VII SA/WA 1707/22

VII SA/Wa 1707/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 884/23 - Wyrok NSA z 2024-06-27
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K.K. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat [...]) i na południe od niej w kierunku skarpy wiślanej, powstałego około 1500 roku; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz K.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Zawiadomieniem z 22 czerwca 2022 r. znak DP.5133.34.2022 Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. 2011 r. nr 113 poz. 661 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), poinformował m.in. K. i U. K., o włączeniu karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat p.) i na południe od niej w kierunku skarpy w., powstałego ok. 1500 roku, do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Organ wskazał, że [...] cmentarz żydowski w W. powstał ok. 1500 roku na wschód od obecnej ul. [...] (dawnej ul. [...]). Prawdopodobnie na początku XIX wieku jego teren był już zapełniony. W 1831 roku, w związku z rosnącą liczbą ofiar epidemii cholery, miejscowa gmina żydowską urządziła nowy cmentarz, oddalony o ok. 500 m w kierunku północno-wschodnim. Podczas drugiej wojny światowej Niemcy doprowadzili do zniszczenia [...] cmentarza. W latach powojennych teren cmentarza nie był ogrodzony ani pielęgnowany. W latach 50-tych lub 60-tych XX wieku na jego terenie wybudowano przetwórnię P. Zakładów Przetwórstwa Owocowo-Warzywnego - Zakład [...], tzw. pulpę. W 1963 roku doszło do osunięcia się skarpy, na której znajdowała się część cmentarza, Przeprowadzono wówczas badania archeologiczne, które kontynuowano w 1971 i 1973 roku. W trakcie wykopalisk, w pasie o szerokości około 20 m, pomiędzy ogrodzeniem przetwórni owoców a skarpą, odsłonięto 49 grobów. W grobach natrafiono na tłuczone skorupy ceramiczne, kładzione na oczodołach zmarłych oraz żelazne kłódki, wielkości od 3 do 9 cm, odnalezione w pobliżu głów pochowanych. Podczas prac archeologicznych nie znaleziono macew, na powierzchni gruntu brak było naziemnych śladów wyróżnienia nagrobków. Od czasu likwidacji i częściowego wyburzenia Zakładu Przetwórstwa Owocowo-Warzywnego, teren cmentarza jest nieużytkowany. Teren ten jest częściowo wybetonowany, stoją na nim pozostałości trzech obiektów budowlanych, w dużej części pokryty gruzowiskiem i porośnięty dziką roślinnością. W Muzeum W. środkowej i Ziemi W. - Oddziale Muzeum M. w P., eksponowane są przedmioty wydobyte z grobów podczas wykopalisk archeologicznych - kłódki oraz zapinka od ubrania.
Zdaniem organu obiekt posiada wartości historyczne, jest również nośnikiem wartości niematerialnych, związanych z wieloletnim osadnictwem żydowskim na terenie M. Teren, mimo że zdegradowany i pozbawiony czytelnego układu przestrzennego, jest miejscem pochówku o dużym znaczeniu historycznym, trwale związanym z dawną ludnością zamieszkującą te tereny. W odniesieniu do wydarzeń II wojny światowej - holokaustu, jest to również miejsce o szczególnej wartości symbolicznej, nie tylko dla diaspory żydowskiej, ale również szerzej Polski. Dokumentuje jej dawną wielokulturowość i następnie, tragiczną historię zagłady.
Odnosząc się do sprzeciwu i wniosku "o odstąpienie od czynności podjętych przez MWKZ z 13 czerwca 2022 r., dotyczącego zawiadomienia MWKZ z 20 maja 2022 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ wyjaśnił, że rzeczywiście wypowiadał się w przeszłości w kwestii warunków zabudowy na działce nr ew. [...] w W. (gmina Miasto W., powiat p.), nie posiadając wiedzy o istnieniu na niej w przeszłości cmentarza żydowskiego.
Jednakże stan wiedzy organu w kwestii historii przedmiotowego terenu, w stosunku do roku 2015 lub 2017, zmienił się. Na początku lutego 2022 r. organ otrzymał bowiem z Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W., wykonane w ramach programu "Oznakowanie cmentarzy żydowskich na terenie Rzeczypospolitej Polskiej", karty ewidencyjne cmentarzy żydowskich, w tym Cmentarza [...] w W. Został również zobowiązany do włączenia kart ewidencyjnych tych cmentarzy do wojewódzkiej ewidencji zabytków i co za tym idzie, do objęcia ich ochroną konserwatorską.
Na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, a zgodnie z art. 22 pkt 4 i 5 u.o.z., w gminnej ewidencji zabytków (prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy) powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji oraz inne zabytki wyznaczone przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
II.
K.K. zaskarżył w całości czynność MWKZ polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W, położonego przy ul. [...], na działce nr ewidencyjny [...] (gmina Miasto W, powiat p) i na południe od niej w kierunku skarpy w, powstałego ok. 1500 r. - jak wskazał, w części dotyczącej terenu działki nr ewidencyjny [...] (gmina Miasto W, powiat p).
Na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jko p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu we wskazanej części. Alternatywnie, jeżeli Sąd uznałby brak możliwości stwierdzenia bezskuteczności czynności organu w części, skarżący wniósł o orzeczenie w stosunku do całego terenu objętego włączeniem do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W. Dla działki tej została wydana m.in. ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta W. Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią handlowo-usługową wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem.
Strona przyznała, że pismem z 20 maja 2022 r. MWKZ zawiadomił ją o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W., do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Skarżący powołał się także na okoliczność, że z danych historycznych, zamieszczonych m.in. w Muzeum Miejskim w W. wynika, że dawny Cmentarz [...] został zlikwidowany jeszcze w latach II wojny światowej, kiedy usunięto z niego macewy, a szczątki zmarłych wykopano. Te z nich, które udało się ocalić, zostały przeniesione na [...] Cmentarz [...] przy ul. [...].
Dostępne mapy historyczne W. są nieprecyzyjne i nie pozwalają z dokładnością geodezyjną ustalić granic dawnego Cmentarza - czy rzeczywiście pokrywały się z działką nr [...], czy chociażby z jej częścią.
Skarżący zajął stanowisko, że bez wątpienia należy docenić i uszanować potrzebę upamiętnienia miejsca spoczynku dawnych mieszkańców miasta W. w przekazach naukowych i muzealnych, ale niezasadne jest obejmowanie reżimem ochronnym należącej do niego nieruchomości budowlanej.
Nawiązując do wyrok NSA z 17 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1345/21, strona wskazała, że spełnione zostały wszystkie 4 warunki, uzasadniające kontrolę sądową:
1. włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością faktyczną nie będącą formą rozstrzygnięcia administracyjnego, sądowego, egzekucyjnego itd.,
2. czynność ta ma charakter publicznoprawny i jest władczym działaniem w stosunku do podmiotu prywatnego, skierowanym do właściciela nieruchomości,
3. czynność ta bezpośrednio oddziałuje na sytuację indywidualnego podmiotu - tj. właściciela nieruchomości, ograniczając jego prawo do korzystania z tej nieruchomości i zobowiązując go do podporządkowania się reżimowi ochronnemu ustanowionemu przez organ administracji konserwatorskiej,
4. istnieje, bezpośredni związek między przepisami o prawie własności i prawie zagospodarowania nieruchomości, a ograniczającymi te prawa przepisami o ochronie obiektów wpisanych do ewidencji zabytków.
Działanie MWKZ skutkuje całkowitym zakazem zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Zabytek został w tej sprawie określony jako Cmentarz [...], a czynnością wpisu do ewidencji zabytków objęto całą działkę nr [...]. Konserwator Zabytków nie dopuścił możliwości ewentualnego przeniesienia szczątków osób pochowanych niegdyś na tym terenie na nowy cmentarz, lecz utrwalił status całej działki skarżącego, jako cmentarza.
Tak daleko idące ograniczenie prawa własności, powinno być uzasadnione w sposób precyzyjny i nie budzący żadnych wątpliwości.
Działka nr [...] o pow. 0,9827 ha jest działką budowlaną przygotowywaną pod zainwestowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy. Uznanie, że działka budowlana o takim przeznaczeniu i wartości jest [...] Cmentarzem wymaga bardzo rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego terenu, które pozwoliłoby na w pełni wiarygodne i uzasadnione zakwalifikowanie jej jako zabytku. Z wyjaśnień udzielonych skarżącemu nie wynika, aby takie wiarygodne argumenty zaistniały.
Działka nr [...] przy ul. [...] nie kwalifikuje się do objęcia ochroną zabytku, ponieważ:
1. nie ma możliwości precyzyjnego odtworzenia granic dawnego Cmentarza względem działki nr [...]. Nie można stwierdzić, czy rzeczywiście granice dawnego Cmentarza obejmowały w całości tę działkę, czy tylko jej fragment, oraz ewentualnie którą część,
2. w sprawie tej jest wiadome, że pozostałości po dawnym obiekcie historycznym znajdującym się w tym rejonie zostały usunięte (bezprawnie w okresie wojennym) albo przeniesione (w celu ich uchronienia przed zniszczeniem) na inny cmentarz; w rejonie działki nr [...] pozostały zatem części Cmentarza ujawnione w czasie wykopalisk z lat 1971-1973, prowadzonych poza granicami tej działki;
3. teren działki oraz jej grunt zostały całkowicie przekształcone w związku z budową i kilkudziesięcioletnią eksploatacją P. Zakładów Przetwórstwa Owocowo-Warzywnego w W.;
4. część terenu Cmentarza uległa zniszczeniu wraz z osunięciem się skarpy w.. Co do tej okoliczności, niezwykle znaczącej w omawianej sprawie, również nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego.
Postępowanie było znacząco ograniczone. MWKZ otrzymał informację w postaci karty adresowej cmentarza z Narodowego Instytutu Dziedzictwa, przeprowadził oględziny, w czasie których zobaczył "gruzowisko pokryte dziką roślinnością", zapoznał się z historią Miasta W. i z dostępnymi informacjami o istnieniu [...] Cmentarza [...] w rejonie ul. [...] oraz o prowadzonych w latach 70- tych wykopaliskach.
Te ustalenia okazały się dla organu konserwatorskiego wystarczające do objęcia całej działki budowlanej nr [...] kwalifikacją jako zabytku - [...] Cmentarza [...].
MWKZ nie podjął żadnych działań zmierzających do identyfikacji granic Cmentarza, ustalenia skutków osunięcia się skarpy w. (podczas którego część terenu Cmentarza zmieniła położenie, a część w ogóle przestała istnieć). Nie wyjaśniono również z jakiego obszaru szczątki zmarłych zostały przeniesione na nowy cmentarz żydowski.
Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie "dane archiwalne" oraz "oględziny terenu" są zdecydowanie niewystarczające dla objęcia nieruchomości prywatnej o znacznej wartości zakazem korzystania.
Przebieg tej sprawy wykazuje, że przesłanką włączenia całego terenu działki nr [...] i jej otoczenia do ewidencji zabytków było przekazanie "karty adresowej cmentarza" przez Narodowy instytut Dziedzictwa. Organ nie dokonał natomiast żadnego sprawdzenia na terenie działki nr [...], czy rzeczywiście kwalifikuje się ona do włączenia do ewidencji zabytków w całości, czy nawet tylko w części.
Włączenie całej działki do ewidencji zabytków jako [...] Cmentarza [...] oznacza zdaniem strony jej faktyczne wywłaszczenie, z tym, że przepisy prawa nie przewidują odszkodowania dla właściciela nieruchomości.
Strona podkreśliła również i to, że MWKZ zajmował się działką skarżącego i pozytywnie uzgadniał planowane zamierzenia inwestycyjne (m.in. z 4 czerwca 2014 r. DP.5151.58.2.2014, z 18 czerwca 2015 r. DP.5151.68.2015).
Strona podkreśliła, że istnienie [...] Cmentarza [...] w rejonie ul. [...] w W. jest faktem powszechnie znanym. Informacje na temat historii Cmentarza można napotkać w Miejskim Muzeum, w publikacjach o dziejach Miasta W., a nawet w Internecie. Całkowicie niewiarygodne jest twierdzenie MWKZ, że "stan wiedzy organu w kwestii historii przedmiotowego terenu w stosunku do roku 2015 lub 2017 zmienił się", w wyniku uzyskania na początku lutego 2022 r. karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W. z Narodowego Instytutu Dziedzictwa.
Stan wiedzy MWKZ o Cmentarzu nie uległ zmianie. Zmieniło się wyłącznie stanowisko tego organu co do zasadności objęcia ograniczeniami w zagospodarowaniu działki nr [...]. Przed "lutym br." MWKZ nie widział podstaw do ograniczenia zagospodarowania tej nieruchomości, prawdopodobnie zdając sobie sprawę, że nie jest w stanie wykazać ani granic Cmentarza, ani ewentualnego usytuowania pozostałych szczątków osób pochowanych na terenie identyfikowanym jako dawny Cmentarz.
Od lutego br. MWKZ całkowicie zmienił stanowisko w tej sprawie i bez zbadania stanu faktycznego nieruchomości, ani zasięgu granic geodezyjnych Cmentarza, wpisał całą działkę nr [...], dla której uprzednio pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy, do ewidencji zabytków. MWKZ pozbawił właściciela nieruchomości prawa do jej zagospodarowania zgodnie z warunkami zabudowy, bez żadnych szans na odszkodowanie.
Jednocześnie organ powołuje się na wyniki badań archeologicznych z lat 1971-1973, które musiały być mu znane w latach 2015-2017.
Strona wskazała także na pozycję ustrojową NID podkreślając brak podstawy prawnej do uznania związania organu konserwatorskiego wynikami działań tej instytucji.
III.
W odpowiedzi na skargę organ, nie kwestionując, że jest ona dopuszczalna, uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie.
Podkreślono, że oceny walorów obiektu dokonano na podstawie oględzin, kwerendy archiwalnej, analizy stanu zachowania oraz przede wszystkim Karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, Cmentarz [...] w W., Weryfikacja cmentarzy w ramach realizowanego przez Narodowy Instytutu Dziedzictwa programu "Oznakowanie cmentarzy żydowskich w RP" (Autor weryfikacji B. M. 09.2018 r., Fotografie B. M. 09.2018 r., Redakcja karty ewidencyjnej J. S. 12.2021).
Zarzuty o charakterze procesowym tj. rzekomego braku podstaw do uznania ww. terenu za zabytek są nietrafne, głównie z tego powodu, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji. Pogląd ten potwierdził m.in. NSA w wyroku z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 96/15.
Organ podkreślił także i to, że stan jego wiedzy w kwestii historii przedmiotowego terenu, w stosunku do roku 2015 lub 2017, zmienił się. Kartę ewidencyjną obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, Cmentarz [...] w W., Organ otrzymał z Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. na początku lutego br. wraz z innymi kartami wykonanymi w ramach programu. Organ został również zobowiązany do włączenia kart ewidencyjnych tych cmentarzy do wojewódzkiej ewidencji zabytków i co za tym idzie, do objęcia ich ochroną konserwatorską.
Organ wprost przyznał, że granice Cmentarza są zatarte i nie zajmował on całej działki nr ew. [...], zaś istotna północna granica obiektu, nie jest obecnie precyzyjne ustalona.
Organ powołał się także na to, że brał pod uwagę "Wytyczne dotyczące ochrony cmentarzy żydowskich w Polsce" opracowane przez Komisję Rabiniczną do spraw cmentarzy w W. Zgodnie z nimi, to że cmentarz uległ w przeszłości zniszczeniu, jak i zagospodarowaniu zakładem produkcyjnym, nie oznacza, że utracił walor miejsca uświęconego. Wytyczne nie zezwalają na kopanie gruntu cmentarza czy usuwanie mas ziemnych.
Organ wskazał także, na zawarte Porozumieniu w sprawie standardów zachowania i upamiętniania cmentarzy żydowskich na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, podpisane w Warszawie 21 grudnia 2018 r. przez Generalnego Konserwatora Zabytków Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej oraz Naczelnego Rabina Polski. Pismem z 25 października 2021 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu przesłał owe porozumienie jako standard postepowania organów ochrony zabytków.
Organ przyznał także, że wobec zatarcia granic i nieustalenia istotnej dla sprawy granicy północnej Cmentarza [...] w W., ochroną konserwatorską objęta jest w zasadzie cała dz. nr ew. [...] w W. Nieporozumieniem w Skardze jest stwierdzenie, że "Nie ma możliwości precyzyjnego odtworzenia granic dawnego Cmentarza względem działki nr [...]. Nie można stwierdzić, czy rzeczywiście granice dawnego Cmentarza obejmowały w całości działkę, czy tylko jej fragment, oraz ewentualnie którą część". Kwestię te można doprecyzować, lecz jedynie poprzez badania nieinwazyjne (np. analizy geodezyjne, georadar) lub inne badania, które mogą być wykonane również na wniosek właściciela.
Kwestia przekształcenia terenu w trakcie budowy P. Zakładów Przetwórstwa Owocowo-Warzywnego w W., osunięcie się skarpy w.j, w świetle standardów ochrony zabytków i wytycznych jest niezasadny i nieistotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego - opisanego wyżej [...] Cmentarza [...], do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podstawę prawną działania organu stanowi art. 22 ust. 2 u.o.z. oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia.
Aktywność tę należy zdaniem Sądu kwalifikować jako czynność organu z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter zewnętrzny, a jej adresatem jest m.in. osoba fizyczna (właściciele nieruchomości nr ew. [...]), podjęta została przez organ w drodze władczego oraz jednostronnego działania. Rację należy zatem przyznać skarżącemu, który twierdzi, że zaszły wszystkie przesłanki uzasadniające kontrolę sądową czynności z zakresu administracji publicznej. Nie jest to przy tym w sprawie kwestionowane.
Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem.
Wskazany przepis ustanawia wymóg dotyczący zapewnienia właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, udziału w wymienionych w nim czynnościach, co wiąże się immanentnie z oceną ich legalności przez sąd. Brak zapewnienia takiego udziału, uwzględniając zwłaszcza doniosły skutek prawny, wynikający z ujęcia zabytku w ewidencji, musi pociągać za sobą negatywną ocenę danej czynności.
Skutki naruszenia obowiązków informacyjnych organu należy widzieć i przede wszystkim oceniać z perspektywy § 15 ust. 4 rozporządzenia, który ustanawia wymóg poinformowania o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (...) na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia. Ma to niewątpliwie na celu umożliwienie właścicielowi nieruchomości włączanej do ewidencji, zajęcie stanowiska, a przede wszystkim przedstawienie argumentacji przeciwko planowanej czynności.
Jakkolwiek więc w tym, co MWKZ nadesłał do Sądu, nazywając to "aktami administracyjnymi", brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat doręczenia m.in. skarżącemu zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to jednak okoliczność ta zdaje się być przyznana przez stronę, która nie kwestionuje otrzymania pisma WKZ z 20 maja 2022 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej Cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków, chociaż nie znajduje się ono w aktach.
Powyższe, jakkolwiek przyznane, nie sanuje jednakże braku możliwości weryfikacji twierdzeń skarżącego, podnoszącego szereg okoliczności, bez których wyjaśnienia i rzetelnego odniesienia się, zaskarżona czynność jest co najmniej przedwczesna, o ile w ogóle uzasadniona. Chodzi zwłaszcza o brak jakiejkolwiek zewnętrznej ale i wewnętrznej cechy zabytku, na skutek jej całkowitej utraty oraz widocznej już na "pierwszy rzut oka", nieprecyzyjności w określeniu położenia zabytku.
Kontynuując merytoryczną ocenę sprawy, nie sposób nie zauważyć, że wystarczającą podstawą działania organu i dokonanego włączenia karty Cmentarza do ewidencji wojewódzkiej, była wyłącznie nadesłana przez NID karta ewidencyjna. Stanowi ona przy tym załącznik do akt sądowych, a nie element akt administracyjnych. W związku z tym Sąd przypomina, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, WKZ włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także, czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.
Kontrola legalności czynności włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zatem dokonania gruntownej weryfikacji, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał sprawdzenia danych zawartych w karcie ewidencyjnej oraz załączonej do niej dokumentacji fotograficznej. Rozporządzenie oczywiście nie precyzuje, co należy rozumieć przez "wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym" sprawdzenie danych zawartych w karcie, jednakże należy do tych czynności stosować ogólne, kodeksowe zasady rzetelnego działania organu i dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej.
Zdaniem Sądu, MWKZ nie wypełnił powyższych obowiązków w sposób prawidłowy, w zasadzie ograniczając się do wizyty w terenie i zatwierdzając kartę nadesłaną przez NID. Z całokształtu wypowiedzi organu wynikającej z odpowiedzi na skargę wynika wręcz przekonanie MWKZ, że te jest związany kartą nadesłaną przez NID, będący podmiotem pomocniczym przy ministrze właściwym ds. kultury. Sąd zaznacza, że nawet dokumentacja archeologiczna została przedłożona dopiero na etapie postępowania sądowego i nie była analizowana w ramach procedury ujawnienia karty ewidencyjnej zabytku, zwłaszcza przez stronę najbardziej tym zainteresowaną, a więc właściciela. Przemawia za tym przede wszystkim "chaos" panujący w aktach prowadzonych przez organ, w których nie można ustalić żadnej chronologii działań i zdarzeń, przez co ich gwarancyjna rola praw procesowych oraz materialnych strony jest znikoma.
Co więcej, nawet dowody przedłożone przez organ w toku postępowania sądowego, nie zostały zweryfikowane i ocenione w sposób należyty przez MWKZ. Jeśliby bowiem tak było, organ bez wątpienia dostrzegłby to, że z "Karty ewidencji stanowiska archeologicznego" wynika niezbicie, że "kirkut" - cmentarz żydowski, został przebadany i stwierdzono jego występowanie jedynie na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]. Potwierdzają to mapy, wskazujące na lokalizację stanowiska archeologicznego właśnie na tych działkach, położonych nad ul. [...], na wysokości dawnego mostu przez W. (por. stanowisko nr 68 na mapie). Jakkolwiek działka nr ew. [...] ma nieregularny kształt i częściowo znajduje się pod działką nr ew. [...], to jednak zaznaczone stanowisko archeologiczne jest wyraźnie i jednoznacznie umiejscowione pomiędzy ul. [...], a [...], nie zaś na działce nr ew. [...]. Organ nie mógł zatem bezrefleksyjnie zatwierdzić karty ewidencyjnej, nie poddając jej stanowczej i krytycznej ocenie, czego bez wątpienia nie uczynił.
Jest to tym bardziej jaskrawe, jeżeli uwzględni się wyjątkowy brak precyzji karty samej ewidencyjnej zabytku, sporządzonej przez NID. W zasadzie nie wiadomo, na podstawie jakich badań i twierdzeń, NID doszedł do wniosków, o zlokalizowaniu cmentarza na działce skarżącego nr ew. [...]. Dodatkowo, co trafnie wskazuje skarga, organ "zawłaszcza" i rezerwuje cały teren działki, pomimo że sam doskonale zdaje sobie sprawę, że nie jest w stanie określić precyzyjnie granic Cmentarza i wie, że mógł on ewentualnie zajmować jedynie część działki skarżącego.
Za nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego należy uznać takie działanie organu, który niejako "na wszelki wypadek" dokonuje ujęcia danej nieruchomości w ewidencji zabytków, wiedząc i zdając sobie sprawę, jakie skutki to wywołuje oraz uświadamiając sobie, że z całą pewnością działka skarżącego nie mieści się w całości w ramach tego cmentarza.
Inną, istotną kwestią jest również nieprecyzyjność samego ujęcia cmentarza w ewidencji wojewódzkiej. Organ włącza bowiem kartę ewidencyjną Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] i na południe od niej w kierunku skarpy w.. Wskazać trzeba, że za działką nr ew. [...] w kierunku rzeki W., znajdują się jeszcze działki nr ew. [...] (identyfikator [...]), nr ew. [...] (identyfikator [...]) i nr ew. [...] (identyfikator [...]), przy czym każda z tych działek jest o wiele szersza i rozleglejsza, niż działka nr ew. [...]. Nie jest zatem możliwe ustalenie, co konkretnie organ ujmuje w ewidencji, poza tym, że z pewnością wpisuje całą działkę nr ew. [...].
Wreszcie należy zwrócić uwagę organowi, że wcale nie bez znaczenia pozostaje fakt, czy na działce nr ew. [...] w ogóle znajdują się bądź kiedykolwiek znajdowały się groby (cmentarz). Jeżeli organ ma wątpliwości, co do przebiegu granic cmentarza, to nie może działać w ten sposób, że obejmuje ochroną wszystko, co wydaje mu się "podejrzane", a później, w miarę upływu lat będzie to doprecyzowywał. MWKZ zdaje się nie dostrzegać, że decyduje o cudzej własności, wprowadzając ograniczenia w zasadzie wyłączające możliwość dysponowania tą nieruchomością. Nie może zatem uzasadniać swoich działań ani odgórnym nakazem płynącym z NID, czy ministerstwa, ani też obawą, że cokolwiek mógłby pominąć. Organ albo wie, gdzie znajduje się dany zabytek i jakie działki obejmuje, albo tego nie wie. Jeśli w grę wchodzi ta druga sytuacja, to nie jest uprawniony, aby w istocie faktycznie wywłaszczać obywatela z prawa własności, bez jakiegokolwiek odszkodowania.
Końcowo Sąd wskazuje również, że w Rzeczypospolitej Polskiej, póki obowiązuje Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., źródłem prawa powszechnie obowiązującego nie jest fakt zawarcia porozumienia przez rząd polski, z jakimkolwiek kościołem czy związkiem wyznaniowym. Nie jest to z całą pewnością źródło prawa, którym może kierować się organ załatwiając sprawę, w której występuje interes prawny obywatela.
Szanując prawo wewnętrzne każdego uznanego w Polsce kościoła czy związku wyznaniowego, Sąd wskazuje, że organy nie mogą się nim kierować w sposób wyłączny, bez uwzględnienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To natomiast, daje szczególną gwarancję i ochronę prawu własności. Z całym więc szacunkiem dla zmarłych i wierzeń wyznawców wszelkich religii, działania organów nie mogą się nim kierować, ignorując powszechnie obowiązujące normy prawne, wiążące ochronę zabytków z cechą jaką jest wartość zabytkowa, a nie religijna (choć czasami niewątpliwie mogą się one pokrywać). Organ zapomina przy tym, że nie jest organem mającym chronić daną religię i jej wierzenia, a zabytki. Twierdzenie w kontekście tego, że bliżej nieokreślone położenie cmentarza, powiązane z wierzeniami wyznawców judaizmu o nienaruszalności miejsca pochówku, niestety nie uzasadnia ingerencji i "zamrożenia" całej działki należącej do innej niż związek wyznaniowy osoby. Takie twierdzenie, wyłącznie jako uzupełnienie rozważań merytorycznych, byłoby dopuszczalne, gdyby właścicielem nieruchomości obejmowanej ochroną, był właśnie związek wyznaniowy. Tymczasem w tej sprawie, właścicielem nieruchomości jest osoba fizyczna, zaś organ w ogóle nie wykazał, aby na działce nr ew. [...], kiedykolwiek istniał cmentarz. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ ma rozdzielać elementy religijne, od wartości zabytkowych, chyba że w sposób jednoznaczny wykaże, że wzajemnie się one przenikają, tworząc całość podlegającą ochronie konserwatorskiej. Tak jest np. w sytuacji istnienia zabytków o ściśle religijnych konotacjach, np. kościołów, meczetów, bożnic żydowskich, itp., które oprócz wartości stricte religijnych dla wyznawców danej wiary, posiadają także "aktywną" substancję zabytkową, uzasadniającą daleko idącą ochronę.
Sam więc fakt, że kiedyś, być może na działce nr ew. [...] istniał cmentarz, nie uzasadnia jeszcze per se ujmowanie jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Dość przy tym wskazać, że obowiązkiem właściciela, w razie wykrycia w trakcie korzystania z nieruchomości, miejsc spoczynku, mogących nosić jednocześnie cechy zabytkowe, jest niezwłoczne powiadomienie właściwych organów konserwatorskich. Działania ignorujące takie obowiązki, podlegają stosownej penalizacji, o czy skarżący winien pamiętać.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził bezskuteczność czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej Cmentarza [...] w W., położonego przy ul. [...], na działce nr ew. [...] (gmina Miasto W., powiat p.) i na południe od niej w kierunku skarpy w., powstałego ok. 1500 roku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się uiszczony wpis (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).