VII SA/Wa 1657/22

VII SA/Wa 1657/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 709/23 - Wyrok NSA z 2025-09-17
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 107e
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy M na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 maja 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1002.2021.AB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 25 maja 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1002.2021.AB, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 maja 2021 r. znak RD.5180.22.2020.DW5, nakładającą na Gminę M. karę pieniężną w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesięciu tysięcy złotych), z tytułu braku realizacji zaleceń konserwatorskich dotyczących remontu zabytkowego budynku "starej" szkoły w K., zawartych w piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. znak [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w 2016 r. Gmina M. rozebrała część budynku szkoły w K. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wstrzymał ww. roboty rozbiórkowe oraz wszczął postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków pozostałej części ww. obiektu. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. znak: OZKr.5140.A.16.2016 DW, wpisującą do rejestru zabytków pozostałą część tzw. "starej" szkoły w K., pod nr rejestru [...]. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z księgą wieczystą [...], stanowi własność Gminy M.
W dniu 7 czerwca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości z udziałem przedstawicieli Gminy M. W protokole kontroli wskazano na następujące nieprawidłowości związane ze stanem zachowania budynku: obiekt jest nieużytkowany i pozostawiony bez zapewnienia dozoru i opieki; w sąsiedztwie budynku składowane są materiały budowlane, głównie belki z rozebranych stropów, cegły, folia budowlana oraz ziemia; pozostawione materiały budowlane są porośnięte krzewami i trawą; zachowana część budynku znajduje się w bardzo złym stanie technicznym; ściana wschodnia ryzalitu, granicząca z rozebraną częścią parterową jest odsłonięta, pozbawiona tynku i niezabezpieczona; nad ryzalitem pokrycie dachu zostało zdemontowane, a folia zabezpieczająca została całkowicie uszkodzona; uległy uszkodzeniu obróbki blacharskie; tynki na elewacji tylnej oraz w obrębie ściany szczytowej ryzalitu zostały zniszczone do połowy wysokości ścian; stropy wewnątrz zostały uszkodzone, zawilgocone, zagrzybione i odspojenia tynków; w pomieszczeniach zalegały śmieci oraz złom; wody opadowe spowodowały, że nieosłonięte ceglane ściany uległy zwietrzeniu; na ścianie wschodniej widoczne jest pęknięcie na całej wysokości; w elewacji frontowej gzymsy zostały uszkodzone; stolarka okienna została zniszczona. Do protokołu Gmina M. zgłosiła zastrzeżenie, że nie posiada środków finansowych i zamierza zwrócić się o wyrażenie zgody na skreślenie zabytku z rejestru oraz na rozbiórkę zabytku.
W dniu 25 czerwca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zalecenia pokontrolne, w których zobowiązał Gminę M. do wykonania następujących prac przy zabytku: 1. uzupełnienia korony murów wraz z odtworzeniem brakującej partii gzymsu koronującego nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 2. odtworzenia rozebranego szczytu w elewacji tylnej, przemurowania szczytu elewacji frontowej nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 3. wykonania więźby dachowej i pokrycia dachu nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 4. naprawy rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich nad całością zachowanej części budynku; 5. uprzątnięcia otoczenia budynku z pozostałego po rozbiórce gruzu i drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i stropów z rozebranej części budynku; 6. zabezpieczenia otworów okiennych na piętrze poprzez ich oszklenie; 7. uprzątnięcia wnętrza budynku z zalegających śmieci i materiałów budowlanych; 8. przemurowania elewacji tylnej poprzez wzmocnienie ceglanej struktury murów i uzupełnienie ubytków cegieł, wykonanie izolacji poziomej; 9. demontażu konstrukcji sufitu podwieszanego i wykonanie nowych stropów; 10. usunięcia warstwy termomodernizacji i położenie nowych tynków wapiennych na wszystkich elewacjach; 11. odtworzenia otworów okiennych i gzymsów nadokiennych; 12. wykonania nowych tynków wewnętrznych.
Organ konserwatorski wyznaczył termin realizacji zaleceń określonych w pkt 1-7 do dnia 31 grudnia 2019 r., pozostałe prace miały zostać wykonane do 31 grudnia 2020 r. Ponadto Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że zgodnie z wcześniejszym pismem z 5 marca 2019 r. znak: [...] Gmina powinna dokonać rekonstrukcji rozebranej części budynku również do 31 grudnia 2020 r. Gmina otrzymała zalecenia w dniu 1 lipca 2019 r., w dniu 4 lipca 2019 r. wniosła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych. Zdaniem Gminy terminy wykonania zaleceń są zbyt krótkie, biorąc pod uwagę m.in. konieczność wyłonienia wykonawcy robót w drodze przetargu publicznego oraz brak zabezpieczenia przez Gminę środków w budżecie na zrealizowanie prac w 2019 r.
W odpowiedzi na ww. pismo Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał w dniu 23 lipca 2019 r., że nie może się zgodzić na zmianę terminów realizacji zaleceń ze względu na zły stan techniczny budynku, o którym Gmina miała świadomość od wielu lat. Gmina w tym czasie nie podjęła starań w celu przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych. Zdaniem organu przedłużenie terminów na wykonanie zaleceń wpłynie negatywnie na substancję zabytkową.
W dniu 13 grudnia 2019 r. Gmina zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie zaleceń konserwatorskich w przedmiocie koncepcji odbudowy i przebudowy "starej" szkoły w K. Jak wskazano w piśmie, opinia ma służyć do opracowania programu prac konserwatorskich oraz dokumentacji projektowej (projektu budowlanego i wykonawczego). W kolejnym piśmie, z 18 grudnia 2019 r., Gmina powtórzyła prośbę o zmianę terminów na wykonanie zaleceń, wskazując, że należy zmienić założenia projektowanej koncepcji remontu budynku szkoły. Podniosła, że konieczna jest zmiana terminów realizacji niektórych zaleceń z uwagi na konieczność opracowania nowej ekspertyzy konstruktorskiej i przeprowadzenia dodatkowych badań. Ponadto Gmina wskazała, że zalecenia dotyczące uprzątnięcia otoczenia budynku oraz częściowo jego wnętrza zostały wykonane.
W piśmie z dnia 7 lutego 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował właściciela budynku szkoły, że wyraża zgodę na przeprowadzenie inwestycji zgodnie z przedstawioną koncepcją architektoniczną.
W odpowiedzi na pismo z 18 grudnia 2019 r. organ w dniu 10 lutego 2020 r. poinformował Gminę, że zmiana terminów realizacji zaleceń jest uzależniona od działań, które powinna uczynić Gmina w celu zgromadzenia niezbędnej dokumentacji oraz stopnia zaawansowania prowadzonych prac. Jak wskazano, najistotniejszymi pracami, które należy wykonać, jest przeprowadzenie kompleksowego remontu budynku z rekonstrukcją samowolnie rozebranej części.
Następnie Gmina M. zwróciła się do organu o wyrażenie zgody na rozbiórkę pozostałej części budynku oraz jego odbudowę (tj. na przywrócenie budynku szkoły do pierwotnej formy z zastosowaniem współczesnych materiałów). W odpowiedzi na ww. prośbę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że rozbiórka budynku jest możliwa po skreśleniu zabytku z rejestru.
Niecały rok później, pismami z dnia 13 stycznia i 17 stycznia 2021 r. Gmina M. po raz kolejny zwróciła się o zmianę terminu realizacji zaleceń (do końca 2023 r.), motywując prośbę brakiem środków finansowych, trwającą pandemią SARS - Covid 19, która uszczupliła zasoby budżetowe Gminy oraz zamiarem wystąpienia o środki finansowe do Instytutu Książki z przeznaczeniem na remont budynku szkoły. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na proponowany termin realizacji zaleceń i wskazał, że Gmina powinna nie później niż do 30 kwietnia 2021 r. opracować projekt budowlany i uzyskać pozwolenie konserwatorskie na zalecone prace, a prace powinny się rozpocząć do 30 czerwca 2021 r.
W dniu 30 marca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za brak realizacji zaleceń pokontrolnych. W dniu 30 kwietnia 2021 r. organ przeprowadził oględziny zabytku, podczas których stwierdził, że poza zaleceniami określającymi obowiązek uprzątnięcia otoczenia oraz wnętrza zabytku prace nie zostały zrealizowane. Przedstawiciel Gminy wskazał w trakcie oględzin, że będzie starał się o środki finansowe w 2022 r., Gmina zamierza zlecić wykonanie projektu architektoniczno-budowlanego. Ponadto dodał, że Burmistrz Gminy podjął działania zmierzające do przesunięcia środków na realizację ww. zamierzenia.
W dniu 30 kwietnia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o zakończeniu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, następnie w dniu 26 maja 2021 r. wydał decyzję, w której nałożył na Gminę M. karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że w interesie publicznym jest ochrona zabytku - budynku "starej szkoły" w K., którego nierozebrana część została wpisana do rejestru zabytków. Gmina nie poczyniła natomiast żadnych działań zmierzających do wykonania zaleceń pokontrolnych, nie zabezpieczyła środków finansowych na ten cel, nie opracowała projektu budowlanego oraz nie uzyskała pozwolenia na roboty przy zabytku. Organ wskazał, że wykonane zalecenie w postaci uporządkowania otoczenia zabytku nie wpływa na poprawę stanu technicznego zabytku.
Gmina M. złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym podkreśliła, że organ niesłusznie uznał, że nie jest zainteresowana poprawą stanu technicznego budynku oraz wykonaniem zaleceń pokontrolnych. Strona wskazała, że podjęła następujące działania zmierzające do realizacji zaleceń pokontrolnych: w listopadzie 2019 r. wykonana została ekspertyza konstrukcyjna - koncepcja odbudowy "starej" szkoły w M.; Gmina podjęła działania zmierzające do zabezpieczenia środków na odbudowę zabytku; w przyszłości zostanie podpisana umowa na sporządzenie projektu budowlanego wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem Gminy kolejne pisma kierowane do organu o przedłużenie terminów na wykonanie zaleceń pokontrolnych świadczą o przejawach zainteresowania Gminy losem zabytku. W związku z powyższym Gmina zwróciła się o obniżenie kary administracyjnej do wysokości adekwatnej do braku wypełnienia zaleceń albo o maksymalne obniżenie kary do 500 zł.
W dniu 23 lutego 2022 r. w związku z wezwaniem Ministra skierowanym do Gminy M., strona wskazała, że spośród nałożonych na nią zaleceń uprzątnęła otoczenie zabytku oraz wnętrze budynku szkoły, bowiem były to jedyne prace, które można było wykonać bez pozwolenia konserwatorskiego. Natomiast pozwolenie konserwatorskie, jak wskazała Gmina, "jest obecnie uzgadniane z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Strona powtórzyła, że wykonała koncepcję odbudowy szkoły.
Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 maja 2021 r. Wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2a ustawy kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych: 1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo 2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych (art. 40 ust. 2b). W myśl art. 107e ust. 1 ustawy, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne.
Minister podkreślił, że w tym postępowaniu organ co do zasady nie przeprowadza analizy prawidłowości wydanych zaleceń pokontrolnych. W niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne doręczone zostały Gminie M. w dniu 1 lipca 2019 r. Strona zgłosiła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, na które Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiedział pismem z dnia 23 lipca 2019 r., nie zgadzając się na zmianę terminów realizacji zaleceń.
Minister wskazał, że Gmina M. nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia skargi do sądu na wydane zalecenia pokontrolne, tym samym brak jest podstaw, aby na tym etapie kwestionować zakres i charakter zaleconych prac, tj. czy w istocie polegały one na bieżącej konserwacji, czy ich przedmiot wykraczał poza ten obszar, a także czy powinny one jednak być przedmiotem nakazu w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy. Kwestie związane z terminem wykonania zaleceń mogą być natomiast wzięte pod uwagę na etapie miarkowania wysokości administracyjnej kary pieniężnej.
Organ wskazał, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, którego art. 189d stanowi, że organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Regulacja zawarta w art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje natomiast, że organ w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto, organ w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub wskazujących na powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W następstwie, organ administracji publicznej jeżeli strona przedstawiła ww. dowody, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (art. 189f § 2 Kpa).
Organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, bowiem naruszenie, którego dopuściła się Gmina nie ma charakteru znikomego. Wskazał, że określone w zaleceniach konserwatorskich działania są niezbędne ze względu na zachowanie wartości zabytku i utrzymanie go we właściwym stanie. Zalecenia te zostały wykonane w stopniu znikomym. Zdaniem organu brak jest też przesłanek do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 189f § 2 pkt 1 Kpa, bowiem tą regulacją można posłużyć się w sytuacji, gdy cele kary zostaną spełnione, natomiast rodzaj i charakter naruszenia stwierdzonego w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na tę okoliczność.
Odnosząc się do okoliczności naruszenia prawa (art. 189d pkt 1 Kpa) organ zauważył, że terminy wyznaczone na wykonanie zaleceń pokontrolnych w istocie były krótkie, jednak od daty wydania zaleceń pokontrolnych upłynęło ponad 2 lata i 7 miesięcy. W tym czasie Gmina oprócz przedłożenia do zaopiniowania organowi konserwatorskiemu koncepcji odbudowy i przebudowy budynku starej szkoły w K. oraz uprzątnięcia otoczenia zabytku oraz wnętrza budynku szkoły nie podjęła działań, które realnie zbliżałyby ją do wykonania spoczywających na niej obowiązków. Organ zwrócił przy tym uwagę na zły stan substancji zabytkowej szkoły - części wpisanej do rejestru zabytków, który istniał już w dniu kontroli, tj. 7 czerwca 2019 r. cyt. "Ściana wschodnia ryzalitu, granicząca z rozebraną częścią parterową była odsłonięta i pozbawiona tynku i niezabezpieczona. Nad ryzalitem pokrycie dachu było zdemontowane, a folia zabezpieczająca była została całkowicie uszkodzona (..) obróbki blacharskie były uszkodzone. Tynki na elewacji tylnej oraz w obrębie ściany szczytowej ryzalitu zostały zniszczone do połowy wysokości ściany. Wewnątrz widoczne były uszkodzenia stropów, zawilgocenia, zagrzybienia i odspojenia tynków. (...) na skutek penetracji wód opadowych nieosłonięte ceglany uległy zwietrzeniu. (...) w elewacji frontowej gzymsy zostały uszkodzone. (...) Stolarka okienna zwłaszcza w elewacji tylnej została zniszczona(...)". Z akt postępowania, w tym z wyjaśnień przedłożonych przez Gminę w dniu 23 lutego 2022 r., nie wynika natomiast, aby strona zakończyła procedurę choćby pod względem formalnym, tj. aby dysponowała niezbędną dokumentacją, w tym pozwoleniem konserwatorskim, co pozwoliłoby w niedalekiej przyszłości przystąpić choćby do części zaleconych robót budowlanych.
Zdaniem Ministra okoliczności powyższe uzasadniają stwierdzenie, że to strona przyczyniła się do stwierdzonego naruszenia (art. 189d pkt 4 Kpa). Wprawdzie Gmina podjęła pewne działania zmierzające do zgromadzenia dokumentacji pozwalającej na wykonanie zaleceń, ale nie przełożyły się one na konkretne działania bezpośrednio zmierzające do wykonania zaleconych robót (art. 189d pkt 5). Z zaleconych działań zostały wykonane wyłącznie te, które nakazywały uprzątnięcie budynku i jego otoczenia. Organ wskazał, że Gmina przedstawiła do zaopiniowania koncepcję odbudowy. Nie przeznaczyła jednak środków finansowych na realizację zaleceń pokontrolnych - oprócz wydatkowania środków na opracowanie ww. koncepcji - a tym samym uniknęła większych kosztów związanych z realizacją zaleceń w całości (art. 189d pkt 6 Kpa). Jednocześnie organ wskazał, że art. 189d pkt 7 nakazujący uwzględniać sytuację osobistą strony nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, przesłanka ta dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy karze administracyjnej podlega osoba fizyczna.
Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by w przeszłości Gmina dopuściła się niewykonania zaleceń pokontrolnych (art. 189d pkt 2) lub była za to samo zachowanie ukarana w przeszłości (art. 189d pkt 3), niemniej jednak znikomy zakres wykonania zaleceń w połączeniu ze stanem zabytku uzasadnia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 107e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należało zatem utrzymać w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 maja 2021 r.
Gmina M. złożyła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 maja 2022 r., zarzucając naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego,
2. art. 189d w zw. z art. 138 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji o wymierzeniu Gminie M. kary pieniężnej w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości,
3. art. 107e pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 189d Kpa poprzez wymierzenie kary pieniężnej w nadmiernej wysokości.
Rozwijając zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa skarżąca wskazała, że podstawę decyzji stanowiło nieprawidłowe ustalenie organu, iż Gmina nie podjęła działań realnie zbliżających ją do wykonania spoczywających na niej obowiązków, bez uwzględnienia tego, iż nałożone na Gminę zalecenia w istocie zmierzały do odbudowania zabytku w postaci starej szkoły w K., a Gmina podjęła działania bezpośrednio w tym kierunku zmierzające, tj. wykonana została ekspertyza konstrukcyjna, sporządzona została na zlecenie Gminy M. koncepcja odbudowy "starej szkoły" w K., która została zaakceptowana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopiero po 5 miesiącach od jej przedstawienia. Ponadto organ II instancji pomimo, iż w odwołaniu podniesiono, że Gmina zamierza zawrzeć umowę, której przedmiotem ma być sporządzenie projektu odbudowy starej szkoły w K., nie wyjaśnił tego, czy umowa została zawarta, a jednocześnie ustalił, że Gmina M. nie podjęła działań zbliżających ją do odbudowy zabytku. Organ nie wyjaśnił, na czym oparł ustalenie o niepodjęciu działań realnie zmierzających do odbudowy zabytku, jednocześnie w tym samym czasie przeprowadzał procedurę uzgadniania projektantowi reprezentującemu Gminę projektu odbudowy zabytku, co potwierdza załączona do skargi umowa wraz z aneksami. Gmina M. podkreśliła, że w dniu 28 czerwca 2021 r. podpisała umowę, której przedmiot stanowiło wykonanie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla budynku tzw. "Starej Szkoły w K.", a do dnia wniesienia skargi nie uzyskała pozwolenia na budowę m.in. z uwagi na wydłużającą się procedurę uzgodnienia projektu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 189d Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną w maksymalnej wysokości, z pominięciem, że Gmina M. w okresie 2 lat od wydania zaleceń pokontrolnych podjęła ww. działania zmierzające do wykonania zaleceń pokontrolnych.
Gmina podkreśliła przy tym, że na sporządzenie projektu budowlanego i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przeznaczyła kwotę 48.000 zł brutto. Wskazała, że pomimo tego, iż wydatkowała znacznej wysokości środki na wykonanie zaleceń pokontrolnych, to została ukarana karą pieniężną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości. Gmina podniosła, że przystąpiła do uzyskania pozwolenia na budowę, która to procedura aktualnie jest na ukończeniu, a uzyskanie pozwolenia na budowę przedłużone zostało m.in. z powodu znacznego okresu czasu potrzebnego na uzgadnianie projektu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem strony organ całkowicie stracił z pola widzenia, że wymierzenie kary w tak nadmiernej wysokości w znacznym stopniu utrudni dalsze wykonanie zaleceń przez Gminę. Organ nie wziął też pod uwagę znacznego stopnia skomplikowania prac objętych zaleceniami pokontrolnymi, a także tego, że bliskie sąsiedztwo terenów zalewowych, konieczność zharmonizowania remontu zachowanej części obiektu oraz rekonstrukcji rozebranej części, a także przeprowadzenie inwestycji zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych wymaga czasochłonnego przygotowania.
Gmina zaznaczyła także, że nie kwestionowała zaleceń pokontrolnych, gdyż nie budziły one jej sprzeciwu, natomiast termin ich wykonania okazał się nierealny z powodu konieczności wykonania licznych czynności oraz wymagań formalnych, które składały się na doprowadzenie do odbudowy przedmiotowego zabytku. Gmina zwracała się o przesunięcie terminu wykonania zaleceń pokontrolnych, co jednak nie zostało uwzględnione.
Zdaniem strony wysokość wymierzonej kary pieniężnej nie uwzględnia tego, że nigdy wcześniej nie dopuściła się ona tożsamego naruszenia z naruszeniem będącym przedmiotem postępowania. Gmina jednocześnie nie przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż niewykonanie w terminie zaleceń było spowodowane okolicznościami od niej niezależnymi, takimi jak złożoność procedury uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku prac budowlanych dotyczących zabytku, przedłużające się procedury w tym zakresie. Organ nie dostrzegł powyższych okoliczności łagodzących. Strona podkreśliła także, że zalecenia pokontrolne zostały wydane w dniu 25 czerwca 2019 r., a organ jako podstawę do ustalenia naruszenia prawa wziął pod uwagę okres, od kiedy Gmina miała wiedzę na temat stanu technicznego budynku i świadomość konieczności przystąpienia do remontu, podczas gdy przepis art. 107e ustawy przewiduje odpowiedzialność administracyjnoprawną za niewykonanie zaleceń.
Gmina podkreśliła, że nie można także tracić z pola widzenia tego, iż projekt odbudowy zabytku musiał zostać sporządzony w sposób uwzględniający wszystkie niezbędne uzgodnienia, badania geologiczne gruntu, ekspertyzę konstrukcyjną istniejącej struktury oraz projekt konstrukcyjny nowych elementów tak, by istniejąca i odbudowywana część tworzyła konstrukcyjną całość, a Gmina podjęła działania w tym kierunku. Jak podniosła skarżąca, proces przygotowania niezbędnej dokumentacji, zobowiązanie podmiotu do przeprowadzenia procedury przetargowej, wymaga przemyślanego i czasochłonnego przygotowania.
Strona zaznaczyła ponadto, iż ratio legis odpowiedzialności administracyjno-prawnej z tytułu niewykonania zaleceń jest zmobilizowanie właściciela zabytku do podejmowania działań w celu zapewnienia jego ochrony, tymczasem Gmina podjęła działania zmierzające do zapewnienia kompleksowych prac remontowo-konserwatorskich i jednocześnie odtworzenia rozebranej części zabytku.
W ocenie skarżącej utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę w kwocie 50.000 zł stanowiło także naruszenie art. 107e pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 189d Kpa, poprzez pozostawienie w obrocie decyzji wymierzającej karę w nadmiernej wysokości, niewspółmiernej do naruszenia, jakiego dopuściła się Gmina i bez uwzględnienia skutku wymierzenia takiej kary. Nałożenie kary w maksymalnej wysokości może stanowić znaczne utrudnienie dla przygotowania i przeprowadzenia inwestycji zmierzającej do uratowania obiektu "starej szkoły" w K. Za całkowicie niezrozumiałe należy uznać zaakceptowanie przez organ II instancji wymierzenia maksymalnej kary pieniężnej pomimo, iż przedmiotem postępowania było niewykonanie części zaleceń pokontrolnych z 25 czerwca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 maja 2021 r., którą nałożono na Gminę M. karę pieniężną w wysokości 50.000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 25 czerwca 2019 r., dotyczących remontu zabytkowego budynku tzw. "starej" szkoły w K.
Na wstępie należy wskazać, że część budynku szkoły w K. została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego (pod numerem [...]) decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 czerwca 2016 r.
Wpis obiektu do rejestru zabytków rodzi po stronie właściciela lub posiadacza takiego obiektu szereg obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem, wynikających z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej dalej: u.o.z. W myśl art. 4 ustawy rolą organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków jest w szczególności podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Z kolei stosownie do art. 5 pkt 2 - pkt 4 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W myśl art. 6 ust. 1 u.o.z., zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 1 i ust. 2 ustawy).
Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107g u.o.z.). Stosownie do treści art. 189d Kpa, organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Odnosząc powyższe regulacje ustawowe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie nałożył, w oparciu o art. 107e ustawy, karę pieniężną na Gminę M.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 czerwca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził w części budynku szkoły w K. wpisanej do rejestru zabytków, w oparciu o art. 38 ust. 1 ustawy, kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Podczas kontroli stwierdzono, że zachowana część budynku znajduje się w bardzo złym stanie technicznym; w sąsiedztwie budynku składowane są materiały budowlane, porośnięte krzewami i trawą; ściana wschodnia ryzalitu, granicząca z rozebraną częścią parterową jest odsłonięta, pozbawiona tynku i niezabezpieczona; nad ryzalitem pokrycie dachu zostało zdemontowane, a folia zabezpieczająca została całkowicie uszkodzona; uległy uszkodzeniu obróbki blacharskie; tynki na elewacji tylnej oraz w obrębie ściany szczytowej ryzalitu zostały zniszczone do połowy wysokości ścian; stropy wewnątrz zostały uszkodzone, zawilgocone, zagrzybione; w pomieszczeniach zalegały śmieci oraz złom; nieosłonięte ceglane ściany uległy zwietrzeniu na skutek działania wód opadowych; na ścianie wschodniej widoczne jest pęknięcie na całej wysokości; gzymsy w elewacji frontowej zostały uszkodzone; stolarka okienna została zniszczona.
W wyniku przeprowadzonej kontroli Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 25 czerwca 2019 r., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydał zalecenia pokontrolne. Organ zalecił Gminie M. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1. uzupełnienie korony murów wraz z odtworzeniem brakującej partii gzymsu koronującego nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 2. odtworzenie rozebranego szczytu w elewacji tylnej, przemurowanie szczytu elewacji frontowej nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 3. wykonanie więźby dachowej i pokrycia dachu nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 4. naprawę rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich nad całością zachowanej części budynku; 5. uprzątnięcie otoczenia budynku z pozostałego po rozbiórce gruzu i drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i stropów z rozebranej części budynku; 6. zabezpieczenie otworów okiennych na piętrze poprzez ich oszklenie; 7. uprzątnięcie wnętrza budynku z zalegających śmieci i materiałów budowlanych; 8. przemurowanie elewacji tylnej poprzez wzmocnienie ceglanej struktury murów i uzupełnienie ubytków cegieł, wykonanie izolacji poziomej; 9. demontaż konstrukcji sufitu podwieszanego i wykonanie nowych stropów; 10. usunięcie warstwy termomodernizacji i położenie nowych tynków wapiennych na wszystkich elewacjach; 11. odtworzenie otworów okiennych i gzymsów nadokiennych; 12. wykonanie nowych tynków wewnętrznych - określając termin wykonania zaleceń określonych w pkt 1-7 do dnia 31 grudnia 2019 r., natomiast pozostałych zaleceń do 31 grudnia 2020 r. Zalecenia pokontrolne zostały doręczone Gminie M. w dniu 1 lipca 2019 r.
W dniu 30 kwietnia 2021 r. organ przeprowadził oględziny zabytku, podczas których stwierdził, że poza zaleceniami określającymi obowiązek uprzątnięcia otoczenia oraz wnętrza zabytku prace nie zostały zrealizowane, w wyniku czego w dniu 26 maja 2021 r. wydał decyzję, w której nałożył na Gminę M. karę pieniężną w wysokości 50.000 zł.
W ocenie Sądu ustalenia dotyczące niewywiązania się właściciela zabytku z zaleceń pokontrolnych, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 107e ust. 1 u.o.z., uprawniały organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej, a nałożona kara, wbrew poglądowi strony skarżącej, nie narusza art. 189d Kpa i jest adekwatna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa.
Zauważyć trzeba, że przed upływem terminów wyznaczonych na realizację zaleceń (31 grudnia 2019 r. w odniesieniu do zaleceń określonych w pkt 1-7 oraz 31 grudnia 2020 r. w stosunku do pozostałych) Gmina M. wykonała jedynie pkt 5 i 7 zaleceń (dotyczące uprzątnięcia wnętrza budynku oraz jego otoczenia) i zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 13 grudnia 2019 r. o zaopiniowanie przedłożonej koncepcji architektonicznej odbudowy i przebudowy szkoły w K. Organ w odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 7 lutego 2020 r. poinformował stronę, że dopuszcza przeprowadzenie inwestycji zgodnie z przedłożoną koncepcją architektoniczną z listopada 2019 r. pn. Koncepcja odbudowy budynku "Starej Szkoły" w K.
Do dnia wydania przez organ I instancji decyzji (w dniu 26 maja 2021 r.) o nałożeniu kary pieniężnej Gmina M. nie podjęła, poza wyżej wskazanymi, żadnych innych działań, mających na celu realizację zaleceń, nie wykonała prac konserwatorskich, czy budowlanych, nie zabezpieczyła nawet środków finansowych na ich realizację. Jak wynika z akt sprawy, przedstawiciel Gminy wskazał w trakcie oględzin zabytku przeprowadzonych w dniu 30 kwietnia 2021 r., że Gmina zamierza zlecić wykonanie projektu architektoniczno-budowlanego, planuje adaptację obiektu na bibliotekę i zamierza ubiegać się w 2022 r. o środki finansowe na ten cel z Instytutu Książki.
Powyższe okoliczności uprawniały, a nawet obligowały, organ do wydania w trybie art. 107e ustawy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o art. 107e pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków stwierdzi na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.
Zauważyć trzeba, że na etapie postępowania odwoławczego Gmina również nie wykonała żadnych nakazanych prac, ani nie podjęła czynności, które istotnie przybliżyłyby ją do realizacji zaleceń. Jak wynika ze skargi wniesionej na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w dniu 28 czerwca 2021 r. Gmina M. podpisała umowę, której przedmiot stanowiło wykonanie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego. W związku z zarzutami dotyczącymi nieuwzględnienia tej okoliczności przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnienia zatem wymaga, że takie czynności, jak sporządzenie dokumentacji projektowej, uzyskanie pozwolenia na budowę, zawarcie umowy o roboty budowlane itp., nie stanowią wykonania obowiązków realizacji konkretnych prac konserwatorskich czy robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przez doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Samo zawarcie umowy na wykonanie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego w żaden sposób nie poprawia stanu zabytku i z oczywistych względów nie stanowi wykonania zaleceń pokontrolnych, skoro nie nastąpiło faktyczne wykonanie nakazanych prac (poza określonymi w pkt 5 i 7). Są to jedynie czynności przygotowawcze do wykonania obowiązków wynikających z zaleceń pokontrolnych z dnia 25 czerwca 2019 r.
Przez okres prawie trzech lat od wydania zaleceń pokontrolnych do wydania decyzji odwoławczej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Gmina M. wykonała jedynie znikomą część nakazanych prac, mającą ponadto, z punktu widzenia ochrony zabytku przed dalszym niszczeniem, najmniejsze znaczenie (a które to prace polegały na uprzątnięciu wnętrza budynku i jego otoczenia). Gmina nie zgromadziła nawet niezbędnej do ich realizacji dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę, nie zabezpieczyła także środków na ten cel (również z treści skargi nie wynika, aby pozyskała na moment jej wniesienia niezbędne fundusze). W ocenie Sądu okoliczności te uzasadniały nałożenie na stronę kary pieniężnej w maksymalnej wysokości 50.000 zł.
Próby przerzucania przez skarżącą odpowiedzialności za niewykonanie w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych na Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uzgadniającego niezbędną do rozpoczęcia robót dokumentację, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zalecenia nie zostały wykonane na skutek braku stosownych działań Gminy, nie zaś z przyczyn od niej niezależnych. Odnośnie argumentacji skargi wskazującej na czasochłonne przygotowywanie koniecznej dokumentacji stwierdzić trzeba, że nie stanowi to okoliczności, która winna była wpłynąć na istotne obniżenie wymiaru kary.
Terminy wykonania zaleceń określono na 31 grudnia 2019 r. oraz 31 grudnia 2020 r., a zalecenia doręczono stronie w dniu 1 lipca 2019 r. Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy (25 maja 2022 r.), a nawet wniesienia skargi do Sądu (lipiec 2022 r.), strona nie dysponowała nawet dokumentacją, która pozwalałaby na przystąpienie do nakazanych prac. Pomimo upływu trzech lat od wydania i doręczenia jej zaleceń Gmina nie zgromadziła zatem wymaganych pozwoleń, uzgodnień, a nawet nie zabezpieczyła środków na ten cel.
Wykonanie jedynie znikomej części zaleceń, które ponadto nie zabezpieczają zabytku przed szkodliwym wpływem czynników atmosferycznych i przed jego dalszą degradacją, uzasadnia nałożenia kary w maksymalnej kwocie. Nie można zaakceptować stanowiska Gminy M., że kara została nałożona w nadmiernej wysokości, niewspółmiernej do naruszenia, jakiego Gmina się dopuściła. Wbrew poglądowi skarżącej, waga i okoliczności naruszenia obowiązku spoczywającego na Gminie M. są znaczne. Zalecenia miały na celu zapewnienie utrzymania we właściwym stanie zabytku wpisanego do rejestru i zabezpieczenie go przed całkowitą utratą wartości zabytkowych. Pomimo upływu trzech lat od wydania zaleceń zabytkowy obiekt w dalszym ciągu nie jest nawet zabezpieczony przed dalszym niszczeniem, co powoduje ciągłe pogarszanie się jego stanu. Podkreślić też należy, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych spowodowane było wyłącznie zaniechaniem skarżącej.
Dostrzec przy tym warto, że sprawy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami należą do zadań własnych gminy w myśl art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W sytuacji, gdy władającym zabytkiem objętym ustawowymi formami ochrony jest gmina, należałoby oczekiwać od niej zachowywania najwyższej staranności przy sprawowaniu opieki nad zabytkowym obiektem, standardy jej działania powinny być wyższe aniżeli innych właścicieli zabytków, zobligowanych do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie z mocy art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Nie można też tracić z pola widzenia, że celem kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o art. 107e ustawy jest zmobilizowanie właściciela zabytku do wykonania zaleceń pokontrolnych, wysokość nałożonej kary winna zatem skłaniać do realizacji zaleceń.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również argument, że wysokość nałożonej kary może stanowić znaczne utrudnienie dla realizacji zaleceń. Gmina winna była w odpowiednim czasie podjąć sprawne i skuteczne działania zmierzające do wykonania zaleceń, uwzględniając w swoich działaniach również to, że organ będzie dążył do ich wyegzekwowania. Ponadto wbrew przekonaniu skarżącej, podkreślenie przez organ I instancji w wydanej decyzji, że Gmina nie remontuje zabytkowego obiektu od co najmniej pięciu lat, mimo pełnej świadomości konieczności wykonania remontu, nie oznacza, że kara pieniężna wymierzona została za okres poprzedzający wydanie zaleceń, z naruszeniem art. 107e ustawy. W ocenie Sądu wymierzenie kary pieniężnej w maksymalnej wysokości uzasadnione było okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Niewykonanie przez Gminę M. przez okres prawie trzech lat od dnia wydania zaleceń pokontrolnych do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy jakichkolwiek prac, które poprawiłyby stan techniczny zabytkowego obiektu, czy chociażby zabezpieczyły go przed dalszą degradacją (bowiem do takich prac nie można zaliczyć uprzątnięcia wnętrza obiektu i jego otoczenia), przy jednoczesnym uwzględnieniu, że przez ten czas Gmina nie zgromadziła nawet dokumentacji niezbędnej do ich rozpoczęcia, przemawiało za nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 50.000 zł.
W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych, zaistniały zatem przesłanki wynikające z art. 107e u.o.z., uzasadniające nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej. Prawidłowo określona została przy tym wysokość nałożonej kary, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d Kpa.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25 maja 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z 26 maja 2021 r. są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.