II SA/BK 901/21

II SA/Bk 901/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1502/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 59 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki części ogrodzenia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2021 r. znak [...], którym odmówiono M. G. umorzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymuszenia do częściowej rozbiórki ogrodzenia.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] października 2019 r. znak [...], którą nałożono na M. G. (dalej: inwestor) rozbiórkę części ogrodzenia o długości 30m do wysokości maksymalnej 2,2m znajdującego się na działce nr [...] w odległości zmiennej od 3m do 3,5m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...] i wysokości 6m, położonych w miejscowości S. gmina Z.
W dniu [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę na działce inwestora ustalając dobudowanie do wskazanego w ww. decyzjach ogrodzenia - drewnianego zadaszenia o szerokości około 5m i powstanie w ten sposób konstrukcji wiaty.
W dniu [...] lipca 2020 r. PINB wystosował do inwestora upomnienie wzywające do wykonania obowiązku w terminie siedmiu dni. Upomnienie doręczono osobiście inwestorowi [...] lipca 2020 r.
Podczas kontroli w dniu [...] października 2020 r. stwierdzono niewykonanie obowiązku.
W dniu [...] grudnia 2020 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono inwestorowi [...] grudnia 2020 r.
Kontrola na miejscu w dniu [...] marca 2021 r. po raz kolejny potwierdziła niewykonanie obowiązku częściowej rozbiórki ogrodzenia.
W tych okolicznościach postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. PINB nałożył na M. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w kwocie 10 000 zł. Postanowienie nie zostało zaskarżone.
W piśmie z [...] lipca 2021 r. inwestor wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że na działce nr [...] nie istnieje ogrodzenie wymienione w decyzjach nakazujących jego częściową rozbiórkę oraz w kolejnych orzeczeniach, bowiem na działce tej znajdują się wiaty pełniące funkcję ochronną przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych. Są one niezbędne w prowadzonym gospodarstwie agroturystycznym związanym z hodowlą koni ujeżdżeniowych. Wskazał, że zgodnie z art. 29 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), od 1 stycznia 2017 r. wolnostojące budynki gospodarcze do 35 m2 w zabudowie zagrodowej nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jeśli są realizowane na działkach zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Podobnie wiaty o powierzchni do 50 m2 realizowane na działkach jak wyżej.
Tożsamy z ww. wnioskiem M. G. złożył do Wojewody P., który na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek do PINB.
Podczas kontroli w dniu [...] lipca 2021 r. pracownicy PINB ustalili, że sporne ogrodzenie na działce nr [...] nie zostało rozebrane.
Następnie M. G. w pismach z [...] sierpnia 2021 r. wniósł o umorzenie prowadzonych postępowań egzekucyjnych, a w piśmie z [...] sierpnia 2021r. wniósł o umorzenie grzywny.
Postanowieniem z [...] września 2021 r. PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...]. W podstawie prawnej orzeczenia wskazał przepis art. 59 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i wywiódł, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek umorzenia. Zdaniem PINB, zmiana parametrów inwestycji czy jej rozbudowa po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie powoduje niewykonalności obowiązku i nie może stanowić przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nadto, argumenty inwestora zmierzają do podważenia decyzji nakazującej częściową rozbiórkę ogrodzenia, podczas gdy na tym etapie postępowania nie jest to możliwe ze względu na treść art. 29 § 1 u.p.e.a. wykluczającą badanie w postępowaniu egzekucyjnym zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro podczas kontroli [...] lipca 2021 r. stwierdzono niewykonanie obowiązku oraz dodatkowe rozbudowanie ogrodzenia o zadaszenie i słupy – brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. G. Wskazał na wykonanie obowiązku i "doprowadzenie ścian" do wymaganej wysokości 2, 2 m.
W dniu [...] września 2021 r. przeprowadzono ponownie kontrolę na działce nr [...] stwierdzając usunięcie części desek stanowiących wykonanie obiektu zakwalifikowanego przez organy nadzoru budowlanego jako drewniane ogrodzenie, jednak nie stwierdzono ścięcia drewnianych słupków (na których deski były przymocowane) do wysokości 2,2m. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
Zaskarżonym postanowieniem PWINB utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji z [...] września 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie występuje wątpliwość co do niewykonania obowiązku nakazanej rozbiórki. Nie jest nim bowiem dobudowanie do istniejącego ogrodzenia – zadaszenia i wykonanie w ten sposób wiaty. Brak wykonania obowiązku stwierdzono czynnościami kontrolnymi w dniu [...] września 2021 r.
Skargę na postanowienie PWINB złożył do sądu administracyjnego M. G. Zarzucił naruszenie:
1) art. 3 pkt 9 i art. 21 ust. 1 pkt 21 P.b. przez błędną wykładnię;
2) § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną wykładnię;
3) art. 154 § 1 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie;
4) przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wywiódł, iż organy błędnie zakwalifikowały obiekty wzniesione na jego działce. Te bowiem – jak od początku wskazywał – nie stanowią ogrodzenia ale wiatę, której budowę rozpoczął od wzniesienia jej ściany (nazwanej przez organy ogrodzeniem). Wskazał na brak legalnej definicji ogrodzenia, co powinno skłonić organy do sięgnięcia do zwyczajowego sposobu rozumienia pojęcia "płotu". Wywiódł następująco, jeśli jakieś naniesienie na gruncie jest oddalone od granicy, a taka sytuacja ma miejsce w przypadku spornego obiektu, to nie pełni funkcji ogrodzenia, co umknęło organom. Tym samym wnioski organów są sprzeczne ze stanem faktycznym, a na jego działce nigdy nie było tego "ogrodzenia", bowiem stanowi ono ścianę wiaty. Nie zbadano całokształtu materiału dowodowego i orzeczono wbrew przepisom Prawa budowlanego, Kodeksu cywilnego i zasadom języka polskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie akcentując znaczenie regulacji art. 29 § 1 u.p.e.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Kontrola sądu w sprawie niniejszej dotyczy postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowane są w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Co do zasady umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel z powodu wystąpienia przyczyn niedopuszczalności prowadzenia (vide P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.).
W kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym skarżący nie wskazał podstaw umorzenia wprost, przez wymienienie konkretnego punktu art. 59 § 1 u.p.e.a., jednak powoływane przez niego okoliczności wskazują, że należy rozważyć punkt 1 – niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, bądź punkt 2 – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Z niedopuszczalnością egzekucji mamy do czynienia co do zasady z przyczyn formalnych. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Z żadnym z tych przypadków nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżący wskazuje jakoby egzekucja była prowadzona wobec innego obiektu budowlanego (ogrodzenia) niż faktycznie istniejący na gruncie (w jego ocenie chodzi o ścianę wiatę a nie o ogrodzenie). Sporna między organem egzekucyjnym a skarżącym kwalifikacja obiektu budowlanego według konkretnego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec którego to obiektu prowadzona jest egzekucja, nie stanowi jednak formalnej przeszkody do przymusowego realizowania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej, na podstawie której został wystawiony tytuł wykonawczy. Skoro decyzja ostateczna jest wykonalna (z akt sprawy ani z wypowiedzi skarżącego nie wynika, aby decyzja nakazująca częściową rozbiórkę obiektu zakwalifikowanego przez organy jako ogrodzenie została uchylona przez sąd administracyjny bądź wstrzymano jej wykonanie) – nie ma podstaw prawnych w postępowaniu egzekucyjnym aby tę kwalifikację podważać. Nie jest to etap postępowania prowadzonego wobec konkretnego obiektu budowlanego, który temu podważaniu służy.
Druga z możliwych do rozważenia w sprawie niniejszej przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zachodzi gdy istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku np. obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji bądź występują różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty; obowiązek jest niewykonalny z przyczyn prawnych, gdy decyzja nakładająca obowiązki jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym w ten sposób, że strona zostaje zobowiązana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu ani względy ekonomiczne, ani finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (vide P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.). Takie okoliczności również w rozpoznawanym przypadku nie wystąpiły, w szczególności przyczyny wskazane przez skarżącego nie świadczą o wystąpieniu trwałych, nieusuwalnych przeszkód od niego niezależnych, obiektywnie uniemożliwiających wykonanie obowiązku. Nie stanowi bowiem takiej przeszkody zrealizowanie robót budowlanych na obiekcie nazwanym przez organy ogrodzeniem – w sposób powodujący powstanie wiaty. Jak wynika z załączonych do akt zdjęć, konstrukcja "rozbudowanego" do wiaty "ogrodzenia" nie jest ani z przyczyn ekonomicznych, faktycznych czy konstrukcyjnych niemożliwa do doprowadzenia do stanu zgodnego z decyzją rozbiórkową z [...] grudnia 2019 r. Nie jest procesem skomplikowanym technicznie bądź organizacyjnie obniżenie "ogrodzenia" w sposób wynikający z tej decyzji (po usunięcie desek, ścięcie słupków i obniżenie wysokości dachu).
Skarżący zwrócił też uwagę na częściowe wykonanie obowiązku, które podczas kontroli w dniu [...] września 2021 r. opisano jako usunięcie desek stanowiących ogrodzenie (do wysokości 2,20 m) ale bez obniżenia słupków, na których te deski były przymocowane, wskutek czego słupki nadal stanowią konstrukcję podtrzymującą zadaszenie. Wskazać jednak należy, że w obecnym stanie prawnym (od [...] sierpnia 2020 r.) wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego lub w jego trakcie nie stanowi przesłanki umorzenia tego postępowania, ale może być podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, jeżeli zobowiązany wykonał obowiązek w całości albo w części po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego – odpowiednio – w całości albo w części, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia. Natomiast wykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być uznane za wynik wszczętej przeciwko niemu egzekucji. W każdym przypadku wykonania obowiązku zobowiązany może zmusić organ egzekucyjny i egzekutora do odstąpienia od czynności egzekucyjnych, okazując dowód wykonania obowiązku art. 45 § 1 u.p.e.a.) – vide P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne ..., teza 5 do art. 59 u.p.e.a.).
Niezależnie jednak nawet od tego, w tej samej literaturze przedmiotu na tle poprzedniego brzmienia art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dopuszczającego możliwość częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji częściowego wykonania obowiązku wskazywano, że jeśli zakres obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczy części obiektu budowlanego stanowiącej całość w sensie funkcjonalnym – obowiązek podlega wykonaniu w całości (vide także np. wyrok NSA w sprawie II OSK 301/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu, brak jest również podstaw do tego, aby przyjąć wystąpienie innych wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości bądź w części. Z oczywistych względów nie występują przesłanki wymienione w art. 59 § 1 pkt 4, 5, 6 u.p.e.a. Brak jest również przepisów odrębnych, które wyłączają w przypadku jak niniejszy egzekucję administracyjną (pkt 7). Nie zachodzi również przypadek z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., bowiem tytuł wykonawczy spełnia wymagania ustawowe wynikające z art. 27 u.p.e.a. – na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 968 ze zm.), który przewiduje stosowanie tytułu wykonawczego według wzoru z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 850) ale nie dłużej niż przez 9 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia z 25 maja 2020 r. (czyli od 30 lipca 2020 r.). Tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej został wystawiony 7 grudnia 2020 r.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeszcze raz przypomnieć należy, że decyzja z [...] grudnia 2019 r. nakazująca częściową rozbiórkę ogrodzenia pozostaje w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II FSK 2794/16, "Niezależnie od szerokiego nawet rozumienia kompetencji do badania istnienia obowiązku przez organ egzekucyjny, nie może on wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. [...] Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w art. 128 O.p. (szerzej na ten temat: E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz /red./ System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 512 – 514 oraz powołane tam orzecznictwo)". Generalnie zatem zarzuty dotyczące podstaw prawnych nałożonego obowiązku rozbiórki (w tym też kwalifikacji objętego rozbiórką obiektu jako płotu bądź części wiaty – jej ściany) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, w szczególności w ramach badania przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku), w sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa funkcjonuje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania a nadto sam inwestor nie zrealizował egzekwowanego obowiązku.
Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się zaś innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.).