VII SA/Wa 1694/18

VII SA/Wa 1694/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 271/20 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 138 § 1 pkt 2, art 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "[...]" [...] sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. j. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] października 2017 r., znak: [...], stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] ("Prezydent") z [...] lipca 1999 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") uchylił ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.
Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 7 grudnia 2009 r. [...] Spółka z o.o. [...] ul. [...] (po przekształceniu - [...] spółka jawna) - właściciel działki nr [...] obręb [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (wskazanym w decyzji) inwestorom pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: "budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną: wod.- kan., elektr., gaz, - jako II etap inwestycji pn.: - zabudowa mieszkaniowa, adres zamierzenia [...], ul. [...], na działce nr [...], południowa część działki nr [...] obręb [...]".
Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2010 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...] uznając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art 33 ust .1 i art 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
GINB decyzją z [...] stycznia 2011 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z [...] maja 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...], z uwagi na nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), tj. sprzedaż mieszkań i udziałów w nieruchomości wspólnej.
GINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na skutek skargi [...] (jednego z inwestorów) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2373/12, oddalił skargę na decyzję GINB. Sąd stwierdził, że fakt zmiany właściciela nieruchomości nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do której nie ma bowiem przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisywanych im kompetencji.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda decyzją z [...] września 2014 r., znak: [...], stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w toku postępowania nieważnościowego do organu zwrócono niekompletne akta administracyjne, tj. stwierdzono brak projektu budowlanego. Organ wojewódzki zwrócił się do właścicieli i zarządcy budynków objętych inkryminowaną decyzją o wypożyczenie projektu, który nie został udostępniony. Przesłano natomiast tzw. Projekt wykonawczy, który nie był przedmiotem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawczyni postępowania nieważnosciowego przekazała zaś wydruki fotokopii z akt i elementy projektu budowlanego. Wojewoda stwierdził, że pomimo tych braków dysponował ustaleniami dokonanymi w toku wcześniej przeprowadzonego postępowania, które zostały opracowane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. Analiza posiadanego materiału dowodowego wykazała, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (projekt budowlany nie jest bowiem zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] stycznia 1998 r., nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją tego organu z [...] czerwca 1998 r., nr [...]).
GINB decyzją z [...] marca sierpnia 2015 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że działania w celu odtworzenia zaginionych akt były niewystarczające.
W wyniku wezwania organu wojewódzkiego, pismem z 12 maja 2015 r., inwestor przekazał kserokopię projektu budowlanego potwierdzoną za zgodność z oryginałem oświadczając, że jest to ostatni egzemplarz będący w posiadaniu inwestora.
Decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], Wojewoda stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], z argumentacją wcześniej prezentowaną (niezgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).
Powyższa decyzja została uchylona decyzją GINB z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], z przyczyn procesowych (13 lutego 2014 r. zmarł jeden z inwestorów [...]).
Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji ustalił, że następcą prawnym zmarłego jest syn – [...], którego poinformowano o toczącym się postępowaniu. Następnie, decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], Wojewoda stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], wskazując jak wcześniej, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji nie spełniającej wymagań decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 35 Prawa budowlanego.
Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], GINB uchylił ww. decyzję Wojewody z uwagi na nieustalenie pełnego kręgu stron postępowania.
Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda - na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. - stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 35 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że funkcjonowanie od lat zrealizowanych na podstawie inkryminowanej decyzji obiektów budowlanych a także możliwość realizacji na sąsiednich działkach obiektów o podobnych gabarytach (decyzja Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy z 2009 r.) wskazują, na brak konieczności wyeliminowania decyzji przez jej unieważnienie. Ponadto skutki gospodarcze i racje ekonomiczne zrealizowania inwestycji na podstawie ww. decyzji są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosła skarżąca.
GINB powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r., uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lipca 1999 r.
Na wstępie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. GINB wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.
Następnie organ drugiej instancji podniósł, że w aktach sprawy znajduje się przesłana przez strony postępowania szczątkowa dokumentacja (kserokopie i fotokopie) projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...]. Wyjaśnił jednocześnie, że przy piśmie z 28 czerwca 2012 r. przekazującym odwołanie od decyzji Wojewody z [...] maja 2012 r. nie przesłano do organu odwoławczego projektu budowlanego, zaś z notatki służbowej pracownika GUNB z 6 lipca 2012 r. wynika, że stwierdzone uchybienia w decyzji Wojewody obligują do jej uchylenia, "przy czym projekt budowlany nie jest potrzebny".
Następnie, GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę.
Pismem z 23 listopada 1998 r., inwestorzy reprezentowani przez [...] oraz [...] wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Segmentu "[...]" Zespołu Zabudowy Mieszkaniowej na terenie położonym w [...] na działce nr ewid. [...] oraz południowej części działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...]. Organ podniósł, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, iż inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr ewid. [...] oraz częścią działki nr ewid. [...]), jednakże w aktach sprawy dotyczących decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 1998 r., nr [...], obejmującej budowę budynków "[...]" i "[...]" będącej przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia GINB z [...] maja 2018 r., znak: [...]), znajduje się wypis z aktu notarialnego z [...] listopada 1997 r., sporządzonego przed notariuszem [...], rep. [...] nr [...] (dot. działki nr ewid. [...]) oraz umowa dzierżawy zawarta [...] kwietnia 1998 r., pomiędzy [...], a inwestorami reprezentowanymi przez [...] oraz [...], zezwalającą inwestorom na wykorzystanie części działki nr ewid. [...] (o powierzchni ok. 1000 m2) na cele budowlane.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej podnoszonego w trakcie postępowania, dotyczącego błędnego przyjęcia przez Prezydenta, że ww. umowa dzierżawy stanowi ważną czynność prawną, GINB wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie "ważności" zawartej umowy dzierżawy. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dalej, GINB podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że Prezydent decyzją z [...] stycznia 1998 r., nr [...], ustalił na wniosek inwestorów reprezentowanych przez [...] Studio Architektury "[...]" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą Zespół Zabudowy Mieszkaniowej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1998 r., nr [...]. Zmiana pierwotnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegała m. in. na rozszerzeniu terenu inwestycji o część południową działki nr ewid. [...]. Warunki zostały określone na podstawie ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1994 r.
Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Następnie organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z treści ww. decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1998 r., nr [...], wynika iż "(...) W/w działka w części południowo-zachodniej położona jest na głębokość od 61 m do 99 m od ulicy [...] w [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8 m, do najwyższego gzymsu i 13 m od kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. W pozostałej części północnej działka położona jest w obszarze tras komunikacyjnych - [...]- z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ulicę główną o ruchu przyspieszonym. Ponadto niewielki fragment północno - zachodni o szerokości maks 7,5 m znajduje się w obszarze usług publicznych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: usługi, nauki, oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej; obiekty administracji publicznej i sakralne; urządzenia specjalne w tym zakłady karne. (...) na obszarach mieszkaniowych w trybie § 19 pkt 2 w/w. uchwały dopuszcza się odstępstwo od norm intensywności nie więcej niż o 15%."
Zdaniem GINB, analiza posiadanych akt sprawy nie wykazała (wbrew ocenie organu pierwszej instancji), aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1998 r., zmienionej decyzją z [...] czerwca 1998 r., co do wysokości spornych budynków. Wymagana wysokość wynosi maksymalnie 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy; projektowana zaś - 11,45 m – w najwyższym punkcie (tak: dokumentacja przesłana przez strony postępowania do sprawy znak: [...], przy piśmie z 25 sierpnia 2014 r. oraz 28 sierpnia 2014 r., rys. przekrój; nr [...]). Skoro więc decyzja z [...] stycznia 1998 r. dopuszczała wysokość zabudowy 13 m do kalenicy, to w ocenie GINB zaprojektowanie budynków z dachami płaskimi o wysokości 11,45 m nie może prowadzić do uznania, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...], narusza rażąco ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości zabudowy.
GINB wskazał, że zgodnie z postanowieniami ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1998 r., dopuszczalny wskaźnik zabudowy na obszarze mieszkaniowym M4 wynosi 0,4. Zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego z [...] listopada 1997 r., rep. [...] nr [...], powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 5746 m2, natomiast zgodnie z postanowieniami powołanej umowy dzierżawy [...] kwietnia 1998 r. część wydzierżawionej działki nr ewid. [...], wynosi 1000 m2 (zob. umowa dzierżawy oraz mapa syt. wys. z uzbrojeniem terenu, zespół zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] znajdująca się w teczce opisanej numerem [...] przesłanej wraz z aktami sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 1998 r., nr [...]). Tym samym, łączna powierzchnia terenu inwestycji w granicach opracowania wynosi 6746 m2. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że całkowita powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycje wynosi 7946 m2 (2200 m2 powierzchni terenu części działki nr ewid. [...] oraz 5746 m2 powierzchni terenu działki nr ewid. [...]), co oznacza, że dla obszaru o powierzchni 7946m2 (obszar całego terenu inwestycji) wskaźnik zabudowy wynosi 0,459 (iloraz powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków "[...]", "[...]" i "[...]" - 3650,1 m2 przez obszar całego terenu inwestycji - 7946 m2). GINB wskazał, że nieruchomość inwestycyjną stanowi działka nr ewid. [...] i część działki nr ewid. [...] (1000 m2). A zatem łączna powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej wynosi 6746 m2. Należy również zwrócić uwagę, że część powierzchni nieruchomości inwestycyjnej (2126 m2) stanowi teren [...] - obszar tras komunikacyjnych. Tym samym powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej M4 - obszar mieszkaniowy, wynosi 4620 m2 (łączna powierzchnia 6746 m2 nieruchomości inwestycyjnej pomniejszona o 2126 m2 powierzchni terenu [...]- obszar tras komunikacyjnych). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że współczynnik zabudowy dla spornej inwestycji wynosi 0,79 (iloraz powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków "[...]", "[...]" i "[...]" - 3650,1 m2 przez obszar terenu M4 - obszar mieszkaniowy - 4620 m2) i znacząco przekracza wyznaczoną w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1998 r. zmienionej decyzją z [...] czerwca 1998 r., nr [...], dopuszczalną intensywność zabudowy, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnego odstępstwa od norm intensywności zabudowy o nie więcej niż 15% (co daje maksymalną dopuszczalną wartość zabudowy o wartości 0,46).
W świetle powyższej argumentacji GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceniając skutki wskazanego wyżej naruszenia nie można pominąć tego, iż od wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], upłynęło ponad 18 lat. Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 18 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, oraz po okresie 10 lat jej funkcjonowania bez kwestionowania jej przez żadną ze stron postępowania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, to nie spełniono jednego z podstawowych elementów warunkujących uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Następnie GINB wskazał na art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stwierdził, że braki w zebranym materiale dowodowym (w szczególności brak projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji) uniemożliwiają dokonanie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi, a tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja ta jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego oznaczenia działki nr ewid. [...] w sentencji decyzji Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...], organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w treści tej decyzji jako działkę inwestycyjną wskazano działkę nr ewid. [...] oraz "południową część działki nr ewid. [...]". Tym samym podnoszony zarzut jest bezzasadny.
Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej dotyczącej ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestycyjnej należącej do skarżącej, GINB podniósł, że że powyższe przesądza, że skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie jest to podstawa do przyjęcia, że kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku łącznego rozpoznania przez Wojewodę w ramach jednego postępowania nieważnościowego decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 1998 r., nr [...], oraz decyzji Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...], GINB wskazał, że stanowi one dwa odrębne akty wydane w odrębnych postępowaniach. Okoliczność, że obie decyzje dotyczą tej samej nieruchomości inwestycyjnej nie jest przesłanką przemawiającą za łącznym ich badaniem w jednym postępowaniu nieważnościowym.
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro Wojewoda uznał, iż kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] lipca 1999 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, które nie wypełnia jednak znamion rażącego naruszenia prawa, a ponadto decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a., organ decyzji zamiast stwierdzać wydanie jej z naruszeniem prawa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając jej:
1. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta wskutek przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej wydania;
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność projektowanej inwestycji w decyzji o pozwoleniu na budowę z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące wysokości budynku i wskaźnika zabudowy terenu nie stanowi rażącego naruszenia prawa mimo wskazania w decyzji WZiZT właściwych parametrów;
3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że wskazanie w decyzji pozwolenia na budowę jako terenu inwestycji całej działki nr ew. [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa mimo, że wniosek inwestorów dotyczył jedynie jej części (1000 m2) a taki zapis znacząco ogranicza wykonywanie prawa własności w tym zabudowania działki będącej we władaniu skarżącej,
4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa;
5. naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie, organy obu instancji - dokonując oceny w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...] (na podstawie szczątkowej dokumentacji) - uznały, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, albowiem, został przekroczony współczynnik zabudowy dla spornej inwestycji. Zgodnie z ww. przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku zgodność z decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] stycznia 1998 r., nr [...], zmienioną decyzją tego organu z [...] czerwca 1998 r., nr [...].
Odnosząc się do materiału dokumentacyjnego organy wskazały, że teren inwestycji to teren działki nr [...] (5746 m2) oraz część działki nr [...] (1000 m2). Część południowo-zachodnia terenu znajdowała się na obszarze mieszkaniowym M4 (o wskaźniku intensywności zabudowy do 0,4 liczonym w granicach planu zagospodarowania działki, maksymalnej wysokości do 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy), natomiast w odniesieniu do pozostałej części (północna część terenu inwestycji) działka nr [...] znajdowała się na terenie [...] - obszar tras komunikacyjnych. Na obszarze mieszkaniowym dopuszczono możliwość odstępstwa od norm intensywności nie więcej niż o 15 % oraz ustalono, iż planową zabudowę należy zlokalizować wyłącznie w obszarze mieszkaniowym M4. Wskaźnik intensywności zabudowy określono jako stosunek powierzchni całkowitej kondygnacji naziemnych budynków do powierzchni terenu. Organ odwoławczy sprecyzował, że współczynnik zabudowy dla spornej inwestycji wynosi 0,79 (iloraz powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków "[...]", "[...]" i "[...]" - 3650,1 m2 przez obszar terenu M4 - obszar mieszkaniowy - 4620 m2) i znacząco przekracza wyznaczoną w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1998 r., zmienionej decyzją z [...] czerwca 1998 r., dopuszczalną intensywność zabudowy, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnego odstępstwa od norm intensywności zabudowy.
Wskazując na powyższe naruszenie prawa Wojewoda zastosował w podstawie prawnej decyzji art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.", zaś w rozstrzygnięciu decyzji (sentencji) jedynie: "stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 1999 r. z naruszeniem prawa".
Z kolei GINB - uchylając decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lipca 1999 r. - podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Oceniając skutki naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego doszedł do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 18 lat od jej funkcjonowania w obrocie prawnym pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, tym samym nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c (sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), GINB stwierdził, że braki w zebranym materiale dowodowym (w szczególności brak projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji) uniemożliwiają dokonanie weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., nr [...], pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi, a tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja ta jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd zwrócił uwagę na dwie kwestie poniżej.
Po pierwsze, dokonano oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo wyraźnego stwierdzenia przez organ odwoławczy braku w aktach projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Jednocześnie ten brak uniemożliwił organom ocenę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym samym stwierdzenie (tak GINB), że decyzja z 1999 r. nie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie z analizy sprawy wynika, że wprawdzie Wojewoda (wykonując zalecenia organu odwoławczego) prowadził czynności w celu pozyskania projektu budowlanego (zwrócił się do inwestora), jednakże zdaniem Sądu działania w celu odtworzenia zaginionych akt były niewystarczające. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem czy organ podjął próbę pozyskania dokumentów budowlanych u podmiotu uprawnionego - sporządzającego projekt budowlany czy też w jednostkach archiwizujących. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. weryfikację decyzji mimo upływu wielu lat od jej wydania, nie stawiają żadnych warunków dotyczących odtwarzania akt. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym obowiązują zasady dotyczące koncentracji materiału dowodowego, ale obowiązek organu wyczerpuje się w zebraniu materiału istniejącego, co zdaniem Sądu nie miało miejsca.
W zależności od powyższych ustaleń organy administracji dopiero są władne dokonać oceny decyzji jedynie w oparciu o posiadane dokumenty pamiętając, że prawidłowe zrealizowanie postanowień decyzji o warunkach zabudowy w procesie inwestycyjnym jest obowiązkiem inwestora i właściwego organu. Obowiązek ten ma gwarantować zrealizowanie każdego zamierzenia budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem, co ma zabezpieczyć uzasadnione interesy osób trzecich.
Po drugie – kwestia zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 i wypływający z niego skutek. W związku z powyższym wyrokiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Początkowo, w pewnej części orzeczeń przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (tak np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14). Ze względu na charakter zakresowy wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Inne rozumienie konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadziłoby bowiem do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej, dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał nie przesądził w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Jeżeli uwzględni się kontekst sprawy na tle której zadano pytanie prawne w sprawie P 46/13 (czyli blisko 70-letni upływ czasu od wadliwego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej), nie można jednoznacznie powiedzieć co należy rozumieć, w każdej sprawie, jako znaczny upływ czasu, rzutujący na skutki społeczno-gospodarcze decyzji, a przez to wpływający na ocenę jej wad jako rażąco naruszających prawo. Sąd podkreśla, iż w każdej sprawie oceny należy dokonywać w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu tak uprawnionego z decyzji, jak również innych osób, bezpośrednio nią dotkniętych. Koncentrowanie się jedynie na długości okresu obowiązywania decyzji i nabyciu na jej podstawie przez jej adresata (Inwestora) określonych uprawnień do zabudowy, z jednoczesnym pomijaniem negatywnych skutków jakie decyzja ta w dalszym ciągu wywołuje względem innych podmiotów, naruszając ich prawa, nie może zostać uznane za prawidłowe. Organy i sądy mają bowiem obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną.
W kontekście powyższych uwag obowiązkiem organów będzie wypowiedzenie jaki negatywny skutek wywołuje decyzja z 1999 r. wobec skarżącej. Ponadto, formułując ocenę co do braku reakcji przez 10 lat na daną inwestycję, w kontekście wpływu tego faktu na ocenę skutków społeczno-gospodarczych i czasu istnienia inwestycji naruszającej prawo, należy uwzględniać m.in. charakter inwestycji.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z ostatnim orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17), uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (teza 3 z wyroku).
Uwzględniając wszystkie powyżej wskazane okoliczności sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą je decyzję Wojewody [...]. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.