VII SA/Wa 1689/04

VII SA/Wa 1689/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Moraczewski /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Tadeusz Nowak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 779/06 - Wyrok NSA z 2007-05-18
II OZ 513/05 - Postanowienie NSA z 2005-06-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W.a K. i J. K. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. K. i J. K. [...] kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]pozwolenia na budowę obiektu hali pakowni z magazynem, hali wtryskowi, cynkowni z pomieszczeniami socjalnymi, wiatą wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wewnętrzną instalację gazową wraz z odprowadzeniem wody deszczowej oraz ścieków do wód powierzchniowych, oczyszczalni ścieków (biologicznej i przemysłowej), przyłączem wodnym, energetycznym i gazowym na działkach o nr ew. [...] położonych przy [...].
Wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji złożyli I. i G. S. oraz M. N., K. H., A. i D. S., A. B. oraz D. i H. G. reprezentowani przez pełnomocnika M. P. podnosząc zarzuty niezgodności realizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, niepowiadomienia ich o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę na rzecz [...] oraz nie wzięcia pod uwagę zagrożeń jakie niesie realizacja inwestycji dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiadujących z zakładem domów jak też skutków budowy zakładu dla środowiska.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2003 roku.
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może być podstawą jedynie do wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza przekroczenie tylnej granicy terenów zabudowy w celu zachowania wymaganych przepisami odległości od budynków mieszkalnych.
Również zarzut nie zastosowania się organu wydającego do wymogu określonego w art.53 i art.32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.) zdaniem Wojewody [...] nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenia tych przepisów nie mają bowiem charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ administracji architektoniczno - budowlanej nie udostępnił społeczeństwu stosownych informacji o środowisku i jego ochronie niemniej jednak zaprojektowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko co potwierdza opracowany "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".
Sugerowane przez wnioskodawców uciążliwości obiektu zarówno dla środowiska naturalnego oraz rodzin zamieszkujących w sąsiedztwie inwestycji nie zostały potwierdzone.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik G. i I. S., A. i D. S., D. i H. G., M. N., K. H. oraz A. B. podnosząc zarzut, iż wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu merytorycznej i faktycznej oceny warunków inwestycji i z góry przyjął fikcję, że skoro decyzje wydane zostały przez właściwe organy zgodnie z wnioskami przedsiębiorcy to jest to wystarczające do stwierdzenia ich zgodności z prawem. Zdaniem odwołujących sporządzony raport oddziaływania na środowisko budzi wątpliwości gdyż są w nim rozbieżności co do powierzchni wanien do cynkowania jak również brak jest wskaźników określających poziom zużycia surowców szkodliwych dla środowiska przy charakterystyce automatycznej linii do cynkowania.
Odwołanie złożył również R. D. podnosząc zarzut, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przez Starostę wielkim pośpiechu, a inwestor oszukał miejscową społeczność, gdyż deklarował, że będzie budował baseny, korty i pole golfowe, a zbudował fabrykę pośród budynków mieszkalnych zakład produkcyjny. Inwestycja ta jego zdaniem spowoduje wyniszczenie środowiska i nowy C. Raport oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzony został w jego ocenie przy wykorzystaniu stosunków towarzyskich.
Decyzją z dnia [...] października 2004 roku, Nr [...]
[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia [...] lipca 2004 roku i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku.
W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie posiadł dokumentów wymaganych w art.32 ust.4 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W dacie wydawania pozwolenia na budowę nie były ostateczne:
a) decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]
z dnia [...] grudnia 2003 roku, Nr [...]
uzgadniająca projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska
b) decyzja Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] grudnia
2003 roku, Nr [...], uzgadniająca w zakresie
ochrony środowiska projekt budowlany,
c) decyzja Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] grudnia
2003 roku, Nr [...] umarzająca
postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów
stanowiących działki o nr [...] z uwagi
na fakt, iż grunty te nie podlegają ochronie i ich przeznaczenie
na cele nierolnicze nie wymagało wydania decyzji zezwalającej
na takie wyłączenie.
Okoliczność, iż wymienione wyżej decyzje nie były ostateczne powoduje, konieczność przyjęcia, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę ich nie było.
W dniu wydania decyzji inwestor nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego pomimo tego, że obowiązek uzyskania takiego pozwolenia został nałożony na inwestora decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozwolenie wodnoprawne na wykonanie wylotu urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania oczyszczonych ścieków bytowych i przemysłowych do rzeki [...] inwestor uzyskał decyzją Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku, Nr [...] to jest po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
W toku postępowania naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz.627 ze zm.) w zakresie zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu
dotyczącym wydania decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego wymagane jest przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa. Brak takiego postępowania stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art.l56§l pkt.7 kpa w związku z art.ll Prawa ochrony środowiska.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda nie jest uprawniony do kwestionowania stanowiska organów uprawnionych do wydawania opinii i uzgodnień. Jest też związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli W. K. i J. K. podnosząc zarzut naruszenia art.7, art.8, art.10§1, art.16, art.28, art.107§1, art.130§1 oraz art.156§1 pkt.2 kpa.
Zdaniem skarżących osobom, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie przysługuje status strony. Nie wykazały one bowiem interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, a jedynie interes faktyczny.
W dalszej części skargi skarżący stwierdzili, iż działając w zaufaniu do wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zrealizowali inwestycję ponosząc nakłady w kwocie 30 000 000 zł. Stwierdzenie nieważności decyzji narusza zasadę obowiązku pogłębiania przez organy administracji zaufania (art.8 kpa) oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych i nie nadużywania ostatecznych instrumentów prawnych (art.16 kpa).
Skarżący powołali się również na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w orzeczeniu z dnia 18 listopada 1993 roku (III AZP 23/93), iż zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Nadto zdaniem skarżących mimo tego, że decyzje będące podstawą wydania pozwolenia na budowę w dacie wydawania pozwolenia nie były ostateczne to jednak nie zostały one wzruszone lub zaskarżone i w dniu kiedy pozwolenie na budowę stało się ostateczne decyzje te również stały się ostateczne.
Odnośnie braku pozwolenia wodnoprawnego, które zostało przez inwestora uzyskane po uzyskaniu pozwolenia na budowę to okazało się ono niewymagalne z uwagi na fakt zastosowania przez inwestora nowoczesnej oczyszczalni i braku wprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do rzeki [...] czego dowodem jest decyzja Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2005 roku. Nadto zgodnie z treścią art.32 Prawa Budowlanego oraz art.42 Prawa Wodnego, a także art.76 ust.2 Prawa o ochronie środowiska uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a nie do pozwolenia na budowę.
Skarżący podnieśli też, że organ wydający pozwolenie na budowę nie przeprowadzał postępowania, które wymagałoby udziału społeczeństwa. Postępowanie takie przeprowadzał Starosta Powiatu [...] i zakończyło się ono wydaniem przez niego decyzji z dnia [...] grudnia 2003 roku o uzgodnieniu projektu budowlanego w zakresie ochrony środowiska. Decyzja ta nigdy nie została wzruszona lub zaskarżona. Nieważność postępowania, o którym mowa w art.11 Prawa ochrony środowiska znajduje zastosowanie ewentualnie do decyzji Starosty Powiatowego z [...] grudnia 2003 roku, a nie do decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego początkowo podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W późniejszych pismach skierowanych do Sądu stwierdził, iż zarzuty skargi są uzasadnione, a na rozprawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.7 kpa i art.77§l kpa.
Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasady wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego zostały jednoznacznie określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności składa osoba nie będąca stroną postępowania organ administracji zgodnie z treścią art.l57§2
kpa wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jeśli natomiast postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało na skutek błędnego przyjęcia, iż wniosek o jego wszczęcie złożyła strona postępowania, a w trakcie postępowania okaże się, iż osobie tej nie przysługuje przymiot strony postępowanie winno zostać wówczas umorzone.
Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zawiera jednak własną definicję strony stosowaną dla potrzeb postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust.2 tejże ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art.3 pkt.20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę wówczas oceny czy wniosek złożony został przez stronę należy dokonywać w oparciu o kryteria określone w art.28 ust.2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Organ administracji winien więc ustalić czy wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenie na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości oraz czy w związku z realizacją planowanej inwestycji właściciel lub użytkownik wieczysty dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości .
Na przykład z §20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z §22 ust.1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel nieruchomości znajdującej
się w takiej strefie byłby niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, iż na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone.
Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą do ustalenia, iż danej osobie przysługuje status strony postępowania jest rozporządzenie w sprawie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z §156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z §157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli.
Kolejny przykład to przepis §12 ust.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. Właściciel działki, który zamierza budować budynek gospodarczy byłby ograniczony w możliwości zagospodarowania swojej działki, gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na realizację na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki. Wówczas bowiem jego budynek gospodarczy musiałby być usytuowany w odległości 6,5 m od granicy działki zamiast np. 4 m lub 5 m.
Przytoczone wyżej przykłady wskazują, iż organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania niewżnościowego w niniejszej sprawie w I instancji winien ustalić czy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę w jakikolwiek sposób ogranicza możliwości zagospodarowania
nieruchomości należących do osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wskazując konkretny przepisu prawa wprowadzający te ograniczenia. Ustalenie to warunkuje bowiem uznanie tych osób za stronę postępowania nieważnościowego. Jeśli w związku z realizacją inwestycji inne nieruchomości nie doznają ograniczeń w zagospodarowaniu to ich właściciele bądź użytkownicy wieczyści nie mogą być uznani za stronę postępowania. Jeśli prowadzona w budynku działalność gospodarcza narusza na przykład przepisy ustawy o ochronie środowiska to zainteresowane osoby mogą dochodzić swych praw w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku, Nr 62, poz. 627 ze zm.), a nie w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane. Organy administracji mogą również z urzędu wszcząć postępowanie nieważnościowe jeśli uznają, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie brak jest danych pozwalających na ustalenie czy osobom na wniosek których wszczęte zostało postępowanie nieważnościowe przysługuje status strony w rozumieniu art.28 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Brak jest w aktach sprawy mapy pozwalającej stwierdzić gdzie położone są nieruchomości należące do wnioskodawców i w jakiej odległości znajdują się one od nieruchomości na której została zrealizowana inwestycja przez [...] Ze znajdujących się w aktach sprawy fotografii wynika, że w pobliżu zakładu brak jest jakichkolwiek zabudowań. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez I. i G. S. wynika, iż należący do tych osób dom mieszkalny znajduje się w odległości 50 m. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest oceny czy nieruchomość ta doznaje jakichkolwiek ograniczeń w związku z realizacją inwestycji przez [...] oraz jaki przepis prawa wprowadza te ograniczenia. Brak jest również tego typu rozważań w odniesieniu do pozostałych osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz wymienionej wyżej firmy. Uchybienie to stanowi zdaniem Sądu naruszenie art.7 kpa i art.77§l kpk.
Nadto zauważyć należy, iż Wojewoda [...] jak wynika z treści decyzji część osób uznał za strony postępowania i doręczył im odpis decyzji jako
stronom. Część osób potraktował natomiast jako osoby składające wnioski w rozumieniu art.241 kpa i doręczył im odpis decyzji do wiadomości załatwiając w ten sposób te wnioski. Taką osobą był min. R. D. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożone przez osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznał także odwołanie złożone przez R. D. to jest osoby, która nie została uznana za stronę postępowania przez Wojewodę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnia jednak dlaczego uznaje R. D. za stronę postępowania.
Wobec konieczności ustalenia podstawowej kwestii to jest czy osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę złożony został przez strony postępowania Sąd nie ustosunkowywał się do innych zarzutów podniesionych przez skarżących. Ustalenie bowiem tego czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został przez osoby, którym przysługuje status strony postępowania ma znaczenie podstawowe dla dalszego postępowania. Od poczynienia ustaleń w tym przedmiocie zależy czy w ogóle postępowanie nieważnościowe mogło być wszczęte i prowadzone.
Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.c, art.135 i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.