VII SA/Wa 1678/06

VII SA/Wa 1678/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Ewa Machlejd /sprawozdawca/
Halina Kuśmirek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1678/06
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 Nr 207, poz.2016 z póżn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. R. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r. znak: [...] zezwalającej właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego, przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) w [...].
Organ administracyjny podkreślił, iż w obiegu prawnym znajdują się dwa różne dokumenty - decyzje Naczelnika Miasta [...] opatrzone tą samą datą tj. [...].09.1979 r., tym samym znakiem tj. znak: [...] oraz tym samym numerem tj. [...]. Obie decyzje zostały podpisane przez dwie różne osoby i różnią się co do treści oraz zostały wydane na różnych drukach. Pierwsza z nich, podpisana przez J. K. - Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych w Urzędzie Miejskim w [...], zezwala Z.. F. na użytkowanie pawilonu handlowego /cukierni/, położonego w [...] przy ul. [...] róg [...]Nr hip. [...]. Druga decyzja - podpisana przez K. K. - Zastępcę Kierownika Wydziału d/s Architektury w Urzędzie Miejskim w [...], zezwala właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) w [...]. Z akt sprawy wynika, że Urząd Miejski w [...] do roku 1983 posługiwał się pieczątką "Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych".
Decyzja podpisana przez K. K. została sporządzona na druku formularza wykonanym w CZSP zamówionym w 1983 r. (zgodnie z widniejącą metryką druku). Brak jest na tej decyzji oznaczeń typu duplikat, odpis, itp. Wobec powyższego można przyjąć, że rozstrzygnięcie podpisane przez J. K. zostało sporządzone zgodnie z podaną datą jego wydania.
Zatem zdaniem organu wojewódzkiego należy wycofać z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisaną przez K. K.
W piśmie z dnia [...] października 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że "decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisana przez K. K. Zastępcę Kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a zatem prowadzenie działalności produkcyjnej w postaci cukierni przy ul. [...] [...] jest niezgodne z obowiązującymi przepisami budowlanymi".
Organ wskazał również, że z pisma Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] wynika, iż "decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r., podpisana przez K. K. zastępcę kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a więc wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 § 1 kk. Postępowanie prowadzone w tej sprawie zostało jednak umorzone z uwagi na przedawnienie karalności czynu".
Organ podniósł także fakt, że wniosek J. R. z dnia [...] maja 2003 r. (sporządzony przez adwokata A. S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r. znak: [...] dotyczy decyzji zezwalającej właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego, przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) w [...].
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, ze podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stosownie do przepisu art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października1994 r. ustawy Prawo budowlane było stwierdzenie zasadności do użytku wykonanego obiektu. Do kwestii tych organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 1979 r. i nie poczynił w tym przedmiocie żadnych ustaleń tym samym rażąco naruszył przepis art. 7 , 77 i 107 k.p.a. co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Od decyzji z dnia [...] maja 2006 r. odwołała się H. D. C. wskazując na fakt, iż w obiegu prawnym znajdują się dwa różne dokumenty - decyzje nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. Odwołująca się podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowych wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby, dlaczego z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., decyzja podpisana przez K. K. jest nieważna.
Odwołująca się stwierdziła, iż pismo Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], nie może zastąpić wyroku sądowego, który stwierdziłby, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa. To na organie administracyjnym spoczywało ustalenie w drodze postępowania dowodowego, czy doszło do fałszerstwa przy wydawaniu decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2006 r. D. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].09.1979 r. Nr [...], znak: [...], zezwalającej właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego, przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) nr hip. [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Stosownie bowiem do brzmienia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. w przypadku, gdy - jak wskazuje sama nazwa tej instytucji - brak jest przedmiotu postępowania. Dla wyjaśnienia istoty sprawy niezbędne są następujące ustalenia.
Organ II instancji wskazał, iż poprzez decyzję administracyjną rozumieć należy jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych. Jak wynika z brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. decyzja to akt wydany przez umocowany do tego organ administracji publicznej. Tylko umocowany ustawowo organ ma możliwość jej wydania.
Sporządzenie zatem i posługiwanie się w obiegu prawnym aktem nazwanym decyzją przez instytucje lub osoby do tego nie powołane lub nie umocowane stanowić może - na gruncie prawa karnego - poświadczenie nieprawdy. Takie bezprawne działanie nie może w żadnym wypadku - na gruncie prawa administracyjnego - czynić ze sporządzonego w sposób bezprawny pisma decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja administracyjna w istocie nie istnieje w obiegu prawnym; istnieje natomiast sporządzone w sposób bezprawny pismo posiadające jedynie jej niektóre cechy.
Tymczasem - stosownie do przepisu art. 156 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji — a więc aktu wydanego przez umocowany do tego organ administracji publicznej.
Organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniach administracyjnych czynności wyjaśniających ustalone zostało ostatecznie - na podstawie pisma Zastępcy Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], że "decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisana przez K. K. zastępcę kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a więc wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 § 1 kk".
Wobec powyższego organ stwierdził, iż dokument objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie jest autentyczny, a więc nie stanowi decyzji administracyjnej. Tym samym prowadzenie postępowania kontrolnego wobec aktu, który nie istnieje w obrocie prawnym pozostaje bezprzedmiotowe.
Organ II Instancyjny ustosunkowując się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu stwierdził, iż kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza uznanie za stwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa nie tylko orzeczeniem sądu ale też i "innego organu (w tym prokuratury) - vide art. 145 § 2 i 3 kpa. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji przedawnienia karalności czynu - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie (vide w/w pismo Prokuratury).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. D. C.
Skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy wydał błędne rozstrzygnięcie.
Podniosła, iż stwierdzenie popełnienia przestępstwa może być dokonane jedynie przez Sąd w drodze przeprowadzonego postępowania karnego i w jego rezultacie wydanego prawomocnego wyroku. Podkreśliła, iż pismo zastępcy Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie może być podstawą do wyciągnięcia jakichkolwiek skutków prawnych, w tym także do wydania decyzji.
Wskazała ona, iż tryb unieważnienia prawomocnej decyzji administracyjnej nie przewiduje podstawy prawnej do jej unieważnienia z uwagi na popełnieniu przestępstwa przy jej wydaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. zezwalającej Z. F. na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych w budynku murowanym przy ul. [...] [...] w [...] złożył w dniu [...] maja 2003 r. sąsiad J R. podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie budowę pawilonów handlowych nie dopuszczał natomiast działalności produkcyjnej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem udzielone zezwolenie na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych było niezgodne z ustaleniami planu miejscowego na ternie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami na parterze.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. i Z. F. uchylił decyzje nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
[...] Wojewódzki Inspektor nadzoru budowlanego decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdził ponownie nieważność przedmiotowej decyzji podnosząc niezgodność obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie dokonanie przez organ ustaleń dotyczących zdatnośći do użytkowania pawilonu jako zakładu wyrobów cukierniczych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. D. C..
Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze z uwagi na zgon strony postępowania M. F., a po ponownym wznowieniu sprawy na wniosek J. R. utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. własne postanowienie z dnia [...] maja 2005 r.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1151/05 oba postanowienia zostały uchylone.
Na marginesie w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z przedstawionych przez Skarżącego pism z Prokuratury Rejonowej [...] wynikało, i prowadzone było śledztwo w sprawie sygn. akt [...] dotyczące sfałszowania decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. nr [...]. Zdaniem Sądu orzekającego w/w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zapoznać się z rozstrzygnięciem kończącym postępowanie. Jeśli z ustaleń Prokuratury wyniknie, że decyzja ta została sfałszowana (podrobiona w rozumieniu art. 270 § 1 kk) oznaczałoby to, iż decyzja z dnia [...] września 1979 r. nr [...] nigdy nie została przez naczelnika Miasta [...] wydana, nie występowała w obrocie prawnym i nie może wywoływać skutków prawnych. Prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do nieistniejącej jest niedopuszczalne, a jeżeli zostało już wszczęte winno być umorzone.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, ze przedmiotowy dokument stanowi decyzję administracyjną, gdyż zawiera wszystkie jej elementy. Nie stwierdzono na podstawie prawomocnego wyroku wydania w/w decyzji w wyniku przestępstwa, bowiem organy ścigania umorzył postępowanie w tym przedmiocie.
Gdyby nawet decyzja ta była wydana w wyniku przestępstwa to może to być wyłącznie podstawą wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Decyzja winna być zbadana pod kątem występowania przesłanek z art. 156 k.p.a.. Należało zbadać, czy organ nałożył na inwestora obowiązek w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy prawo Budowlane z 1974 r.
Ta okoliczność mająca istotne znaczenie dla określenia podstaw prawnych wydania badanej decyzji winna być przez organ I instancji wyjaśniona.
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydana w dniu [...] maja 2006 r. ponownie stwierdziła nieważność przedmiotowej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. albowiem organ merytorycznie nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii przy wydawaniu badanej decyzji.
Przedstawiony powyżej tok postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wszczętej na skutek złożenia przez J. R. dnia [...] maja 2003 r. pozwala zorientować się, ze organy zajmowały się oceną dokumentu pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Jednocześnie należy mieć na uwadze, że przy okazji rozpatrywania skargi na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego wypowiedział się w sprawie Sąd Administracyjny stwierdzając, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do nieistniejącej decyzji, a jeżeli postępowanie to zostało wszczęte to winno być umorzone.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia w sądzie, a także sąd.
Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą toku ponownego rozpoznania sprawy i maja na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.
Związanie Sądu Administracyjnego oznacza, ze ilekroć sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, będzie on zawsze zawiązany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
Niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wymogów z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może być podstawą skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r. wynika, ze w razie ustalenia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja została sfałszowana (podrobiona w rozumieniu art. 270 § 1 kk) uznać należy, że nigdy nie została ona wydana przez Naczelnika Miasta [...] i nie występowała w obrocie prawnym oraz nie wywoływała skutków prawnych.
Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie badał czy kontrolowany akt pochodzi od wymienionego organu, a jedynie stwierdził, że posiada on wszelkie elementy decyzji, a więc to stanowi decyzję administracyjną.
W toku dalszego postępowania organy badały decyzje pod kątem czy nie narusza ona rażąco prawa. Dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na pisma otrzymane z Prokuratury Rejonowej w [...] ustalił, że dokument którego stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek poświadcza nieprawdę, nie jest autentyczny, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie istnieje w obrocie prawnym, a tym samym prowadzenie postępowania kontrolnego wobec tego aktu pozostaje bezprzedmiotowe.
Stwierdzić należy, ze organ był zobowiązany samodzielnie ustalić i wyjaśnić okoliczności faktyczne, które maja znaczenie w sprawie. Wprawdzie organ nie odniósł się do wszystkich dowodów jakie były mu dostępne w aktach administracyjnych, jednak wysnuty przez organ wniosek stwierdzający, że będący przedmiotem oceny dokument nie jest autentyczny należy uznać za trafny. Poza wszelką wątpliwością jest w szczególności okoliczność, że postępowanie przygotowawcze w sprawie o sygn. akt [...] prowadzone w Prokuraturze Rejonowej [...] wykazało, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisana przez K. K. zastępcę Kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 § 1 kk. Postępowanie w sprawie tej zostało umorzone wobec faktu przedawnienia karalności czynu.
Organ administracji dysponował więc wystarczającym materiałem dla samodzielnego ustalenia, że dokument zwany decyzją podpisany przez K. K. jest nieautentyczny i nie pochodzi od organu uprawnionego do wydania w tamtym czasie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Posługiwanie się zaś przez osobę fizyczną tym nieautentycznym dokumentem nie czyni z niego decyzji administracyjnej.
Słusznie wiec organ doszedł do wniosku, że skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej to wobec jej braku w obrocie prawnym postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i podlegało ono umorzeniu.
Z tych względów skoro nie można postawić zaskarżonej decyzji zarzutu skutecznego naruszenia prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga uległa oddaleniu.