VII SA/WA 1691/19

VII SA/Wa 1691/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 22 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. M. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków, w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] budynku położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, II. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz B. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Bożenny Małachowskiej i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. ("skarżące") jest zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta S. w zakresie ujęcia zabytku nieruchomego, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta W. oraz włączenia karty adresowej tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta W.
Zaskarżonemu zarządzeniu skarżące zarzuciły naruszenie:
-art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 8 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżących, pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących jako właścicieli lokali oraz części wspólnych budynku i gruntu z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności;
-art. 2 w związku z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich pominięcie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że zastosowane przez organ ww. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę są zgodne z prawem i ich zastosowanie, mimo, iż pozostają one w sprzeczności z powołanymi przepisami ustawy zasadniczej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących;
-art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej: "u.o.z.") poprzez ujęcie/włączenie do gminnej ewidencji zabytków Miasta s. budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w W. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dla którego Sąd Rejonowy dla W.w W., IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...];
-art 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. przez ich zastosowanie, bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego, zabytkowego charakteru budynku położonego w W. przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy dla W.w W. IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwym było nadanie ww. budynkowi charakteru zabytkowego, mimo braku istnienia, na dzień włączenia budynku do wykazu zabytków, należycie sporządzonej dokumentacji, w oparciu o którą możliwym było przesądzenie o istnieniu przedmiotowych cech, a w konsekwencji przyjęcie rozszerzającej interpretacji wskazanej regulacji ustawowej, umożliwiającej włączanie do gminnej ewidencji zabytków budynków, co do których na dzień ich wpisu nie istniała wymagana przepisami prawa dokumentacja umożliwiająca dokonanie wpisu;
-art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że budynek, stanowiący odrębną nieruchomość, położony przy w W. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], spełnia kryteria zabytku określone w powyższym przepisie;
-§ 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661; dalej: "rozporządzenie"), przez włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S., bez sprawdzenia czy dane zawarte w karcie są zgodne ze stanem faktycznym;
-art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wpisu/włączenia do gminnej ewidencji zabytków Miasta S. budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w W. przy ul. [...], skutkującej objęciem tym wpisem ww. budynku pod numerem [...], bez uprzedniego podjęcia wszystkich niezbędnych czynności/kroków w celu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością;
-art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na niezawiadomieniu współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. o ujęciu budynku przy ul. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków m. s..
Wskazując na powyższe naruszenia skarżące wniosły o:
stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta S. w wyżej opisanej części, tj. w zakresie ujęcia zabytku nieruchomego, w postaci budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., w gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia karty adresowej tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta s. ewentualnie/albo
uchylenie Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta S. w zakresie wyznaczenia zabytku nieruchomego w postaci budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta s. ewentualnie/albo
stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta S. w wyżej opisanej części, tj. ujęcia zabytku nieruchomego, w postaci budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., w gminnej ewidencji zabytków oraz włączenia karty adresowej tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta s.;
zasądzenie od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżące rozwinęły powyżej wskazane zarzuty, przy czym w pierwszej kolejności podały, że dopełniły wymogów formalnych wniesienia niniejszej skargi; wskazały, że wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa odrębnymi pismami z 13 maja 2019 r. oraz z 14 maja 2019 r.; skarżąca B. M. wyjaśniła zaś nadto, że od 1999 r. jest właścicielem lokalu nr [...], mieszczącego się w budynku przy ul. [...] w W. (Kw nr [...]) i zarazem członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.
Skarżące stwierdziły przy tym, że skarżony akt w części w jakiej dotyczy ujęcia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków narusza zarówno prawa, jak i ich interes prawny. Wywiodły, że włączenie budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta s. oznacza władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Właściciele lokali, tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...], nie mają bowiem swobody dysponowania oraz korzystania ze swego prawa własności z uwagi na drastyczne ograniczenie możliwości inwestycyjnych w stosunku do obiektu. Skarżące zauważyły jednocześnie, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie uprawnia jej właściciela do przyznania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Przywilej ten uzyskują jedynie nieruchomości wpisane do rejestru zabytków.
I dalej wskazały z jakich ponadto przyczyn skarżone zarządzenie w zakreślonej części narusza ich prawa i interes prawny;
i tak podniosły, że ww. nieruchomość budynkową ujęto jako zabytek nieruchomy w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem tego i wprowadzeniem na tej podstawie ograniczeń.
Nie zawiadomiono właścicieli oraz posiadaczy budynku o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Właściciele dowiedzieli się o tym, że dokonano wpisu ex-post.
Tymczasem włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków spowodowało m.in. powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy, czy też na późniejszym etapie decyzji o pozwoleniu na budowę - dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Dodatkowo skarżące zauważyły, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np. objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z.). Wskazały, że wbrew przepisom art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji RP jak również art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dopuszczono się ograniczenia prawa własności w ramach uproszczonej procedury, która ma charakter wewnętrzny, a właściciel nie bierze udziału w jakichkolwiek czynnościach postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie są mu znane motywy objęcia nieruchomości ewidencją gminną, tj. czy rzeczywiście nieruchomość stanowi "zabytek". Nie wie on również, czy czynności wykonywane w postępowaniu są prawidłowe. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt nieformalnego charakteru tych czynności i braku materiału bazowego ("dowodów").
Powyższa regulacja nie zachowuje proporcjonalności ograniczenia i tym samym pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Podobne stanowisko zajął również Rzecznik Praw Obywatelskich przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny, oznaczonej sygn. akt SK 3/15.
Dalej, skarżące podniosły, że w toku postępowania poprzedzającego włączenie przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków m. s., nie przeprowadzono żadnego postępowania, które zmierzałoby do ustalenia i oceny jego wartości historycznych lub artystycznych. Nie dokonano również zbadania aktualnego stanu zachowania przedmiotowego budynku. Nie można tym samym zweryfikować, czy nieruchomość budynkowa przy ul. [...] jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską było i jest uzasadnione.
Jednocześnie skarżące zaznaczyły, że w ich ocenie zarówno w dacie włączania karty adresowej do Gminnej Ewidencji Zabytków m. s. jak i obecnie obiekt, wpisany pod numerem [...], nie spełniał i nie spełnia przesłanek pozwalających uznać go za zabytek w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 1 u.o.z. Tym samym doszło do naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 1 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku i w konsekwencji ujęcie w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku, który nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z., jak też włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków na podstawie karty adresowej, która nie spełnia wymogów stawianych przez ww. rozporządzenie.
Braku cech uzasadniających uznanie budynku za zabytek dowodzi samo zachowanie i postępowanie organu, który z jednej strony włączył budynek do gminnej ewidencji zabytków, a z drugiej strony dokonał największej modernizacji tego samego obiektu. Wskutek ww. przebudowy, której, na przełomie roku 2014/2015 dokonało m. s., reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy, budynek zatracił całkowicie cechy swojej pierwotnej wersji, jak również walor autentyzmu substancji, gabarytów, formy architektonicznej, bryły, konstrukcji i materiału. W ww. czasie, tj. 2014/2015 (zatem już po włączeniu budynku do GEZ) m. s., działając jako inwestor, przebudowało obiekt celem stworzenia w nim czterooddziałowego przedszkola przeznaczonego dla około 84 dzieci. Budynkowi nadano współczesną formę i kształt. Budowano ściany wewnętrzne i zewnętrzne, dachy, stropy, instalacje belek nadprożowych. Montowano okna i drzwi zewnętrzne i wewnętrzne, instalację wentylacyjną nawiewno — wywiewną, domofonową, antywłamaniową, sieć internetu przewodowego i bezprzewodowego. Zbudowano nowe ogrodzenie. Miasto zezwoliło na dobudówki, dodatkowe otwory wejściowe, wykucia w ścianie nośnej, wstawienie nowych okien i drzwi oraz zamontowanie szklanego daszku.
W efekcie ww. przebudowy istniejąca kubatura zewnętrzna budynku uległa zwiększeniu z 7.860 m3 do 8.245 m3. Wszystkie prace wykonywano przy użyciu współczesnych technologii i nowoczesnych materiałów budowlanych, nienaśladujących materiałów wykorzystywanych do budowy obiektu w czasie jego powstawania. Zmieniono w ten sposób istotne elementy struktury budynku, jego formy, konstrukcji jakie definiowały go w XX wieku. Modernizacja budynku doprowadziła do sytuacji, gdy nie jest on zupełnie tożsamy z obiektem wybudowanym w latach 1950-1960, ale nawet z przedmiotem wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków m. s. Już w 2012 r., a tym bardziej obecnie obiekt nie jest oryginalny i nie reprezentuje żadnych wartości przesądzających o włączeniu karty adresowej tego budynku do gminnej ewidencji zabytku.
Ponadto, co podkreśliły skarżące, budynek przy ul. [...] ulegał, na przestrzeni czasu od momentu jego wybudowania, istotnym zmianom, w rezultacie których zatracił cechy autentyczne. Jeszcze przed 2000 r. przebudowano otwory okienne, mieszczące się w części elewacji frontowej, na wysokości piwnicznej oraz wymieniono okna na nowoczesne. Następnie w roku 2005 dokonano usunięcia/rozbiórki konstrukcji schodów i podestów wraz z balustradami, które przylegały do obu ścian szczytowych budynku oraz zamurowano drzwi wejściowe.
Skarżące stwierdziły w efekcie, że przedmiotowy budynek nie posiadał i nie posiada cech pozwalających na uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 3 pkt 1 u.o.z.
Dodały, że zakwalifikowanie budynku do kategorii zabytków, objęcie go ochroną, jako dzieła budownictwa oraz, w konsekwencji, założenie dla niego karty adresowej i objęcie gminną ewidencją zabytków, nie może odbywać się bez analizy przyczyn uzasadniających dokonanie wymienionych czynności, jak też udokumentowania ich w należyty sposób. Włączenie do gminnej ewidencji zabytków musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które - z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jedynie zatem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
Odnosząc się do karty adresowej zabytku skarżące podniosły, że w przypadku budynku przy ul. [...] organ zakładając i wypełniając kartę adresową nie przedstawił praktycznie żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać przedmiotowy budynek za zabytek, ani też nie utrwalił ich w karcie w odpowiedni sposób. Za wyczerpujące udokumentowanie nie mogą bowiem zostać uznane dwie, słabo czytelne fotografie, przedstawiające fragmenty przedmiotowego budynku oraz skrótowe informacje dotyczące położenia nieruchomości.
Z treści karty bądź dołączonych dokumentów powinno wynikać uzasadnienie organu z jakich powodów merytorycznych obejmuje on dany obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ust. 1-2 u.o.z., w szczególności, jakie są przyczyny i zakres ochrony konserwatorskiej. W przypadku budynku przy ul. [...] organ zakładając i wypełniając kartę adresową nie przedstawił praktycznie żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać przedmiotowy budynek za zabytek, ani też nie utrwalił ich w karcie w odpowiedni sposób.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze, wskazał, że gminna ewidencja zabytków m. s. została utworzona i jest prowadzona przez Prezydenta Miasta S. na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, których niekonstytucyjność nie została do chwili obecnej podważona. Ochrona zabytków, w szczególności prowadzenie gminnej ewidencji zabytków, jest ustawowym zadaniem organów gminy. Przedmiotowy obiekt został ujęty w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...], zgodnie z art. 22 ust. 5 u.o.z. Obiekt ten został włączony do przedmiotowej ewidencji, na podstawie ustaleń przedstawicieli obu organów: Prezydenta m. st. Warszawy działającego poprzez Dyrektora Biura S. Konserwatora Zabytków, w zakresie którego leży prowadzenie spraw związanych z gminną ewidencją zabytków, oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Prezydent Miasta w myśl przytoczonej powyżej ustawy nie może arbitralnie ujmować obiektów w gminnej ewidencji zabytków - konieczna jest zgoda obu konserwatorów i takie uzgodnienie nastąpiło. Pismem z 16 lipca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie projekt gminnej ewidencji zabytków, w której uwzględniony został przedmiotowy obiekt. Zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 u.o.z. nie jest zasadny.
Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni pojęcia zabytku i w konsekwencji ujęcia w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku, który nie ma cech zabytku organ wyjaśnił, że oceny wartości zabytkowych obiektów dokonują służby konserwatorskie: organu gminy poprzez Biuro S. Konserwatora Zabytków oraz Mazowiecki Wojewódzki Konserwatora. Posiadają one specjalistyczną wiedzę i przygotowanie merytoryczne, a także uprawnienia w zakresie badania walorów historycznych obiektów zabytkowych.
Organ dodał, że przedmiotowy obiekt należy do spuścizny architektonicznej epoki socrealizmu, chronionej ze stanowiska konserwatorskiego (stanowisko MWKZ, (https://www.mwkz.pl/reiestr-i- ewidencja-zabytkow/448 z 2010 r.).
Odnośnie do zarzutu, że budynek "ulegał, na przestrzeni czasu od momentu jego wybudowania, istotnym zmianom, w rezultacie których zatracił cechy autentyczne" organ podał, że obiekt ten zachował i reprezentuje wszystkie cechy charakterystyczne dla obiektów powstałych w okresie socrealizmu. Żadne z wymienionych w skardze robót przeprowadzone względem budynku nie spowodowały utraty jego wartości zabytkowych.
Odnosząc się do zarzutu, że karta adresowa obiektu nie spełnia wymogów rozporządzenia organ wyjaśnił, że karta adresowa zabytku zgodnie z ww. rozporządzeniem zawiera podstawowe informacje o zabytku: adres (miejscowość), czas powstania (podawany w przybliżeniu, o ile nie można dokładnie ustalić daty jego powstania), przynależność administracyjną i formy ochrony. Brak wypełnienia rubryki formy ochrony w przypadku karty adresowej dla budynku położonego przy ul. [...] oznacza, że obiekt ten nie podlega prawnej ochronie konserwatorskiej, zgodnie z art. 7 u.o.z.
Odnośnie do zarzutu niedostatecznej analizy/informacji na temat zabytku zawartej w karcie adresowej organ podał natomiast, że u.o.z. nie nakłada na właściwe organy, dokonujące ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków, obowiązku poprzedzenia tegoż ujęcia ekspertyzą biegłego. Zgodnie z art. 22 ust. 4 pkt 1: wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Karta adresowa jest zakładana każdorazowo dla obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z przytoczonym powyżej rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r.
Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane ww. skargą zostało zawieszone przez tut. Sąd do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (v. postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17). Wskazana sprawa zakończyła się w dniu 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), co też skutkowało podjęciem niniejszego postępowania i nadaniem sprawie dalszego biegu.
Wskazanym wyrokiem TK orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 lipca 2023 r., strony podtrzymały wcześniej prezentowane stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga, w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, okazała się zasadna.
Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że przedmiot zaskarżenia stanowi zarządzenie nr 2998/2012 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta S. w części włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. pod nr [...].
Akt ten należy do tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a." – tj.: do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej); i podlega jako taki kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12). Skarga na ten akt mogła być skutecznie (pod względem formalnym) wniesiona po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52, art. 53 p.p.s.a. i ww. art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji tych przepisów wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z uwagi na art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane 24 lipca 2012 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (co nastąpiło 1 czerwca 2017 r.), a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Obie skarżące dopełniły powyższego, następnie - w terminie (v. art. 53 § 2 p.p.s.a. i wyjaśnienia w skardze dotyczące zachowania terminu, str. 6-7) wniosły skargę, wykazując w niej naruszenie ich interesu prawnego poprzez ujęcie ww. budynku przy ul. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków i ograniczenie w ten sposób wykonywania prawa własności.
Przechodząc do oceny zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy w zaskarżonej części, Sąd przede wszystkim zauważa, że podjęte ono zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z tym pierwszym, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podstawę ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.; obiekt ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ustaleń przedstawicieli wskazanych w tym przepisie organów, w tym Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; organ w odpowiedzi na skargę wskazał na pismo tego organu o charakterze uzgadniającym z 16 lipca 2012 r.
W skardze w kontekście przywołanej regulacji prawnej podniesiono w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące jej niezgodności z Konstytucją RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wątpliwości w tym zakresie (i z przyczyn w istocie tożsamych) wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)." NSA wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z 13 czerwca 2018 r., o sygn. jw., że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji". Wskazane zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ten sposób TK zgodził się z NSA co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.
Przy czym wyrok TK wskazuje na pominięcie/zaniechanie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Zatem, choć wskazanym wyrokiem TK nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie w części zarządzenia Prezydenta, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego "braków".
Uwzględniając wyrok TK, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał zaniechanie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego w sprawie budynku w gminnej ewidencji zabytków. Wskazane zaniechanie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej – wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie pozwoliła więc również na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.
Te też kwestie zostały podniesione także w rozpoznawanej skardze, a Sąd uznaje zarzuty skarżących w tym zakresie za zasadne; zgadza się ze skarżącymi, że w wyniku zastosowanej procedury - wadliwej bo sprzecznej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku Trybunału – właściciel budynku przy ul. [...] w W.. nie tylko nie był powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym wydanie kontrolowanego zarządzenia, ale też i później nie mógł poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (brak dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu – w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.
Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowy budynek posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków.
W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części – ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w W. Orzekając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął rok, a to zgodnie z ww. przepisami p.p.s.a. i u.s.g. uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Przy czym Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na zasadzie art. 200 p.p.s.a.; uwzględnił uiszczone przez skarżące wpisy i koszty zastępstwa procesowego.