VII SA/Wa 169/21

VII SA/Wa 169/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Monika Kramek
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2439/21 - Wyrok NSA z 2023-12-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, znak: [...], z dnia [...] listopada 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: "inwestor") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] uchylającej, po wznowieniu postępowania, własną ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] i umarzającej w całości postępowanie I instancji, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] i orzekł o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...].
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez GINB.
[...] WINB decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: "spółka, skarżąca") uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], oraz decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r. i umorzył w całości postępowanie I instancji.
Uchyloną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], zobowiązującą do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego hali garażowej na działce nr [...] w obr. [...] miasta S., w terminie do dnia 31 maja 2019 r.
Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego wydanym po wznowieniu postępowania nie zgodził się A. P., wnosząc w ustawowym terminie odwołanie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P., prowadzącemu działalność pod firmą T. z siedzibą w Z., pozwolenia na budowę hali garażowej na samochody ciężarowe (powierzchnia zabudowy: 517,06 m2, powierzchnia użytkowa - 503,17 m2, kubatura - 4379,50 m3) wraz z przyłączem elektroenergetycznym, na działce nr [...], obr. [...] w S..
Ze sporządzonego przez PINB w [...] w dniu 24 maja 2018 r. protokołu kontroli hali garażowej wynika, że szerokość budynku została zwiększona z 21,58 m na 24,60 m, w elewacji wschodniej nie wykonano jednego otworu o wymiarach 3,80 m x 4,20 m; w elewacji południowej wykonano dwa dodatkowe otwory okienne, a także zmieniono lokalizację otworów drzwiowych (bram). W elewacji północnej wykonano trzy dodatkowe otwory okienne. Przy granicy działek nr [...] i [...] zlokalizowano blaszany budynek gospodarczy, stanowiący zaplecze budowy i kontener - w odległości ok. 1,5 m od granicy ww. działek, niebędący jej zapleczem. Zalecono zlikwidowanie otworów okiennych znajdujących się w elewacji północnej oraz uprzątnięcie zaplecza budowy po zakończeniu wykonywania robót budowlanych.
Z adnotacji służbowej, sporządzonej przez pracownika PINB w [...] w dniu 24 maja 2018 r. wynika, że podczas powyższej kontroli dokonano pomiarów budynku, które wynoszą: 23,75 m (+2 x grubość ścian - 0,2 m) oraz 24,63 m (+ grubość ściany - 0,1 m). Wymiary zewnętrzne budynku wg zatwierdzonego projektu budowlanego powinny wynosić 23,96 m x 21,58 m. Jeden z boków budynku jest większy o 3,15 m. Budynek dobudowano bezpośrednio do będącego w budowie budynku na sąsiedniej działce nr [...] w granicy obu działek.
Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] organ powiatowy wstrzymał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy budowie hali garażowej oraz nakazał wyznaczenie strefy ochronnej przy powyższym obiekcie.
Z adnotacji służbowych z dnia 30 sierpnia 2018 r. i z dnia 6 listopada 2018 r. wynika, że w tych dniach PINB w [...] przeprowadził oględziny hali, w trakcie których nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Do pism dołączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą wnętrze obiektu oraz przyległy teren.
PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] nałożył obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz zamurowania otworów okiennych w ścianie od strony działki nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r., organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dotyczących budowanej hali garażowej na działce nr [...] w obr. [...] miasta S., w terminie do dnia 31 maja 2019 r.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r" nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę hali garażowej na samochody ciężarowe.
Podaniem z dnia 16 marca 2019 r., a następnie pismem z dnia 6 listopada 2019 r., uzupełnionym wystąpieniem z dnia 15 listopada 2019 r., skarżąca jako współwłaścicielka działki nr [...] w S. graniczącej z działką nr [...], wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z dnia [...] lutego 2019 r.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] organ wojewódzki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] organ wojewódzki uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i umorzył w całości postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że:
a) fotografia stanowi faktyczny dowód,
roboty rozpoczęto z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane,
postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 48 a nie 50 - 51.
A. P. złożył odwołanie powyższej decyzji.
Skarżąca jako nowy dowód w sprawie wskazała (w piśmie z dnia 16 marca 2019 r.) wydruk ze strony maps.google.com (w tzw. trybie Street View) mający przedstawiać stalową konstrukcję obiektu objętego decyzją organu powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r. (zdjęcie z października 2017 r.). Zgodnie z wystąpieniem z dnia 15 listopada 2019 r., spółka powzięła informację o istnieniu tego dowodu w dniu 15 marca 2019 r. i tym samym wniosła podanie zachowując ustawowy termin jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym, [...] WINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r.
Przedłożony przez spółkę wydruk przedstawia konstrukcję stalową hali, znajdującej się najprawdopodobniej na działce nr [...] w S.. Przedstawione zdjęcie datowane jest na październik 2017 r., co zdaniem spółki świadczy o rozpoczęciu budowy hali garażowej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dnia [...] listopada 2017 r.
W takim stanie organ wojewódzki uznał za zasadne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. przesłuchano świadków: A. P. - inwestora, J. N. - kierownika budowy oraz K. P. - inspektora nadzoru inwestorskiego. Kierownik budowy oraz inspektor nadzoru inwestorskiego złożyli zeznania również w dniu 24 sierpnia 2020 r.
Z zeznań A. P. wynika, że roboty budowlane zostały wykonane "bezpośrednio, gdy pozwolenie na budowę stało się prawomocne" oraz, że nie pamiętał on dokładnej daty ich rozpoczęcia, zaś odnośnie do wydruku stwierdził, że "w październiku 2017 r. dokonał próbnego montażu konstrukcji stalowej hali, którą następnie rozebrał przed wydaniem pozwolenia na budowę. Próbny montaż odbył się na utwardzonej powierzchni asfaltowej".
J. N. zeznał, że objął obowiązki kierownika budowy w dniu 27 grudnia 2017 r. i zastał pusty plac budowy, bez wykonanych robót budowlanych. Elementy konstrukcyjne hali złożono w sąsiedztwie miejsca, w którym według projektu powinna się ona znajdować. Roboty budowlane rozpoczęto zgodnie z wpisem do dziennika budowy. Dziennik montażu nie był prowadzony; świadek nie posiada wiedzy o "montażu próbnym". Kierownik budowy nie widział wcześniej fotografii z października 2017 r., ale pamięta, że na miejsce któregoś dnia (nie potrafi stwierdzić, czy przed 27 grudnia 2017 r.) przyjechał sprzęt w celu wylania betonu. Ponadto nie był w stanie przypomnieć sobie: gdzie znajdują się dokumenty dotyczące wyrobów budowlanych zastosowanych na budowie, kiedy dostarczono przęsła stalowe (ani czy były to elementy, które przedstawia zdjęcie) i czy były one na miejscu budowy w momencie jej rozpoczęcia. Roboty wykonywano zgodnie z projektem, a wpisy do dziennika budowy odpowiadają stanowi faktycznemu.
Inspektor nadzoru inwestorskiego zeznał zaś, że roboty budowlane rozpoczęto pod koniec grudnia 2017 r. Świadek miał pojawić się na budowie po podpisaniu oświadczenia o objęciu funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego i nie prowadzono wtedy robót, zaś zgromadzone już były części przygotowane do montażu. Istniał plac betonowy, nie było wykopów. W chwili objęcia ww. funkcji nie dysponował on informacjami o montażu próbnym; później dowiedział się, że wykonano go w celu sprawdzenia, czy elementy pasują. Nie był świadkiem przywiezienia betonu na teren budowy, odbierał tylko zbrojenie. Wykop wykonano po objęciu funkcji, a zbrojenie było w deskowaniu. Nie pamiętał, gdzie przechowywano chudy beton; nie zostały okazane żadne dokumenty przez kierownika budowy; jak również nie potrafił stwierdzić po okazaniu zdjęć, czy przedstawiają one sporne elementy konstrukcyjne, czy wykonano je ze stali i gdzie się znajdują.
Organ zauważył, że wpisy w dzienniku budowy pojawiły się w dniu 24 grudnia r. Zgodnie z nimi, pierwsze roboty prowadzono tego samego dnia ("wykonano wykopy pod słupy szt. 10 oraz pod ławy", "odebrałem zbrojenie i ławy, stóp sztuk 10, zalewać" - kierownik budowy, "odebrałem zbrojenie, zalać betonem towarowym B-20" - inspektor nadzoru inwestorskiego), a następnie 27 grudnia 2017 r. ("zalano betonem ławy i słupy B-20 z wytwórni" - kierownik budowy).
GINB wskazał, że Prokurator Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. umorzył dochodzenie w sprawie "zaistniałego w okresie od bliżej nieokreślonego dnia lipca 2017 roku do 24 maja roku na działce nr [...] w obrębie [...] miejscowości S. przy ul. [...], woj. [...], rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przez inwestora", a także "w sprawie zaistniałego w okresie od 24 grudnia 2017 roku do 24 maja 2018 roku (...) dokonywania nieprawdziwych wpisów przez pełniącego funkcję kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, dotyczących dat wykonywania robót budowlanych w dzienniku budowy o nr [...]".
Organ wojewódzki przesłuchał w charakterze świadków osoby prowadzące działalność gospodarczą w sąsiedztwie działki nr [...] w S. – A. Z., R. D. i K. O. oraz M. W. - wg protokołu wynajmującego pomieszczenie na sąsiedniej działce od dnia 15 marca 2018 r.
A. Z. stwierdził, że na przełomie września i października 2017 r. "zauważył konstrukcję hali" oraz widział "jak były spawane elementy konstrukcyjne hali. Konstrukcje były spawane latem 2017 i składowane na działce (...) Nie widziałem, żeby konstrukcja była rozebrana i na nowo postawiona. Rozbiórki nie było na pewno". Świadek zeznał również, że "Usytuowanie mojej działki jest takie, że ja wjeżdżam do mojej hali od tyłu i nie mam widoku na przedmiotową halę, drzwi są rzadko otwierane" Ponadto wskazał, że "nie interesowały mnie roboty prowadzone na działce sąsiada".
K. O. oświadczył, że latem 2017 r. gotowe elementy konstrukcji hali miały być przewożone na teren budowy i wtedy powstała konstrukcja widoczna na fotografii. Świadek nie zauważył, żeby została ona rozebrana i postawiona na nowo. Z zeznań wynika, że na budowę hali przywożono gotowe, pomalowane elementy stalowe. K. O. wskazał, iż: "Nie interesowałem się tym. To nie była moja budowa i z mojej strony zainteresowania tą budową nie było".
R. D. stwierdził zaś, że nie zauważył "żeby rozebrano i na nowo postawiono konstrukcję stalową hali widniejącą na tym zdjęciu w okresie od października do grudnia 2017 r. Jakieś samochody przyjeżdżały na teren budowy, ale nie interesowałem się tym, co tam było prowadzone".
Z zeznań M. W. wynika, że "(...) w marcu 2018 r. hala już stała. Nie znam daty budowy hali i kiedy ona powstała".
Dodatkowo w dniu 24 sierpnia 2020 r. swoje zeznania złożyli m.in. L. S. (który oświadczył, że choć nie jest geodetą - w okolicach drugiej połowy grudnia 2017 r. wytyczył teren za pomocą niwelatora należącego do inwestora i nie zostało to w żaden sposób udokumentowane; nie posiada on wiedzy o "montażu próbnym", a jedyne, co mogło istnieć w tamtym czasie na placu budowy to elementy konstrukcji) oraz Jarosław Jeziorek, który będąc pracownikiem inwestora brał udział w montażu. Jego zdaniem, prace podjęto wiosną 2017 r., zaś w październiku 2017 r. mógł mieć miejsce "montaż próbny", jednak świadek nie pamięta, kiedy się on zaczął ani kiedy rozebrano konstrukcję. W dniu rozpoczęcia budowy na placu istniały elementy z demontażu, a wykopy pod fundamenty wykonano przed montażem głównym. Inwestor wykonywał konstrukcję stalową (tj. spawał), przy montażu próbnym była ona ustawiona na placu betonowym.
Jak wynika z akt sprawy, podjęto próbę ponownego ustalenia czy inwestor rzeczywiście rozpoczął budowę przed wydaniem pozwolenia na budowę, zaś dowody stanowią: zeznania inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, jak również innych osób, tj. naocznych świadków działań podejmowanych na działce nr [...] w S. do grudnia 2017 r. bądź zaangażowanych w roboty budowlane; dziennik budowy oraz przedłożone przez spółkę zdjęcie - wydruk ze strony maps.google.com.
Jak wynika z prowadzonego dla inwestycji dziennika budowy - pierwsze czynności podjęto w dniu 24 grudnia 2017 r., a więc po wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2017 r. i po sporządzeniu fotografii zamieszczonej na stronie maps.google.com w trybie StreetView (o czym świadczy data umieszczona na zdjęciu - październik 2017 r.).
Wobec niezgodności ich treści z zeznaniami A. P., J. N. i K. P., Prokuratura Rejonowa w [...] prowadziła postępowanie karne wobec ww. osób, tj. o czyn określony w art. 90 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r.), to jest wykonywanie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o czyn z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1950),, czyli poświadczenie przez funkcjonariusza publicznego lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne - wobec dokonywania nieprawdziwych wpisów do dziennika budowy. W każdym z powyższych przypadków postępowanie zostało umorzone w związku z brakiem danych uzasadniających popełnienie przestępstwa.
Organ stwierdził, iż powyższe oznacza, że nie doszło do skutecznego podważenia prawdziwości wpisów w dzienniku budowy, a jednocześnie brak jest dowodów przeciwnych pozwalających na wiarygodne przyjęcie, że roboty rozpoczęto przed uzyskaniem przymiotu wykonalności przez decyzję o pozwoleniu na budowę i samowolnie wykonana hala nie została rozebrana. Jakkolwiek wydruk ze strony maps.google.com przedstawia szkielet konstrukcji hali (niewidoczne jest, na czym został postawiony), to nie jest on na tyle czytelny, by z dużą dozą choćby prawdopodobieństwa przyjąć, że przedstawia ten sam obiekt, który zrealizowano i istnieje aktualnie na nieruchomości. Ponadto, organ wskazał, iż wobec wzajemnie niespójnych zeznań świadków nie jest możliwe przyjęcie założenia, że wyłącznie zeznania świadczące o tym, że roboty budowlane prowadzono przed wydaniem pozwolenia na budowę. Istnienie dokumentu urzędowego (dziennika budowy), którego prawdziwości wpisów właściwy organ (prokurator) nie podważył przesądza o uznaniu, że rozpoczęcie budowy hali mogło nastąpić dopiero w dniu 24 grudnia 2020 r.
W zaskarżonej decyzji organ wojewódzki wskazał również, że "roboty budowlane wykonywane przez inwestora takie jak: łączenie elementów składowych obiektu na terenie budowy, docinanie, spawanie poszczególnych części a nader wszystko "montaż próbny" elementów konstrukcyjnych hali świadczy o podjęciu robót budowlanych (...) bez uzyskania pozwolenia na budowę".
GINB wskazał, iż wydruk ze strony internetowej obrazujący stan w październiku 2017 r. wprawdzie nie był znany organom terenowym, które wydały decyzje, jednakże wynikające z niego okoliczności faktyczne nie uzasadniają konieczności wydania rozstrzygnięcia co do istoty odmiennego od dotychczasowego. Organ podobnie wypowiedział się co do zebranych zeznań świadków, które według niego są niespójne i nie przesądzają o budowie hali przed 6 listopada 2017 r. czy niewykonaniu demontażu elementów konstrukcyjnych.
GINB, dokonując oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że wskazywana przez spółkę przesłanka do wznowienia postępowania nie została spełniona, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją i tym samym nie może odnieść się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 9 listopada 2020 r. dotyczących budowy hali garażowej. Tym samym GINB uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. ze względu na brak stwierdzenia podstaw do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła decyzji GINB:
Rażące naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa, w tym w szczególności art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że dokonanie montażu konstrukcji hali garażowej nie stanowi rozpoczęcia prac na terenie budowy, które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a") poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu ze wskazanych w uzasadnieniu skargi dokumentów oraz zaniechanie wyjaśnienia na ile technicznie możliwy był próbny montaż konstrukcji objętej sprawą hali oraz na ile czynności zakwalifikowane przez organ jako próbny montaż hali rzeczywiście nim były, a na ile technicznie stanowiły już rozpoczęcie budowy, co bezsprzecznie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy;
art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 5 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że przedstawione organowi nowe dowody nie stanowią potwierdzenia okoliczności istotnych w sprawie - iż budowa objętej sprawą hali rozpoczęła się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w dniu 06.11.2017 r., podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że:
- budowa hali rozpoczęła się w istocie przed datą 06.11.2017 r.;
- czynności przedstawiane przez A. P. jako rzekomy próbny montaż hali w rzeczywistości nimi nie były, bowiem na żadnym etapie nie doszło do zdemontowania wzniesionej przed datą 06.11.2017 r. konstrukcji hali;
- poczynione w dzienniku budowy wpisy nie mogą odzwierciedlać rzeczywistego przebiegu prac, byłoby to bowiem technicznie i fizycznie niemożliwe co wynika z elementarnej wiedzy budowlanej;
art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom świadków A. Z., R. D., K. O. i M. W. - ogólne wskazanie, że zeznania świadków były zdaniem organu wzajemnie niespójne nie stanowi wyczerpującego i jasnego dla strony wyjaśnienia przyczyn, dla których organ nie dał wiary zeznaniom świadków, którzy potwierdzili fakt wzniesienia konstrukcji hali przed listopadem 2017 r., a dlaczego organ przyjął zeznania świadków A. P., J. N. i K. P. za wiarygodne i prawdziwe;
naruszenie art. 138 k.p.a. przez wydanie decyzji wyłącznie uchylającej decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji organu I instancji może mieć miejsce tylko w połączeniu z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy bądź umorzeniem postępowania I instancji albo w połączeniu z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;
3. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:
niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na uznaniu, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, bowiem nie udowodniono okoliczności niedokonania przez inwestora demontażu konstrukcji hali po próbnym montażu;
niewłaściwe zastosowanie art. 149 k.p.a. polegające na wybiórczym jego zastosowaniu przez organ, który dokonał ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w części - oparł się na zapisach dziennika budowy, w części zaś odmówił tej oceny - nie weryfikował prawdziwości wpisów w dzienniku budowy;
błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że dokonanie montażu konstrukcji hali garażowej nie stanowi rozpoczęcia prac na terenie budowy
Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę, GINB wystąpił z wnioskiem o jej uchylenie uznając zarzuty w niej zawarte za pozostające bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu, nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, nie narusza prawa.
W ocenie Sądu, nie jest zasadny żaden z postawionych w skardze zarzutów, zarówno dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak też przepisów postępowania.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z [...] listopada 2020 r. uchylająca w całości decyzję uchylam w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] i orzekająca o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja GINB, wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych – trybie wznowienia postępowania.
Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Stąd wady powodujące wznowienie postępowania mają charakter wad proceduralnych.
Jedną z podstaw do wznowienia postępowania, wskazaną we wniosku skarżącej, jest wyjście na jaw nowych faktów i dowodów ( art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.).
Warunkiem, który musi być spełniony w odniesieniu do tej przesłanki, jest to, aby ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody były istotne dla sprawy, istniały w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z 17 grudnia 1997 r., III SA 77/97, LEX nr 32672). Podstawą do wznowienia, może być zarówno ujawnienie nowych dowodów, jak też ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
Wymóg istotności nowej okoliczności lub dowodu, spełniony jest wówczas, gdy mogły mieć one wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
W ocenie Sądu, powyższe przesłanki nie zostały spełnione.
Skarżąca jako nową istotną okoliczność faktyczną, nieznaną organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ( [...] listopada 2017 r. ), wskazała rozpoczęcie przez inwestora przed tą datą robót budowlanych.
Aby okoliczność taka, stanowiła podstawę wznowienia, musi zostać stwierdzona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Z kolei aby uznać ją za niewątpliwą, nie mogą w sprawie istnieć dowody stwierdzające odmiennie daną okoliczność - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1296/16, LEX nr 2360123 ).
Ten wymóg w odniesieniu do wskazanej przez skarżącą przyczyny wznowienia, nie został w ocenie Sądu spełniony. Po pierwsze sam przedstawiony przez skarżącą główny dowód, nie jest niewątpliwy, po drugie zaś, materiał dowodowy, zawiera również dowody przeczące rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Skarżąca prezentuje pogląd, zgodnie z którym okoliczność rozpoczęcia przez inwestora robót, przed datą uzyskania pozwolenia na budowę, potwierdza wydruk ze strony maps.google.com (w tzw. trybie StreetView) mający przedstawiać stalową konstrukcję obiektu objętego decyzją organu powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r. (zdjęcie z października 2017 r.).
Zdaniem Sądu, na podstawie tego zdjęcia, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przedstawia ono konstrukcję wzniesioną na działce inwestora nr [...] w Szczytnie.
Wskazać należy, że także inne dowody w ocenie Sądu, nie potwierdzają w sposób jednoznaczny wskazanych przez skarżącą we wniosku okoliczności.
Zeznania świadków przesłuchanych przez organ stopnia wojewódzkiego, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są ze sobą sprzeczne i nie mogą zdaniem Sądu stanowić podstawy do dokonywania wiążących ustaleń w zakresie zarówno daty rozpoczęcia przez inwestora robót, jak też ich charakteru.
Część świadków, w sposób stanowczy, zeznaje o rozpoczęciu właściwych robót budowlanych dopiero po dacie uzyskania przez inwestora pozwolenia, część natomiast wskazuje co prawda na montaż metalowej konstrukcji przez datą 6 listopada 2017 r. ( decyzja o pozwoleniu na budowę), nie potrafi natomiast w sposób jednoznaczny wskazać, czy przed ta datą, doszło też do jej zdemontowania.
Wskazać w tym miejscu należy, że całkowicie niezasadny jest zarzut skarżącej, że organ nie wskazał przyczyn, dla których dał wiarę jednej grupie świadków a innym odmówił wiarygodności. Organ bowiem takich ocen nie dokonywał, natomiast wobec istotnych sprzeczności w zeznaniach świadków, zasadnie uznał, że na ich podstawie, nie można w sprawie dokonać stanowczych i niebudzących wątpliwości ustaleń. Tego stanu rzeczy, nie zmieniłoby przesłuchanie wskazanego w skardze kolejnego świadka G. K..
Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W tym miejscu należy wspomnieć, że sam inwestor w swoich zeznaniach, wskazał, że w październiku 2017 r., dokonał próbnego montażu konstrukcji stalowej hali, która następnie została rozebrana przed datą wydania pozwolenia na budowę. Okoliczność tę potwierdza również przesłuchany przez organ wojewódzki świadek L. S..
Nie mają znaczenia wskazane w skardze pisemne stwierdzenia pracownika PINB A. G.. Sprowadzają się one bowiem wyłącznie do nieuprawnionej oceny materiału dowodowego, w tym także oceny wiarygodności zeznań świadków.
Nie można także zdaniem Sądu uznać za jednoznaczny dowód rozpoczęcia przez inwestora niedozwolonych robót, wskazywanych w skardze pism związanych z postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. akt [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy ( ust. 1 ), zaś pracami takimi są :
1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
2) wykonanie niwelacji terenu;
3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy ( ust. 2).
Opisany przez inwestora i potwierdzony przez wspomnianego świadka, próbny montaż hali stalowej, nie mieści się w żadnym w tych pojęć, co uniemożliwia zakwalifikowanie go do prac przygotowawczych. Należy w tym miejscu podkreślić, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2398/17, LEX nr 2481388, ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza że należy je traktować zawężająco. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych, o których nie mówi się w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 457- 458). Wspomniany wyżej zarzut, nie mógł zatem być oceniony jako zasadny.
Ponadto skarżąca wskazując, że powyższe naruszenie prawa stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaje się zapominać o obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, zgodnie z którą żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12). Wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie.
Nie ma również zdaniem Sądu wpływu na rozstrzygniecie sprawy przeprowadzanie dowodu z dokumentów przedstawionych przez skarżącą na okoliczność technicznej możliwości montażu. Taki dowód nadal bowiem odnosiłby się nie do realiów sprawy lecz teoretycznej możliwości przeprowadzenia montażu.
Nawiązując do przeprowadzonych przez organy dowodów, wskazać należy, że również z zapisów zawartych w dzienniku budowy prowadzonym dla spornej inwestycji, wynika, że pierwsze czynności podjęto w dniu 24 grudnia 2017 r., a więc po wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2017 r.
Istotna zdaniem Sądu jest także okoliczność, że w stosunku do inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, Prokuratura Rejonowa w [...] prowadziła postępowanie przygotowawcze o czyn określony w art. 90 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) do 19 września 2020 r.), to jest wykonywanie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o czyn z art. 271 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1950), czyli poświadczenie przez funkcjonariusza publicznego lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne - wobec dokonywania nieprawdziwych wpisów do dziennika budowy.
W odniesieniu do każdego z tych czynów, postępowanie zostało umorzone z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie przestępstwa.
Zupełnie bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący nieprzydatności tego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że postanowienie prokuratora o umorzeniu postępowania karnego - z uwagi na formę i organ, od którego pochodzi - ma walor dokumentu urzędowego. Zatem organ, dopuszczając dowód z takiego postanowienia, zobowiązany jest uwzględnić nie tylko fakt umorzenia postępowania, ale również uznać fakty potwierdzone w uzasadnieniu tego postanowienia ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1121/09, LEX nr 594904 ).
Biorąc pod uwagę powyższe, wnioski organu dotyczące działań zarzucanych inwestorowi są właściwe i upoważniają do stwierdzenia, że brak jest wystarczających dowodów, potwierdzających zarzuty skarżącego. Kwestia bezspornego ustalenia pewnych faktów, a w rozpoznawanej sprawie jest nią rozpoczęcie robót, nie wymagała wbrew twierdzeniom skarżącego posiadania przez organy ścigania wiedzy z zakresu budownictwa zastosowanych technologii i wyrobów budowlanych.
Podsumowując, materiał dowodowy, nie wykazał spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania. Brak było zatem podstaw do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego kwestionowaną prze skarżącą decyzją zaś organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2020 r., orzekł o odmowie uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2019 r., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.