VII SA/WA 1655/20

VII SA/Wa 1655/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2213/21 - Wyrok NSA z 2022-12-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8, 11, 77, 107, 161
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. G. i E. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku L. G. i E. G. o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] - odmówił uchylenia ww. decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskami z [...] listopada 2019 r. I [...] grudnia 2019 r. L. G. i E.G. wystąpili o uchylenie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. ww. decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu [...] z [...] października 2010 r., znak: [...], nakazującą E. i L. G. rozbiórkę altany na działce nr [...] w [...], na terenie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".
WSA w Poznaniu, wyrokiem z 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11 oddalił skargę ww. skarżących na powyższą decyzję organu wojewódzkiego z 29 sierpnia 2011 r. Następnie NSA wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3018/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu.
Pismem z [...] lutego 2020 r., znak: [...], GINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2011 r.
Organ przytoczył przepis art. 161 § 1 k.p.a., opisując jego regulacje i zastosowanie. Wskazał, że skarżący, jako okoliczności mające uzasadniać zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. podali, że powyższy nakaz rozbiórki "w swojej istocie jest nieracjonalny i nieekonomiczny, a w przypadku jego wykonania spowodowałby nieodwracalne szkody społeczne, materialne i środowiskowe". Zdaniem skarżących "treść sentencji tej decyzji została błędnie sformułowana, gdyż nie określono w niej zgodnie z wymogiem art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego (...), że przedmiotowa altana jest w budowie". Ponadto podnieśli, że kwestia rozbiórki spornego obiektu była przedmiotem wielu postępowań administracyjnych, w tym postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji oraz jej uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a., jak również złożono wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Mimo to, decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] października 2010 r., nadal pozostaje w obrocie prawnym. W piśmie z [...] marca 2020 r. skarżący zaznaczyli również, że podjęto "dodatkowe prace rozbiórkowe", a w ich rezultacie "powierzchnia zabudowy altany została zmniejszona", "co powoduje istotną zmianę dotychczasowego stanu faktycznego i dodatkowo uzasadnia uchylenie decyzji nakazowej PINB z [...].10.2010 r. w trybie art. 161 § 1 k.p.a.".
Zdaniem GINB, okoliczności podnoszone przez skarżących nie stanowią przesłanek do uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2011 r. Wskazane we wniosku oraz w piśmie z [...] marca 2020 r. argumenty oraz fakt, że skarżący nie zgadzają się z powyższym rozstrzygnięciem, nie kwalifikują do zastosowania ww. przepisu, który ma zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, bezpośrednio zagrażającymi wartościom wymienionym w art. 161 § 1 k.p.a. oraz pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby stan taki zaistniał. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy treścią decyzji, a niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego. Skarżący nie wykazali, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagrożenie z art. 161 § 1 k.p.a. i było ono niemożliwe do usunięcia w inny sposób, niż w trybie tego przepisu.
W ocenie GINB, decyzja organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2011 r. nie powoduje poważnej szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa.
Odnośnie pisma Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...] z [...] marca 2020 r. (w którym wskazano, że decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2011 r. pozostaje poza obiegiem prawnym wskutek wydania przez PINB dla powiatu [...] decyzji z [...] czerwca 2015 r. o wygaśnięciu własnego rozstrzygnięcia z [...] października 2010 r.), organ wyjaśnił, że [...]WINB decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego z [...]czerwca 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji, a WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 499/16 oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego z[...]kwietnia 2016 r.
W konsekwencji, GINB decyzją z [...]lipca 2020 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2011 r.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się L. G. i E. G., wnosząc pismem datowanym na [...] sierpnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
"1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie GINB na mocy art. 77 § 1 k.p.a. uzupełniony art. 7 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W tym niepodjęcie na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy altana o powierzchni zabudowy 53,4 m wymieniona w decyzji [...]) z [...]października 2010r. nadal istnieje, oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej, całokształtu materiału dowodowego i wiarygodności dokumentom tj. Protokół kontroli PINB z [...] kwietnia 2015r. - Ekspertyza Techniczna z [...] maja 2012r. - Opinia Techniczna z [...] marca 2017r. - Zaświadczenie PINB z [...] czerwca 2015r. wydane zgodnie z art. 217 k.p.a., oraz kolorowym fotografią altany w stanie bieżącym, które zostały dołączone do pisma kierowane do [...]z [...] marca 2020r. uzupełniającego wniosek do Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019r. Znak: [...], (kserokopia pisma w załączeniu). Pomimo, iż dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności wynikających z przebudowy altany w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 528) za nieudowodnioną;
b) art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego obiekt budowlany (altana), który został doprowadzony w 2015 r., na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 528) do zgodnego z prawem, poprzez rozebranie obudowanej klatki schodowej, nadal jest uważany przez urzędników za samowolę budowlaną o powierzchni zabudowy 53,4 m2;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2011r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o jej wygaśnięciu;
d) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] października 2010r. ([...]), w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 48 ust.1 i ust. 4 p.b.;
e) art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z [...] października 2010r., jeżeli stała się bezprzedmiotowa;
f) art. 161 § 1 k.p.a., poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji odmowę zastosowania mimo, że art. 163 k.p.a. jasno wyjaśnia, że organ może uchylić lub zmienić decyzję na podstawie przepisów szczególnych.
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b., który nie może mieć zastosowania w stosunku do altan działkowych, w tym do przedmiotowej altany oraz poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że art. 48 ust. 1 może być zastosowany wobec przedmiotowej altany, która składała się z trzech odrębnych obiektów, w sytuacji, gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 p.b.".
Skarżący wnieśli o "uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji - o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych".
W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że GINB pomimo analizy wszystkich dokumentów nie zauważył, że NSA postanowieniem z 11 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 1733/19 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB dla powiatu [...] z [...]października 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr [...] w [...]. GINB analizując akta NSA, nie zauważył także, że po wyroku NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3018/12 w którym Sąd oddalił skargę kasacyjną, sprawa rozbiórki altany w całości, nadal jest roztrząsana przez urzędy i sądy administracyjne na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 528).
Po złożeniu wniosku do PINB w [...] maja 2015 r., o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego, PINB dla powiatu poznańskiego decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], działając na mocy art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych w zw. z art. 104, 162 § 1 ust. 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie w całości własnej decyzji z [...] października 2010 r.
Zdaniem skarżących można domniemywać, że GINB w swojej decyzji mylnie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej, albo dla ważnych interesów Państwa.
Skarżący podkreślili, że w ocenie NSA z 11 lutego 2020r., sygn. akt II OSK 1733/19, już na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku na tego typu decyzję można w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a., objąć stronę skarżącą ochroną tymczasową w zakresie wykonywania aktu wydanego w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym nakazu rozbiórki. Zdaniem NSA wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnione, ponieważ wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB dla powiatu [...] z [...] października 2010r., może zapobiec niebezpieczeństwu wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych.
W ocenie skarżących, z art. 161 k.p.a. nie wynika, czy chodzi w nim tylko o decyzje niewadliwe, czy również wadliwe. W postępowaniach administracyjnych w sprawie altan działkowych wybudowanych lub rozbudowanych w sposób naruszający wymagania art. 2 pkt. 9a ustawy z 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r. poz. 40 z p. zm., dalej: "ROD") oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zatwierdzonym przez zarząd właściwego stowarzyszenia ogrodowego, nie powinien być stosowany tryb określony w przepisach art. 48, art. 49 i art. 49a Prawa budowlanego, gdyż ten tryb dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych wymagających przed rozpoczęciem ich budowy uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi.
Altany budowane na działkach usytuowanych na zielonych terenach zarządzanych przez właściwe stowarzyszenie ogrodowe i podlegające przepisom ustawy ROD oraz przepisom regulaminu ROD, nie wymagają uzyskania przed przystąpieniem do ich budowy nie tylko pozwolenia na budowę, ale także zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast ustawa Prawo budowlane jest w stosunku do tych altan (działkowych) aktem odrębnym, a więc drugorzędnym nie podstawowym. Do powyższych postępowań dotyczących altan działkowych, mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które określają tryb naprawczy stosowany w przypadkach innych niż opisanych w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy.
Ponadto, z załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej z [...] maja 2012r. opracowanej przez F. P. (której organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę, nie uzasadniając, dlaczego nie dały jej wiary), jednoznacznie wynika, że pod względem konstrukcyjnym istnieje możliwość dokonania częściowej rozbiórki altany w zakresie niezbędnym do doprowadzenia altany do zgodności z przepisami prawa, w sposób umożliwiający bezpieczne użytkowanie pozostałej części altany.
GINB, analizując wszystkie dokumenty, nie zauważył, że przedmiotowa altana została już w 2015 r., doprowadzona przez skarżących do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozebranie klatki schodowej, czym zostało udowodnione, że częściowa rozbiórka była możliwa w dniu wydania decyzji nakazowej przez PINB w sposób umożliwiający bezpieczne użytkowanie pozostałej części altany. Tym samym za nietrafiony należało uznać podnoszony w poprzednich uzasadnieniach zaskarżanych decyzji PINB, [...]WINB i GINB argument o braku możliwości rozebrania klatki schodowej.
Skarżący stwierdzili, że obecnie zgodnie ze zmienionym stanem faktycznym, nie istnieje już na działce taka sama altana, która była przedmiotem pierwotnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB z [...] października 2010r. nakazującą jej rozbiórkę w całości. Aktualnie na tej działce znajduje się już inna mniejsza altana o powierzchni zabudowy zgodnej z przepisami ustawy o ROD, a więc niewymagająca już żadnej ingerencji administracyjnej i egzekucyjnej ze strony organów nadzoru budowlanego. Ponadto, prowadzone przez PINB dla powiatu poznańskiego postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do całkowitej rozbiórki altany, poprzez nałożenie postanowieniem z [...] stycznia 2017r. na skarżących grzywny w wysokości [...] zł., należało w całości umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Przed zakończeniem powyższych postępowań, organ I instancji powinien wstrzymać wykonanie obowiązków wynikających z tej wadliwej decyzji i związanego z nią postanowienia PINB.
Podnieśli również, że ostateczna decyzja o wadliwym nakazie rozbiórki całej altany działkowej nie została jeszcze w całości wykonana, to w takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał taką decyzję w I instancji, na podstawie niemającego zastosowania w stosunku do altan art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, może z urzędu stwierdzić jej nieważność lub wygaśnięcie w drodze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem skarżących, wykonanie rozbiórki altany w trakcie jej realizacji w sytuacji, gdy jej parametry zostały doprowadzone do zgodności z przepisami prawa, spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki prawne oraz poważną szkodę materialną dla inwestora i stworzy bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia nie tylko dla ludzi realizujących taką rozbiórkę, ale także dla osób trzecich znajdujących się na sąsiadujących działkach i w pobliżu wywożenia gruzów ciężarówkami samochodami poza teren ROD. Taka rozbiórka byłaby szkodliwa także dla środowiska naturalnego (kurz, hałas, dewastacja zieleni itp.). Po wykonaniu szkodliwych dla otoczenia robót rozbiórkowych, w miejsce rozebranej altany, inwestor musiałby ponownie wybudować identyczną altanę o tych samych parametrach i wymiarach zabudowy.
Dodali również, że F. B. nie może skutecznie sprawować funkcji w strukturach ROD. Wynika to z dokonania przez prezesa samowoli budowlanej w ogrodzie "[...]" na działce nr [...] w postaci domu ponadnormatywnego, co zostało stwierdzone na mocy prawomocnej decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. Nie miał uprawnienia do skutecznego podpisywania w imieniu PZD jakichkolwiek dokumentów. Jednak występuje, jako strona w niniejszej sprawie, odmawiając skutecznie uchylenia zaskarżonej decyzji w ramach art. 155 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy. Dlatego też, na wstępie, biorąc pod uwagę istotę niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej jest to, czy organ słusznie ocenił brak podstawy do zastosowania dyspozycji art. 161 § 1 k.p.a., czego konsekwencją stała się odmowa uchylenia w tym trybie decyzji [...]WINB z [...]sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu [...] z [...] października 2010 r., nakazującą skarżącym rozbiórkę altany na działce nr [...] w [...], na terenie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".
Przedmiotem sprawy niniejszej nie jest natomiast merytoryczna ocena obu ww. decyzji organów nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki.
1. Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister (a także inny naczelny organ administracji publicznej, jaki jest np. GINB) może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
Z hipotezy ww. przepisu wynika więc, że ustawodawca nie wprowadził żadnego innego ograniczenia decyzji ocenianej w świetle tego artykułu, jak tylko to, że ma być ona ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. Tym samym, w świetle zasady wyrażonej w tym przepisie, tryb z art. 161 § 1 k.p.a. stał się tzw. trybem nadzwyczajnym.
W powołanym artykule ustawodawca wprowadził jednakże dwie, alternatywne przesłanki pozytywne, warunkujące dopuszczalność uchylenia ostatecznej decyzji. Po pierwsze, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu i po drugie, jeżeli w inny sposób nie można zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Żadna inna przesłanka nie upoważnia organu do zastosowania art. 161 § 1 k.p.a.
Innymi słowy, art. 161 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przez wykorzystanie przewidzianych w Kodeksie instytucji prawnych zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych albo wznowienia postępowania nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
Jak podkreśla się w literaturze, "zastosowanie art. 161 w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr, natomiast w zakresie ochrony gospodarki narodowej oraz ważnych interesów państwa chodzi o osiągnięcie odmiennego celu, mianowicie o zapobieżenie powstaniu w przyszłości poważnej szkody (...). W wyroku NSA w Warszawie z 26.03.1987 r., II SA 1553–1554/86, GP 1987/16, s. 6, z glosą B. Wierzbowskiego, OSPiKA 1988/9, poz. 199, s. 405, stwierdzono, że przewidziane w art. 161 § 1 i 2 możliwości uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych i może mieć miejsce jedynie (w razie niemożności wzruszenia decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności albo w trybie art. 155) w przypadkach:
1. zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, przy jednoczesnej niemożności usunięcia tego stanu zagrożenia w inny sposób; stan zagrożenia mający swe źródło w treści decyzji ostatecznej lub okolicznościach jej wykonywania albo w obu tych źródłach łącznie musi istnieć realnie i być obiektywnie udowodniony (wykazany);
2. konieczności zapobiegnięcia poważnej szkodzie dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa; zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania" (por. komentarz do art. 161 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).
Art. 161 § i § 2 k.p.a. "stanowią odstępstwo od podstawowej zasady, jaką jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Odstępstwo to dopuszczone zostało tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które w sposób bezpośredni zagrażają m.in. życiu lub zdrowiu ludzkiemu i pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. Nie może budzić wątpliwości, że organ podejmujący decyzję w powołaniu się na art. 161 § 1 i 2 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła sytuacja określona w tych przepisach" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 1984 r., sygn. akt II SA 1989/83, ONSA 1984/1, poz. 45, por. także wyrok NSA z14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1763/15, CBOSA).
Po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie istnienia określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której uchyla lub zmienia taką decyzję w wypadku zaistnienia ww. przesłanek lub - gdy stwierdzi brak przesłanek kodeksowych - odmawia jej uchylenia.
Jednolicie przyjmuje się w judykaturze, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego ustalania bądź oceniania stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy też do jej weryfikacji. Organ działający w trybie art. 161 k.p.a. jest związany wszystkimi ustaleniami decyzji ostatecznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 857/18, CBOSA).
W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a., organ nadzoru nie dokonuje więc w szczególności ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, (którą to oceną jest on związany), ale bada tą sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek - ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie - czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/13CBOSA).
Co więcej, zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. nawet w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania.
Jak wynika z powyższego, dopuszczalność uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej przy zastosowaniu dyspozycji art. 161 § 1 k.p.a., obwarowana jest wystąpieniem bardzo szczególnego rodzaju przesłanek, których istnienie musi być nie tylko wykazane, ale i udowodnione przez organ w decyzji uchylającej.
2. W niniejszej sprawie takie przesłanki, jakie wymienia enumeratywnie art. 161 § 1 k.p.a. nie wystąpiły w ogóle.
Merytoryczna poprawność decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu [...] z [...] października 2010 r., potwierdzona została wyrokami WSA w Poznaniu z 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11 i NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3018/12.
Skarżący – jak wynika z akt sprawy - próbowali wzruszyć ww. ostateczną i prawomocną decyzję organu nadzoru budowlanego, występując również w trybie nadzwyczajnym o jej uchylenie (art. 154 k.p.a.) powołując się – jak w sprawie niniejszej - na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 528). Powoływali się wówczas także i na to, że altana nie przekracza 35 m2, a łączna powierzchnia tarasów, werand lub ganków nie przekracza 12 m2, wobec czego spełnione są wymagania określone w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.). Organ II instancji umorzył jednak postępowanie administracyjne, a WSA w [...] prawomocnym wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 499/16 oddalił skargę skarżących na tą decyzję.
Powołane przez skarżących postanowienie NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1733/19 o wstrzymaniu wykonania decyzji organu wydane zostało w postępowaniu instancyjnym w ww. sprawie. Tym niemniej, w dacie wydania ww. postanowienia przez NSA wyrok WSA w [...] był już prawomocny. NSA bowiem, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie WSA w[...] z [...]grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 499/16 o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 499/16 oddalił to zażalenie.
Dlatego też – nie tylko z uwagi na odmienność niniejszej sprawy od sprawy rozpoznawanej przez WSA w [...] – wbrew stanowisku skarżących, argumentacja służąca uzasadnieniu wstrzymania w postępowaniu sądowym wykonania zaskarżonej decyzji nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia prawnego.
Ani w swych pismach procesowych, ani w skardze do tut. Sądu skarżący nie wykazali istnienia opisanych w pkt. 1 powyżej przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a., dopuszczających uchylenie decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu [...] z [...] października 2010 r. W istocie rzeczy, skarżący nadal kwestionują negatywny dla nich wynik postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Kwestionują dokonane wówczas ustalenia organów nadzoru budowlanego i ich zasadność. Podważają prawidłowość zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, jako samowoli budowlanej, negują prawidłowość zastosowania określonych przepisów prawa. Zarzucają też organowi, że nie wszczął z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej.
GINB – który nie był zobowiązany do poszukiwania za skarżących przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. – wyjaśnił prawidłowo w swej decyzji zarówno charakter postępowania w sprawie o uchylenie ww. trybie decyzji, jak i słusznie nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek sine qua non uchylenia decyzji. Tym samym sporządził uzasadnienie zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 8 § 1 k.p.a.
Należy też wyjaśnić, że orzeczenie nakazu rozbiórki, będące rozstrzygnięciem związanym z wyraźnym i potwierdzonym przez sądu dwóch instancji zaistnieniem podstawy do wydania tego rodzaju aktu, ma ten skutek, że późniejsze podnoszenie okoliczności będących następstwem nieustannego kwestionowania słuszności ostatecznej i prawomocnej decyzji strony, nie może podważyć decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie może to w szczególności nastąpić w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Taka wykładnia tego przepisu stanowiłaby działanie contra legem (por. też wyrok WSA w [...] z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2243/18, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdza ponadto, że nakazana skarżącym rozbiórka altany na działce nr [...] w [...], na terenie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w żadnej mierze nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Nie powoduje również żadnych (a zwłaszcza poważnych) szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Nie ma więc konieczności rozważania, czy kwestionowana decyzja powoduje tego typu zagrożenie.
W konsekwencji zaś, w zawisłej przed tut. Sądem sprawie nie było żadnych przesłanek dla zastosowania art. 161 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi były niezasadne. Nie dotyczyły bowiem istoty postępowania w trybie art. 161 § 1 k.p.a., ale postępowania, które zostało zakończone negatywną dla skarżących i ostateczną oraz prawomocna decyzją organów nadzoru budowlanego.
W sprawie więc w szczególności – wobec braku przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. – nie ma znaczenia, czy przepis ten dotyczy wadliwych i niewadliwych decyzji oraz to, że skarżący (jak twierdzą) częściowo wykonali nakaz rozbiórki. Nie ma też prawnego znaczenia to, że skarżącym obojętne jest, w jakim nadzwyczajnym trybie decyzja zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego (np. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.). To skarżący swoim wnioskiem zakreślają tryb postępowania i jeżeli organ nie ma wątpliwości, czego domagają się wnoszący podanie, to nie ma podstaw do samodzielnego ustalania trybu. Jeżeli więc skarżący uważają, że decyzja jest obarczona nieważnością, to powinni zainicjować stosowne postępowanie, a nie oczekiwać od organu, że podejmie je z urzędu. Organ może to bowiem uczynić, ale nie ma przepisu, który wszczęcie takiego postępowania z urzędu by nakazywał. Stąd też nie można skutecznie prawnie w sprawie z art. 161 k.p.a. stawiać organowi zarzutu braku wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Nie mają też znaczenia prawnego dla wyniku niniejszego postępowania zarzuty skarżących wobec prezesa Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".
Skoro organ prawidłowo prowadził postępowanie w kierunku ustalenia przesłanek w wytyczonym przez skarżących postępowaniu z art. 161 § 1 k.p.a., w związku z brakiem tychże przesłanek odmówił uchylenia decyzji ostatecznej i poprawnie uzasadnił decyzję, to nie ma też podstawy do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.
3. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.