VII SA/Wa 1661/20

VII SA/Wa 1661/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 1623/21 - Postanowienie NSA z 2022-10-27
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 48 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pączkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M G na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M G kwotę 4500 zł (cztery tysiące pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), art. 46 b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 878). oraz art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256), wymierzył M G karę pieniężną w kwocie 30.000 zł (trzydzieści tysięcy złotych) za naruszenie w dniach 14 -16.05.2020 r. obowiązku kwarantanny. Wskazał, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem doręczenia.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, leży między innymi wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie wykonuje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).
Zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Rady Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, mogła ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy - w danym przypadku obowiązek kwarantanny - co zmaterializowało się w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez obowiązek odbywania kwarantanny przez osoby które przekroczyły granicę państwową. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w pkt 1 (art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone 48a ust. 1 wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.
Adresat decyzji M G przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia kwarantanny. Nie podporządkował się jednak temu obowiązkowi, co potwierdziły notatki urzędowe sporządzone w dniach 14 - 16.05.2020 r. przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...]. Wynika z nich, że M G naruszył w dniach 14-16 maja 2020r. obowiązek kwarantanny tj. zachował się niezgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od dnia 14.05.2020 r. do dnia 27.05.2020 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny polegało na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).
Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, z późn. zm.), zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka zwolnienia z kwarantanny.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ustalając wysokość kary pieniężnej wskazał, że rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVlD-19), nadto brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.
W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] kwota 30.000 zł, jest jedyną właściwą gdyż nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).
Natychmiastowa wykonalność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ma na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie życie i zdrowie.
M G wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;
- prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że po powrocie z [...], udał się w dniu 14.05.2020 r. do komisariatu Policji w [...] w celu uzyskania informacji na temat jego dalszego pobytu na terenie [...], jednak nie udzielono mu pomocy. Miejscem pobytu skarżącego, miał być Hotel [...] w [...], gdyż w jego domu rodzinnym znajdowały się osoby starsze. Po poinformowaniu recepcji hotelu, iż będzie odbywał kwarantannę, odmówiono mu pobytu, a jednocześnie rodzice zabronili mu powrotu do domu. Wielokrotnie próbował zasięgnąć informacji w Sanepidzie, jak ma postępować. Według strony, wymierzenie kary za naruszenie obowiązków kwarantanny było niesłuszne, ponieważ cierpi na depresję oraz alkoholizm, będąc pod wpływem leków uspakajających, antydepresantów oraz nasennych, pozostał bez pomocy organów państwowych.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lipca 2020 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.), § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M G, od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].05.2020 r. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że obowiązek odbycia przez M G kwarantanny obejmował okres od dnia 14.05.2020 r. do dnia 27.05.2020 r.
W dniu 14.05.2020 r. w hotelu "[...]" w [...] została przeprowadzona kontrola osoby objętej obowiązkową kwarantanną po przekroczeniu granicy państwowej. Z notatki funkcjonariuszy policji wynika, iż M G nie przebywał we wskazanym hotelu i nie odbierał telefonu. Pracownik hotelu poinformował, że odmówiono mu wynajęcia pokoju po uzyskaniu informacji, że jest objęty obowiązkową kwarantanną.
Z kolejnych notatek urzędowych wynikało, że podczas ponownej kontroli w dniu 15.05.2020 r. funkcjonariusze Policji również nie zastali skarżącego w hotelu "[...]". Ponadto, po kontakcie telefonicznym, M G nie chciał udzielić informacji, w którym hotelu aktualnie przebywa z obawy przed odmową dalszego wynajmu pokoju hotelowego i nie ujawnił również, czy w trakcie meldowania się w hotelu, przekazał informację o swojej obowiązkowej kwarantannie.
W związku z powyższym, funkcjonariusze Policji w dniu 15.05.2020 r. skontrolowali hotele na terenie miasta i gminy [...], ustalając, że skarżący zameldowany jest w hotelu "[...]" w [...] przy ul. [...]. Pracownik hotelu oświadczył, że M G zameldował się 13.05.2020 r. i wykupił pobyt do 16.05.2020 r., nie informując, iż podlega obowiązkowej kwarantannie. Skarżący wykupił posiłki, po które schodził do holu hotelowego, samodzielnie wynosił śmieci do śmietnika znajdującego się przed wejściem do hotelu, ponadto przemieszczał się po obiekcie bez obowiązkowej osłony ust i nosa. W tym samym dniu, po uzyskaniu zgłoszenia, że M G opuścił ww. hotel, funkcjonariusze Policji ustalili, że przebywa w hotelu [...] przy ul. [...] w [...], gdzie go zastano. M G oświadczył, że opuścił hotel "[...]" z obawy przed kontrolami Policji. Twierdził, że w domu rodzinnym w [...] przy ul. [...], nie może odbyć kwarantanny. W obecności funkcjonariuszy Policji pozyskał telefonicznie informację w Wojewódzkim Centrum Kryzysowym, że miejscem jego kwarantanny ma być Ośrodek Charytatywno-Szkoleniowy [...] w miejscowości [...], gdzie miał się niezwłocznie udać.
W dniu 16.05.2020 r. funkcjonariuszom Policji nie udało się skontaktować telefonicznie z M G, a jednocześnie ustalono, że w dniach 13 i 15.05.2020 r. pojawił się on w domu rodziców, w celu zabrania swoich rzeczy.
Powyższe okoliczności zostały opisane w notatkach urzędowych Policji z dnia 14.05.2020 r., 15.05.2020 r. i 16.05.2020 r.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm.).
W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj specjalnych rozwiązań, w tym m. in. wynikający z art. 46b pkt 5, obowiązek poddania się kwarantannie.
W związku z faktem, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w dniu 2 maja 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia osoba przekraczająca granicę państwową obowiązana jest: "odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi".
Wprawdzie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jako podstawę naruszenia obowiązku kwarantanny wskazano § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 878), jednak zdaniem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wadliwość ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż zapisy dotyczące obowiązku odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej wynikające z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r., były takie same jak w rozporządzeniu z dnia 2 maja 2020 r.
M G, w związku z faktem przekroczenia granicy, został objęty obowiązkową kwarantanną trwającą od dnia 14.05.2020 r. do dnia 27.05.2020 r. Miał obowiązek odbyć kwarantannę trwająca 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, organ inspekcji sanitarnej nie był zobowiązany do wydania decyzji w związku z odbywaniem przez M G obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej.
W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że w systemie internetowym Ewidencji Wjazdu do Polski (EWP) wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, M G miał odbyć kwarantannę w dniach 14 -27.05.2020 r. w Ośrodku Charytatywno-Szkoleniowym [...] [...], al. [...] , [...] (powiat [...]).
Z notatek urzędowych funkcjonariuszy Policji wynika, że M G nie zastano w hotelu, ponadto nie chciał on udzielić telefonicznie informacji, gdzie aktualnie przebywa. Według ustaleń funkcjonariuszy Policji, nie miał własnego środka transportu, w trakcie kwarantanny, przemieszczał się - do hotelu "[...]" w [...] i do hotelu [...] w [...], jak i po tych obiektach. Ponadto, w dniu 15.05.2020 r. udał się do domu rodzinnego w celu zabrania rzeczy. Tym samym nie przestrzegał warunków kwarantanny już pierwszego dnia jej trwania, nadto utrudniał zlokalizowanie miejsca swojego pobytu z obawy przed kontrolami Policji.
M G kontaktował się telefonicznie z Powiatową Stacją Sanitarno- Epidemiologiczną w [...], uzyskując informację o procedurze postępowania. Powyższe potwierdzają notatki urzędowe. Notatka z dnia 15.05.2020 r. wskazuje, że kontaktował się również z Wojewódzkim Centrum Kryzysowym, które potwierdziło ustalone na granicy RP w dniu 13.05.2020 r. w systemie EWP, miejsce odbycia kwarantanny tj. Ośrodek Charytatywno-Szkoleniowym [...] [...]. Skarżący naruszył obowiązujące przepisy, narażając na niebezpieczeństwo zdrowie i życie innych osób.
W opinii organu II instancji, notatki urzędowe sporządzone w dniach 14 -16.05.2020 r. przez funkcjonariuszy Policji, są wiarygodne i stanowią źródło ustalenia stanu faktycznego.
Organ wskazał, że postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii w Rzeczypospolitej Polskiej, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel. Dalej stwierdził, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej na społeczeństwo).
Obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wbrew twierdzeniom strony, iż naruszono art. 10 k.p.a. - wynika to z "natury" określonych postępowań administracyjnych, mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego), organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu).
Przyjmowanie leków i problem alkoholowy M G nie stanowią usprawiedliwienia dla działań, jakie swoim zachowaniem mógł spowodować.
Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art., 46 ust. 4 pkt 1 lub 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł do 30.000 zł, kara maksymalna jest jedyną właściwą ze względu na stwarzanie zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych, wskutek możliwości rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał ponadto, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, co oznacza możliwość umorzenia kary w całości lub części, rozłożenia jej na raty - w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego.
M G wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 30.000 zł.
Decyzji tej zarzucił naruszenie:
1. art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ograniczenie bez ustawowej podstawy wolności poruszania się po terytorium RP;
2. art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 46b pkt 5 art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy skarżącemu nie można przypisać winy;
3. prawa procesowego - art. 7, art. 9, art. 10, art.11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy
4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi M G argumentował, że objęcie danej osoby kwarantanną oznacza czasowe wyłączenie wolności poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczenia tego terytorium. Rada Ministrów wykroczyła poza zakres przyznanego jej w art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. upoważnienia. Mogła bowiem nałożyć obowiązek kwarantanny wyłącznie na osoby, które spełniają wynikające z ustawy przesłanki "zdrowotne" objęcia kwarantanną. Rada Ministrów wydając rozporządzenie z dnia 2 maja 2020 r. naruszyła także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżący kwestionował swoją odpowiedzialność poprzez brak możliwości przypisania mu winy. Wskazał, że po powrocie z [...], w dniu 14 maja 2020 r. udał się na komisariat Policji w [...] w celu ustalenia postępowania co do dalszego jego pobytu na terenie RP. Nie otrzymał jednak pomocy. Skontaktował się telefoniczne z Sanepidem w celu ustalenia terminu badania na obecność wirusa. Uzyskał informację, że ma udać się na miejsce pobytu, a badanie może być wykonane za 12 dni.
Miejscem pobytu skarżącego wedle ustaleń na granicy - był hotel "[...]" w [...] . Tam planował odbyć kwarantannę, gdyż w domu rodzinnym były osoby starsze. Hotel nie wyraził zgody na jego pobyt podczas kwarantanny. Pozostał w sytuacji bez wyjścia, rodzice zabronili mu powrotu do domu rodzinnego. Wskazał, że boryka się z problem alkoholowym, przyjmuje antydepresanty, wielokrotnie próbował zasięgnąć informacji Sanepidu, jednak linia była zajęta.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna.
Odnosząc się do zarzutów ograniczenia aktem podustawowym wolności obywatelskich – prawa poruszania się po terytorium RP oraz wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 z późn. zm.), z przekroczeniem ustawowego upoważnia, Sąd uznał je za bezzasadne.
Przypomnienia wymaga, że pojęcie kwarantanny oraz zasady jej odbywania wynikają z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.).
Wskazać należy, że w dniu 8 marca 2020r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
Następnie na podstawie art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do ustawy z dnia 2 marca 2020r. został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne") – obowiązujący od 31 marca 2020 r.
W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ust. 3).
Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Z dniem 1 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 8 pkt 22 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567), znowelizowano także ustawę z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dodany został rozdział 8a ("Kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in., powołany w podstawach prawnych kwestionowanych decyzji, art. 48a ust. 1 pkt 1. Zgodnie z nim, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.
W art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. wskazano, jako możliwy do ustanowienia w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 46a, obowiązek poddania się kwarantannie, tj. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego.
W świetle powyższego, nakaz poddania się kwarantannie wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jest wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem kwarantanny nałożonym w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczeniem COVID-19.
Został on bowiem nałożony w czasie stanu epidemii wirusa SARS-CoV-2, ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. W § 1 rozporządzenia, ustalono, że obszarem na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zatem wskazany w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 z późn. zm.), obowiązek poddania się kwarantannie nie stanowi ograniczenia podstawowych praw obywatelskich, wprowadzonego samodzielnie przez akt wykonawczy. Jest bowiem przewidziany w ustawie i realizuje cel tej ustawy, stanowi działanie zapobiegawcze, podejmowane w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych.
Wziąwszy powyższe pod uwagę i uwzględniwszy powołane przez organ II instancji przepisy ustawy z 5 grudnia 2008r., należy stwierdzić, że określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie narusza wzorca konstytucyjnego. Obowiązek ten został nałożony przez właściwy organ władzy wykonawczej, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, w zakresie spraw przekazanych do uregulowania podustawowego oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie i w celu jej wykonania.
Przywołane regulacje dawały zatem prawo organowi inspekcji sanitarnej do nałożenia obowiązku kwarantanny.
Nie doszło także do naruszenia art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przepis artykułu 2 ust. 3 Protokołu nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stanowi bowiem, że korzystanie z praw o których mowa w tym przepisie, może podlegać ograniczeniom określonym ustawie, które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym - (między innymi) z uwagi na ochronę zdrowia.
Tym niemniej ocena, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności faktyczne uprawniające do zastosowania wobec skarżącego sankcji administracyjnej musiała uwzględniać prawidłowość zastosowania przepisów, w oparciu o które kara pieniężna została nałożona.
Wskazać należy, że administracyjna kara pieniężna to środek stosowany przez organ administracji publicznej polegający na finansowej dolegliwości w związku z naruszeniem nakazu, zakazu lub obowiązku o charakterze administracyjnym. Kary pieniężne wymierzane są ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny, co oczywiście można odnieść do zdarzenia związanego z nieprzestrzeganiem przez podmiot zobowiązany ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Podstawą prawną wymierzonej kary był zdaniem organów art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazanie tej podstawy prawnej było wadliwe.
Normę sankcjonującą naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny stanowił nie wskazany przez organ art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, ale art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.
Wskazany przepis, w odniesieniu do naruszenia obowiązku kwarantanny stanowi regulację o charakterze lex specialis względem powołanego przez organ art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wobec czego jego zastosowanie wymuszała reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali.
O tym, że regulacje związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 zamieszczone w przepisach ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...), wyłączają regulację ogólną zawartą w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (która dotyczy zwalczania zakażeń bez względu na rodzaj choroby) - decyduje art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., stanowiący, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008r., stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 2 marca 2020 r.
Chociaż zagrożenie maksymalne jest w obu przypadkach tożsame (30.000 zł), to jednak w przypadku naruszenia obowiązku kwarantanny na podstawie wskazanej przez organ, kara pieniężna musiałaby mieć wysokość co najmniej 5.000 zł, gdyż kwota ta stanowi najniższy przewidziany w niej wymiar.
Należy zauważyć, że analizowany art. 15zzzn ust. 1, wszedł w życie 31 marca 2020 r., jednakże nawet, gdyby nastąpiło to w okresie późniejszym, a zatem po dniu uznanym przez organ za zdarzenie potwierdzające naruszenie przez skarżącego obowiązku kwarantanny, to jego stosowanie zamiast art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r., dotąd normującego wymierzanie sankcji za naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny, wynikać powinno z dyspozycji art. 189c k.p.a.
Istotne jest bowiem, że art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...), stanowi regulację względniejszą w zakresie wymiaru kary pieniężnej.
Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że skuteczne działania przeciwepidemiczne wymuszają ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych jednostek. Sąd podziela pogląd, że interes publiczny wymaga posługiwania się systemem sankcji administracyjnych w celu zdyscyplinowania osób niestosujących się do rygorów reżimu sanitarnego przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, ale w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono dlaczego konieczne było wymierzenie kary w maksymalnej wysokości 30.000 zł.
W szczególności z akt sprawy nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono tę karę pieniężną, czy kara jest realna, czy też abstrakcyjna (jej wysokość może rodzić przekonanie o nierealności uiszczenia).
Wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. i rozstrzygając o jej maksymalnej wysokości, organy naruszyły art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle warunków osobistych strony, na którą jest nakładana. Prewencyjnej (odstraszającej) funkcji kary nie można realizować poprzez jej nałożenie bez ustalenia kluczowych okoliczności związanych z jej wysokością. Wówczas bowiem nie mamy do czynienia ze stosowaniem dyrektyw jej wymiaru, lecz arbitralnością.
W sprawie doszło więc do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r., poprzez ich zastosowanie i art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...), poprzez jego niezastosowanie.
W kontrolowanej sprawie doszło też do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie orzekając w sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.
Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia 20 maja 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.