VII SA/Wa 1708/05

VII SA/Wa 1708/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Halina Kuśmirek
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] września 2005 roku, nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej P. Sp. z o. o. w W. kwotę 200 zł ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., 147, poz. 1230 ze zm.) zobowiązał A. S.A. z siedzibą przy ul. [...] w W., do wykonania w ustalonym terminie w budynku biurowym przy Al. [...] w W. następujących obowiązków:
na podstawie § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 121, poz. 1138);
1) zapewnienia sprawności technicznej systemu sygnalizacji alarmu pożarowego, z uwagi na stwierdzony brak konserwacji i przeglądów;
2) zapewnienia sprawności technicznej urządzeń oddymiających sterowanych systemem sygnalizacji alarmu pożarowego, z uwagi na stwierdzoną niesprawność techniczną klapy oddymiającej klatkę od strony AL. [...];
3) zapewnienia sprawności technicznej instalacji hydrantowej, z uwagi na stwierdzony brak konserwacji i przeglądów;
4) zapewnienia sprawności technicznej instalacji oświetlenia ewakuacyjnego, z uwagi na stwierdzony brak konserwacji i przeglądu;
5) zapewnienia sprawności technicznej instalacji elektrycznej wraz z przeprowadzeniem pomiaru oporności izolacji przewodów, z uwagi na brak protokołu z badań stanu technicznego instalacji; nakładając ten obowiązek organ dodatkowo wskazał jako podstawę prawną art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
6) zapewnienia sprawności technicznej instalacji odgromowej, potwierdzonej badaniem oporności uziemień, z uwagi na brak protokołu z badań stanu technicznego instalacji;
7) usunięcia z korytarzy poszczególnych kondygnacji oraz pomieszczenia nr [...] łatwozapalnej wykładziny podłogowej; jako podstawę organ wskazał § 12 ust. 1 pkt 3a oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz § 258 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.);
8) usunięcia z korytarzy poszczególnych kondygnacji oraz pomieszczenia nr [...] sufitów podwieszanych wykonanych z materiału łatwozapalnego, kapiącego, odpadającego pod wpływem ognia; uzasadniając nałożenie powyższego obowiązku organ wyjaśnił, iż brak jest dokumentacji określającej stopień palności materiałów, z których wykonano sufity, w związku z czym materiał o nieznanym stopniu palności stanowi zagrożenie dla życia; jako podstawę prawną wskazano § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz § 262 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
9) zapewnienia oświetlenia awaryjnego na korytarzach ewakuacyjnych oświetlonych wyłącznie światłem sztucznym; jako podstawę prawną wskazano § 12 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. i § 181 ust. 3 pkt 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
10) zapewnienia drożności klatki schodowej od strony kina [...], którą zabudowano na wysokości spocznika parteru ścianą z płyt gipsowo-kartonowych; jako podstawę wskazano § 11, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r.
11) zapewnienia drożności głównej klatki schodowej, którą zabudowano na wysokości spocznika półpiętra ścianką z drzwiami – podstawa prawna § 11, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przeprowadzonych na wniosek Spółki P., najemcy budynku biurowego w W., przy Al. [...], ustalono brak drożności klatek schodowych stanowiących pionowe drogi ewakuacyjne, występowanie łatwo zapalnych wykładzin podłogowych, sufitów podwieszanych, brak wyposażenia poziomych dróg ewakuacyjnych w oświetlenie awaryjne a także niesprawność instalacji i urządzeń przeciwpożarowych, co stanowi zagrożenie dla życia ludzi.
W związku z tymi ustaleniami nałożono na właściciela obiektu powyższe obowiązki, których wykonanie zapewni zgodne z przepisami warunki ewakuacji.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła A. S.A.
Decyzji zarzucono:
– naruszenie przepisów art. 104 § 2 i 105 § 1 kpa, polegające na nierozpoznaniu sprawy co do istoty i nie umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim stało się ono bezprzedmiotowe;
– naruszenie § 2 ust. 2 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi;
– błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zastosowane materiały wykończeniowe w obiekcie oraz brak oświetlenia awaryjnego stanowią zagrożenie dla życia ludzi;
– nieuwzględnienie pozytywnych opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wydanych przed uzyskaniem przez odwołującą pozwolenia na użytkowanie obiektu;
– obciążenie odwołującej w pkt 10 i 11 decyzji obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości, za które w całości odpowiedzialność ponosi najemca pomieszczeń biurowych w budynku przy Al. [...] w W.;
Podnosząc powyższe zarzuty odwołująca Spółka wniosła o uchylenie decyzji w pkt 1, 3, 5, 7, 8, 10, 11.
Zdaniem odwołującej organ I instancji całkowicie pominął fakt, iż przedmiotowy budynek biurowy decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został dopuszczony do użytkowania. Decyzja ta poprzedzona została m.in. zaświadczeniem wydanym przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczącym spełnienia przez obiekt wymagań przeciwpożarowych.
Organ arbitralnie przyjął także, iż sufity podwieszane wykonane są z materiału łatwo zapalnego kapiącego i odpadającego pod wpływem ognia, gdyż w tym samym punkcie swojej decyzji wskazał, iż sufity wykonane są z materiału o nieznanym stopniu palności.
Zdaniem odwołującej niewłaściwie też zastosowano obowiązujące przepisy prawa. Powołane w podstawie prawnej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosuje się przy projektowaniu, budowie i zmianie sposobu użytkowania, a żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Aby móc zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanego budynku istniejącego, organ zgodnie z § 207 ust. 2, musi wykazać, że stan bezpieczeństwa zagraża życiu ludzi. Postępowanie w tym zakresie w ogóle nie zostało przeprowadzone.
Dodatkowo odwołująca spółka podniosła, iż od dnia dopuszczenia budynku do użytkowania stan budynku nie uległ zmianie, skoro zatem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stwierdzono stanu zagrożenia dla życia ludzi, to także obecnie stan zagrożenia nie istnieje.
Odnosząc się do obowiązków nałożonych skarżoną decyzją w pkt 10 i 11 odwołująca wyjaśniła, iż elementy zabudowy na spocznikach klatek schodowych, które stanowią pionowe drogi ewakuacji, wykonano na zlecenie najemcy firmy P. Sp. z o.o., która na podstawie umowy najmu jest najemcą całego budynku biurowego.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania:
– utrzymał w mocy zaskarżona decyzję w pkt 1, 3 i 5;
– uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 7, 8 i 9
– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 10 i 11.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, uchylając decyzję w pkt 7, 8 i 9, podzielił argumentację skarżącego, odnoszącą się do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.
Utrzymując w mocy decyzję w zakresie obowiązków wynikających z pkt 1, 3, 5, 10, 11 wskazał, iż strona skarżąca nie przedstawiła organowi I instancji protokołów potwierdzających sprawność techniczną instalacji wewnętrznych związanych z bezpieczeństwem pożarowym budynku. Wyjaśnił jednocześnie, iż za stan bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie odpowiada jego właściciel, chyba że obowiązki zapewnienia ochrony przeciwpożarowej zostaną scedowane na użytkownika lub zarządcę budynku.
Z umowy najmu zawartej pomiędzy skarżącą Spółką a wynajmującą firmą P. Sp. z o.o. "(...) nie wynika jednoznacznie scedowanie tych obowiązków".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej złożyła spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie w części uchylającej pkt 7, 8 i 9 decyzji organu I instancji.
W ocenie strony skarżącej decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
Uchylając decyzję w zakresie zapewnienia właściwych dróg ewakuacyjnych i usunięcia stanu zagrażającego życiu organ II instancji sanuje stan niezgodny z prawem i zezwala na jego utrzymanie.
Ponadto zarzucono, iż decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, gdyż wbrew dyspozycji przepisu nie orzeczono co do istoty sprawy ani nie umorzono postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) granice tej kontroli wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
W niniejszej sprawie skarga spółki P. Sp. z o.o. umożliwiła wyeliminowanie z porządku prawnego wadliwej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej [...].
Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2005 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Przepis ten normuje dwa rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które jednak mogą zapaść w dwu różnych sytuacjach.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, gdy jest ono prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Przepis ten ma zatem zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniecie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tą decyzję umarza postępowanie I instancji.
Kompetencje te mają charakter merytoryczno-reformacyjny, gdyż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji organu I instancji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 1278/88, nie publ.).
Zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie której orzeczono wyłącznie o uchyleniu decyzji organu I instancji w pkt 7, 8 i 9 i jednocześnie utrzymaną tą decyzję w mocy w pkt 1, 3, 5, 10 i 11, rażąco narusza przepisy prawa procesowego.
Organ odwoławczy nie może się ograniczyć do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż jest zobowiązany w tym zakresie do orzeczenia co do istoty sprawy.
Zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie prawa poglądem decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji, jest nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83, Gospodarka – Administracja Państwowa 1987/55.43).
Ponadto w decyzji tej organ całkowicie pominął rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2, 4, 6 decyzji I instancji, co do których nie zajął żadnego stanowiska.
Oznacza to, że wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa, organ w wyniku wniesionego odwołania nie rozpatrzył ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie.
Z tych względów należało uznać, iż decyzja odwoławcza naruszyła tak przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2, jak i art. 15 kpa i naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W świetle postanowień art. 135 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd administracyjny zobowiązany jest do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając skargę na ostateczną decyzję organu II instancji Sąd ten jest uprawniony również do objęcia zakresem orzekania decyzji organu I instancji jeśli obarczona jest ona wadami.
Zdaniem zaś składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji wydana została także z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu organ I instancji przy wydawaniu decyzji w sposób rażący naruszył przepis tak art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy w sposób niewątpliwy nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2002 r. sygn. akt III SA 2643/01).
Motywując powyższe stanowisko należy podnieść, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach, ponosi właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu.
Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Rejonowy Państwowej Straży Państwowej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji właścicielowi, zarządcy, użytkownikowi usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...], przeprowadzając na wniosek skarżącej spółki czynności kontrolno-rozpoznawcze, ujawnił szereg nieprawidłowości pożarowych. Efektem dokonanych czynności było wydanie decyzji adresowanej do właściciela budynku spółki A. S.A.
Skoro nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień może być nałożony na właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu budowlanego, organ winien uzasadnić dlaczego obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości obciążony został wyłącznie właściciel obiektu. Organ I instancji nie rozważył, czy część nakazów nie powinna obarczyć użytkownika obiektu, tzn. skarżącej spółki, która zgodnie z umową najmu, użytkuje cały budynek. Niektóre bowiem obowiązki mogą wynikać z zakresu prowadzonej przez skarżącą działalności w zajmowanym obiekcie.
Znajdujący się w aktach niewielki fragment umowy najmu (§ 1 i § 9) nie pozwala na ocenę wzajemnych obowiązków i uprawnień stron (właściciela i użytkownika budynku).
Zachodzi więc możliwość, iż część nakazów została przez organ I instancji skierowana do nieodpowiedniego adresata. Kwestie te nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Wskazać ponadto należy, iż organ I instancji nakładając obowiązki w pkt 7, 8 i 9 nie uzasadnił przywołanej podstawy prawnej.
Powołane przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należy zaliczyć do przepisów kompetencyjnych. Przy każdym z nałożonych obowiązków organ wskazał nadto przepisy prawa materialnego, np.: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, stanowiące podstawę prawną każdego z nałożonych obowiązków.
W pozycjach 7, 8 i 9 jako podstawę prawną nakazów organ I instancji powołał § 258 ust. 2, § 262 i § 181 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Podkreślić trzeba, iż przepisy powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury stosuje się tylko przy projektowaniu i budowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania obiektu - § 2 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast z mocy § 207 ust. 2 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, dotyczyć mogą również użytkowanych budynków, jednakże tylko wówczas, gdy zagrażają one życiu ludzi.
Nakładając obowiązki w pkt 7, 8 i 9 organ I instancji uznał, iż stwierdzony został stan zagraża życiu ludzi. Tak lakoniczne sformułowanie jest zdaniem Sądu niewystarczające. Tym bardziej w sytuacji, gdy ten sam organ dopuszczając w 2002 r. obiekt do użytkowania z zastosowanymi materiałami i rozwiązaniami, które do dnia przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych nie uległy zmianie, nie znalazł nieprawidłowości z punktu widzenia przepisów przeciwpożarowych.
Zagrożenie życia ludzi to nie drobna lecz bardzo poważna wada zaistniałego stanu obiektu. Dlatego też brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wymaganego art. 107 § 3 kpa uzasadnienia decyzji, musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.