przebiegu ciągu komunikacyjnego do posesji nr [...] w miejscowości [...], nasadzenia ograniczają się jedynie do zachodniego szpaleru drzew. Nie ma żadnego dowodu, aby na odcinku południowym rzeczywiście występowały kiedykolwiek nasadzenia w formie alei. Brak wyraźnego rytmu nasadzeń, nie pozwala także na uznanie omawianego obiektu za formę zieleni o przemyślanej kompozycji. Ponadto, nie daje podstaw do stwierdzenia, że kolejne nasadzenia były celowe, w miejscu drzew starszych. Dostępna, archiwalna kartografia nie wykazuje istnienia alei drzew w [...]. Dane o czasie jej powstania oraz formie nie są jednoznacznie, a materiał zdjęciowy z archiwum rodzinnego (zawarty w opinii NID), ich nie porządkuje, ponieważ fotografie nie są precyzyjnie zadatowane. Ocena wieku drzew zawarta w opinii dendrologicznej wykazała, że w istocie większość okazów ma od 70-40 lat, oznacza to, że nasadzenia pochodzą głównie z lat 50. - 90. XX w., przy czym dwie lipy mają ponad 70 lat tj. pochodzą z lat 40. XX w. Okoliczność ta podważa datowanie aktualnie istniejącej "alei" na okres międzywojenny. Wprawdzie w jej szacie znajdują się także okazy starsze, jednakże jedynie trzy lipy pochodzą z okresy lat 20.-30. XX w., Natomiast jeden okaz dębu ma powyżej 120 lat, i podobnie jak lipa w wieku 105-110 lat, nie stanowią nasadzeń z okresu międzywojennego. Trudno też w odniesieniu do ww. 5 okazów starodrzewu stwierdzić, że stanowią one "szkielet" alei przydrożnej, bowiem właściwszym jest uznanie ich za jej ewentualne relikty.
Zdaniem Ministra organ I instancji nie udowodnił także, iż przedmiotowy obiekt posiada istotne znaczenia dla "krajobrazu kulturowego miejscowości". Omawiany ciąg komunikacyjny przebiega przez obszar dawnego gospodarstwa rolnego rodziny [...] i jak zauważył Konserwator jest integralnie związany z ww. gospodarstwem, jako jedna z osi jego kompozycji. Podkreśla to lokalne znaczenie nasadzeń przy ww. ciągu, ograniczone do kontekstu układu przestrzennego dawnego gospodarstwa rolnego rodziny [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby układ przestrzenny ww. gospodarstwa rolnego w sposób szczególny kształtował krajobraz kulturowy wsi [...]. Krajobraz ten nie został w żaden sposób scharakteryzowany, czy rozpoznany.
Odnosząc się do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Minister zauważył, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu opiera się na ogólnikowych stwierdzeniach oraz zawiera sformułowanie mylnie sugerujące odczytanie wartości historycznych omawianego obiektu. Przedmiotowe nasadzenia nie są bowiem elementem założenia dworsko-parkowego, lecz gospodarstwa rolnego, więc posiadają walory czysto użytkowe i trudno im przypisać jakiekolwiek reprezentacyjność lub funkcje "ideowo-symboliczne". Podkreślić również trzeba, iż nasadzenia te są mało czytelne w krajobrazie przyrodniczym regionu, ze względu na przenikanie się z kompleksem leśnym. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, przedmiotowy obiekt może być powiązany przestrzennie wyłącznie z obszarem dawnego gospodarstwa rodziny [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby wpisywał się w szerszy układ historycznych alei przydrożnych w regionie [...], a tym bardziej bliżej nieokreślony krajobraz kulturowy miejscowości. Upamiętnienie zasług rodziny wnioskodawczym, nie przesądza o konieczności wpisania do rejestru zabytków "alei przydrożnej", w sposób wybiórczy wyodrębnionej z układu przestrzennego gospodarstwa rodziny [...], z pominięciem innych elementów tego gospodarstwa.
Reasumując, Minister stwierdził konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków obowiązany jest do ponownej analizy materiału dowodowego oraz ustalenia przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, odzwierciedlającego faktyczny stan zachowania obiektu oraz jego rolę w krajobrazie wsi [...]. Ponadto, organ pierwszej instancji powinien dokonać ustaleń odnoszących się do rzeczywistych i niebudzących wątpliwości wartości zabytkowych ww. obiektu, co warunkuje prawidłowe wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją U. S. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I Instancji wydał swą decyzję z naruszeniem przepisów prawa i że koniecznym pozostały do wyjaśnienia okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
- art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez błędną uznanie, że wpływ osiągnięć rodziny [...] nie ma znaczenia przy ocenie podstaw do uznania alei za zabytek w myśl ww. przepisu oraz art. 6 ust. 1 lit. a i g tej ustawy.
Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię przepisów art. 3 i 6 u.oz.o.z. Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy za zabytek uważa się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka łub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ I instancji w sposób szczegółowy i pogłębiony analizą historyczną wskazał znaczenie rodu [...] i ich działań dla okolicznej społeczności. Ustalenia więc te w pełni wyczerpują wymogi art. 3 pkt 1 ustawy. Zatem organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie konieczności wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] aleję przydrożną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, na obszarze wyznaczonym współrzędnymi geograficznymi identyfikowanymi przez punkty od "a" do "f" i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia
W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia z dnia z dnia [...] listopada 2021 r., i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył w sposób oczywisty przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo braku wykazania naruszeń przepisów prawa procesowego, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, naruszając granice kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił się bowiem od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak nakazuje dyrektywa merytorycznego załatwienia sprawy w administracyjnym toku instancji.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).
Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).
Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).
Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).
Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).
W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo konieczności zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnych naruszeń przepisów prawa procesowego, a tym bardziej naruszeń, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, natomiast przeprowadził merytoryczną ocenę zebranego materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji zebrano obszerny materiał dowodowy, w skład którego wchodzą w szczególności: opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia 29 czerwca 2021 r. dotycząca wartości zabytkowych alei [...] w [...]; protokół oględzin alei z dnia 22 września 2021 r. wraz z materiałem zdjęciowym, a także opinia dendrologiczna A. D. z dnia 28 sierpnia 2020 r. - wniesiona przez wnioskodawczynię. Minister w zaskarżonej decyzji w sposób wyraźny wskazał, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska Konserwatora zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Minister powziął wątpliwości, czy daje on podstawy do wpisania do rejestru zabytków nieruchomych obiektu określonego w zaskarżonej decyzji jako "aleja przydrożna" w miejscowości [...], jako formy zaprojektowanej zieleni o indywidualnych wartościach zabytkowych. Nie ma żadnego dowodu, aby na odcinku południowym rzeczywiście występowały kiedykolwiek nasadzenia w formie alei. Brak wyraźnego rytmu nasadzeń, nie pozwala także na uznanie omawianego obiektu za formę zieleni o przemyślanej kompozycji. Ponadto, nie daje podstaw do stwierdzenia, że kolejne nasadzenia były celowe, w miejscu drzew starszych. Dostępna, archiwalna kartografia nie wykazuje istnienia alei drzew w [...].
Minister, powołując się na opinię dendrologiczną przedstawioną przez skarżącą, zanegował także treść opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Wskazał, że dane o czasie powstania alei oraz formie nie są jednoznacznie, a materiał zdjęciowy z archiwum rodzinnego (zawarty w opinii NID), ich nie porządkuje, ponieważ fotografie nie są precyzyjnie zadatowane. Ocena wieku drzew zawarta w opinii dendrologicznej wykazała, że w istocie większość okazów ma od 70-40 lat, oznacza to, że nasadzenia pochodzą głównie z lat 50. - 90. XX w., przy czym dwie lipy mają ponad 70 lat tj. pochodzą z lat 40. XX w. Okoliczność ta podważa datowanie aktualnie istniejącej "alei" na okres międzywojenny.
Minister zanegował treść opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia 29 czerwca 2021 r. wskazując, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu opiera się na ogólnikowych stwierdzeniach oraz zawiera sformułowanie mylnie sugerujące odczytanie wartości historycznych omawianego obiektu. Przedmiotowe nasadzenia nie są bowiem elementem założenia dworsko-parkowego, lecz gospodarstwa rolnego, więc posiadają walory czysto użytkowe i trudno im przypisać jakiekolwiek reprezentacyjność lub funkcje "ideowo-symboliczne". Nasadzenia te są mało czytelne w krajobrazie przyrodniczym regionu, ze względu na przenikanie się z kompleksem leśnym. Przedmiotowy obiekt może być powiązany przestrzennie wyłącznie z obszarem dawnego gospodarstwa rodziny [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby wpisywał się w szerszy układ historycznych alei przydrożnych w regionie Podlasia, a tym bardziej bliżej nieokreślony krajobraz kulturowy miejscowości.
Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organu odwoławczego rozstrzyga o meritum sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli.
W niniejszej sprawie Minister przeprowadził merytoryczną kontrolę materiału dowodowego w sprawie. Nakazał organowi I instancji ponowną analizę materiału dowodowego oraz ustalenia przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, odzwierciedlającego faktyczny stan zachowania obiektu oraz jego rolę w krajobrazie wsi [...] oraz dokonanie ustaleń odnoszących się do rzeczywistych i niebudzących wątpliwości wartości zabytkowych ww. obiektu, co warunkuje prawidłowe wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie. Tym samym Minister zawarł w zaskarżonej decyzji kategoryczne merytoryczne wskazania, jakimi rozpoznając sprawę winien się kierować organ I instancji, a nie wskazał, jakie to czynności dowodowe winny być przeprowadzone. W ocenie Sądu w świetle powyższego nic nie stało na przeszkodzie do wydania przez Ministra decyzji merytorycznej w sprawie.
Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji zawarto merytoryczne wskazówki odnoszące się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie U. S., to wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty te mogłyby być rozpatrzone w wyniku złożenia skargi na merytoryczną decyzję, a nie w postępowaniu ze sprzeciwu. Niemniej sama treść zarzutów potwierdza, że niniejszej sprawie organ, pomimo wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł rozważania merytoryczne.
Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.