VII SA/Wa 1706/12

VII SA/Wa 1706/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 1150/13 - Wyrok NSA z 2014-11-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. kwotę 2260 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego w [...] na postawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo
budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył firmie "[...]"
Spółka Akcyjna w C., ul. P. karę w wysokości 150000 zł. z tytułu
nielegalnego użytkowania: wagi samochodowej, magazynu płaskiego surowców
workowych do produkcji, wieży technologicznej, budynku przyjęcia zbóż, budynku
ekspedycji realizowanych w ramach obiektu pn. mieszalnia pasz zlokalizowanych na
działkach nr ew. [...] i [...] położonych w R.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu
zażalenia "[...]" Spółka Akcyjna w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z
2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podziela ustalony przez organ I
instancji stan faktyczny polegający na przystąpieniu do użytkowania przez skarżącą
spółkę wskazanych w postanowieniu obiektów budowlanych bez uzyskania stosownego
pozwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował
również sposób obliczenia kary.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że
pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W szczególności stwierdził, że nie
można zgodzić się z tezą, iż od [...] września 2011 r. w zakładzie trwa rozruch
technologiczny. W ocenie organu przeczy temu zgromadzony materiał dowody.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie złożyła Spółka Akcyjna "[...]".
W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucili :
1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu
postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych
przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania - art. 136 i 138 ustawy Kodeks postępowania
administracyjnego, poprzez zaniechanie przez w/w organ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia
utrzymującego postanowienie organu I instancji bez podstawy do podjęcia takiego
postanowienia;
3. naruszenie przepisów - art. 59g ust. 1 oraz 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,
które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji,
gdy organy nie udowodniły, iż mieszalnia pasz należąca do skarżącego jest
użytkowana.
Podnosząc powyższe zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonego
postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postanowienia organu I
instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka wykazywała, że organy nadzoru
budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia
istotnych dla sprawy okoliczności w sposób prawidłowy. W konsekwencji
bezpodstawnie uznano, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej mieszalni
pasz podczas, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić
organ do wniosku, iż doszło jedynie do prób i testów podczas rozruchu
technologicznego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru
Budowlanego podtrzymał własną argumentację i wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod
względem zgodności z prawem.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z
prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej
winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes
społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi
w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie
zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej
staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności
organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego
przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone
w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia
26 maja 1981 r., sygn. akt S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem
SN z dnia 23 listopada 1994 r" sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83,
ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w
materiale dowodowym, ale niekompletnym.
W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych
dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu, w szczególności nie odniósł się
wyczerpująco do argumentacji zawartej w zażaleniu.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego
był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia
do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i
55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu
budowlanego.
W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za
przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź
bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną
wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu
budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których
mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu
podwyższeniu.
Pamiętać jednak przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej
wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na
celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do
użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła.
Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest
konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy
prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane tj. przystąpienia do
nielegalnego użytkowania.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.
1118 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu
budowlanego.
Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane
kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że
ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie
adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa.
A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie
do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w
konkretnej sprawie.
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sformułowaniem
"przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do
użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora
bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na
trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.
Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się na to, że nałożenie kary
administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest
nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo
budowlane, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu
na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo
budowlane.
W świetle poczynionych wyżej rozważań wskazać należy, że podstawowym
dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być
pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W
przedmiotowej sprawie, nie wynika z akt administracyjnych organu I instancji czy
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał na podstawie tych dokumentów. W
aktach organu odwoławczego również brak jest tego dokumentu. O ile można
domniemywać, że organ I instancji dysponował pozwoleniem na budowę, natomiast
przekazał je wraz z aktami innego postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Warszawie, to organ II instancji nie wskazał aby w
postępowaniu odwoławczym w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z
dnia [...] marca 2012 r. dokument ten posiadał.
W świetle powyższych okoliczności trudno uznać, że kontrola instancyjna
[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa. Nie
dysponując pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym nie
można odpowiedzialnie odnieść się do kwestii przynależności wskazanych w
postanowieniu obiektów do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kategorii
obiektu jak też zawarcia stosownego pouczenia o obowiązkach i warunkach
wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Pamiętać przy tym należy,
że kontrola organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do kwestii podniesionych w
środku odwoławczym.
W ocenie Sądu już tylko z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie mogło
się ostać.
Nie można też przyjąć, że ustalono w sposób wyczerpujący stan faktyczny
dotyczący przystąpienia do użytkowania, w szczególności w kwestii podnoszonego
przez skarżącą "rozruchu technologicznego".
Ustawa - Prawo budowlane jak już wcześniej wskazano nie zawiera definicji
pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów
prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71 a ustawy) przyjąć
można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu
powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku
użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru
pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu
nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego
części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie
użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego,
jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i
długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób
generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06).
Niemniej dla porządku należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego daje się zauważyć prezentowanie rozbieżnych poglądów w tej
kwestii, czego przykładem (nie jedynym) jest wyrok powoływany przez skarżącą Spółkę.
Organ nie podzielił argumentacji strony, że w niniejszym przypadku nie miał
miejsca fakt użytkowania, tylko tzw. "rozruch technologiczny", wywodząc, że
niewątpliwym jest, że inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do
użytkowania obiektu nie uzasadniając szerzej swego stanowiska w tym zakresie.
Okoliczność ta nie jest na tyle jednoznaczna i oczywista i w związku z tym wymagała
przedstawienia przez organ szerszej argumentacji. W tej sytuacji za uzasadniony
należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Na marginesie należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę
uznaje za całkowicie błędne, bo pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych,
utożsamianie przez skarżącą spółkę budynku z jego wyposażeniem, uznając, że
konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia
inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed
przystąpieniem do tegoż użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn.
akt II OSK 1109/09).
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności
prawidłowo skompletuje materiał dowodowy, w oparciu o który przeprowadzi ocenę
przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Następnie
wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z
art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami
Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.